LegalizeOrden HFP/1254/2023, de 22 de noviembre, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2024
Norma derogada, con efectos desde el 28 de junio de 2024, por la disposición derogatoria única de la Orden HAC/641/2024, de 25 de junio. Ref. BOE-A-2024-12946
Durante los últimos años, España ha tenido que hacer frente a importantes desafíos económicos y sociales, tales como la pandemia de la COVID-19, el impacto derivado de la guerra de Ucrania, la crisis energética, las perturbaciones de las cadenas de suministro, así como fuertes riesgos a la baja en cuanto a las perspectivas económicas. Sin embargo, las políticas económicas y presupuestarias que se han puesto en marcha en este periodo han permitido a nuestro país combatir estas situaciones adversas de forma mucho más eficiente que en otras crisis previas, demostrando que es posible compaginar el impulso al tejido productivo para favorecer su crecimiento y modernización, el refuerzo del Estado del Bienestar, la justicia social y el compromiso con la consolidación fiscal.
En 2021, las consecuencias económicas y sociales producidas en los meses finales de la pandemia todavía se hacían presentes en nuestra economía. El año 2022, además, estuvo marcado por la fuerte inflación provocada por la subida de los precios de la energía y las materias primas, lo que llevó al endurecimiento de la política monetaria. Pese a ello, el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno de España, junto con el efecto tractor propiciado por los fondos europeos, han logrado que nuestro país muestre una notable resiliencia, liderando el crecimiento económico en Europa, alcanzando récords en afiliación a la Seguridad Social, con avances notables en transición verde y digital, registrando niveles de desigualdad inferiores a los de la crisis financiera de 2008, a pesar de la complejidad del contexto, y también ratios de deuda y déficit por debajo de lo previsto en los años anteriores.
La economía española mantiene un crecimiento diferencial con unos fundamentos sólidos gracias, entre otras cuestiones, a la mejora del mercado de trabajo tras la reforma laboral, la positiva evolución del sector exterior, la solidez de la posición financiera de empresas y hogares y el dinamismo del consumo y la inversión. Este crecimiento económico se refleja también en un mayor bienestar social, como muestran los indicadores complementarios respecto a los niveles de desigualdad y cohesión social, el despliegue de renovables o la conectividad digital.
De cara al ciclo presupuestario de 2024 es previsible que continúe la inestabilidad geopolítica agravada por el conflicto en Oriente Próximo y además se contemplan dos grandes novedades. De un lado, la reactivación de las reglas fiscales y de otro la incorporación de los recursos procedentes de la Adenda al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).
Ante la situación de inestabilidad provocada por la pandemia, la Comisión Europea activó la cláusula de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que se ha mantenido vigente para los años 2020, 2021 y 2022 y que se ha decidido extender igualmente para el año 2023. No obstante, el pasado 8 de marzo, la Comisión Europea publicó una Comunicación con las «Orientaciones de Política Fiscal para 2024», en las que estableció la desactivación de la citada cláusula para 2024, instando a los Estados miembros a que reforzasen la sostenibilidad de las finanzas públicas, siempre que la inestabilidad geopolítica lo permita. En paralelo, la Unión Europea está debatiendo el nuevo marco de gobernanza económica, con el objetivo de que las reglas fiscales sean más sencillas, transparentes y eficaces, permitiendo así que los Estados Miembros asuman un mayor compromiso y una mejor aplicación de las mismas.
Durante todo este periodo, y pese a las dificultades, España ha logrado mantener intacto su compromiso con la estabilidad presupuestaria, demostrando la capacidad de nuestra economía para mantener una gestión fiscal sólida incluso en un contexto de cláusula de salvaguarda activa. Así, la estrategia fiscal llevada a cabo en España, encaminada a lograr situaciones fiscales prudentes a medio plazo, ha permitido la compatibilidad de una senda de reducción del déficit y de la deuda pública con el crecimiento de la actividad económica y el empleo, fijando una senda de crecimiento económico sostenible e inclusivo, impulsada por las inversiones y reformas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Dicha estrategia, basada en la responsabilidad fiscal, la justicia social y las reformas estructurales, ha permitido corregir los desequilibrios, sobre todo en el mercado laboral, acelerando un proceso de transición ecológica y digital de nuestro proceso productivo.
La senda de déficit y deuda que se presentaba en la Actualización del Programa de Estabilidad 2023-2026 remitido a Europa reflejaba, por lo tanto, un equilibrio entre el refuerzo de la sostenibilidad de las finanzas públicas, la protección de los colectivos más vulnerables y el apoyo al crecimiento económico. En el Plan Presupuestario para 2024, el déficit previsto para el conjunto de las Administraciones públicas para este año sería del 3,0 por ciento del PIB, con una previsión de cierre del ejercicio 2023 con un déficit público del 3,9 por ciento del PIB, resultado totalmente alineado con la senda remitida a Bruselas en el Programa de Estabilidad 2023-2026 el pasado mes de abril.
De otro lado, el pasado mes de octubre tanto la Comisión Europea como el ECOFIN aprobaron la Adenda al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que permitirá movilizar la totalidad de los recursos asignados a España de los fondos Next Generation, con un calendario de desembolsos previsto de hasta 25.600 millones de euros en 2024.
En este contexto, los Presupuestos Generales del Estado para 2024 tendrán como objetivo seguir promoviendo la modernización, la competitividad y la autonomía estratégica de nuestra economía impulsando un crecimiento que sea sostenible, justo e inclusivo. Dando así continuidad a una política económica responsable y coherente que genere empleo de calidad y con derechos, que haga de la innovación y la apuesta por la ciencia un motor de crecimiento, que refuerce el Estado de Bienestar blindando unos servicios públicos eficaces y adaptados a las necesidades y expectativas de la ciudadanía, que impulse una política activa para hacer de la vivienda un derecho, que proteja a las familias y colectivos vulnerables, que ofrezca oportunidades para los jóvenes, que haga de la cultura una seña de identidad y que amplíe derechos y libertades para todos y todas. En definitiva, dando nuevos pasos hacia el bienestar y la justicia social, la prosperidad económica, la cohesión territorial y la sostenibilidad medioambiental abordando para ello las reformas necesarias en el ámbito de la transición ecológica y digital, en el de la igualdad de género o en la formación del capital humano.
De acuerdo con las «Orientaciones de Política Fiscal para 2024» de la Comisión Europea, los Presupuestos Generales del Estado para 2024 serán los primeros que deban hacer frente a la reactivación de las reglas fiscales, desde su suspensión en el año 2020 y, por tanto, buscarán reforzar la sostenibilidad de la deuda pública como garantía para las siguientes generaciones y como aval de confianza a la fortaleza financiera y productiva de España, haciéndolo compatible con el crecimiento y el bienestar del país.
En el ámbito de la eficacia y la calidad del gasto público, los Presupuestos Generales del Estado para 2024, al igual que los dos anteriores, incorporan los resultados de los procesos de revisión y evaluación del gasto público (Spending Reviews) en el ciclo presupuestario. Durante 2023, y en el marco del componente 29 del PRTR el Gobierno publicó el segundo informe de seguimiento de las recomendaciones formuladas en los 11 Spending Reviews llevados a cabo por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF), bajo el principio de «cumplir o explicar», integrando las recomendaciones y la respuesta a las mismas por parte de los centros gestores del gasto en el proceso de toma de decisiones.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2024 reforzarán, asimismo, el análisis transversal bajo diversas perspectivas, añadiendo para este ejercicio un nuevo enfoque (la dimensión marrón) en el Informe de alineamiento con la transición ecológica, que cumple con uno de los hitos recogidos en el marco del componente 29 del PRTR. Esta nueva dimensión se incorpora a otros análisis transversales ya existentes como el informe de alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, de impacto de género y del impacto en la infancia, la adolescencia y la familia, y a la información presupuestaria sobre la juventud y sobre las actuaciones referentes al reto demográfico y a la lucha contra la despoblación.
El marco normativo de referencia en materia presupuestaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado lo configuran esencialmente la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la normativa europea en materia presupuestaria que resulte de aplicación.
De conformidad con el artículo 36.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el procedimiento por el que se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden de la persona titular de la Vicepresidencia Cuarta del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
La presente orden ministerial dicta las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2024. En la misma se regulan los criterios generales de presupuestación, el ámbito institucional de los presupuestos, el proceso de elaboración y tramitación del anteproyecto de presupuestos, estableciendo la composición de los órganos participantes en su proceso de elaboración, los plazos y documentación para la elaboración, y se detalla el contenido de las estructuras presupuestarias.
En virtud de lo expuesto, dispongo:
Artículo 1. Criterios generales de presupuestación.
En la determinación de los criterios de presupuestación de los Presupuestos Generales del Estado para 2024 adquieren especial significación las orientaciones de política presupuestaria señaladas en el marco del Semestre Europeo, y las recomendaciones específicas formuladas por la Comisión Europea.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2024 se orientarán a la consecución de los objetivos de la política económica, social y medioambiental del Gobierno y adecuarán sus gastos al límite de gasto no financiero establecido por el Gobierno de forma coherente con las previsiones fiscales y las recomendaciones formuladas en el marco del Semestre europeo.
Asimismo, los Presupuestos Generales del Estado para 2024 incorporaran los créditos necesarios para recoger el conjunto de actuaciones que, formando parte del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, están destinadas para este ejercicio.
En la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2024 se priorizarán los siguientes criterios de asignación de los recursos:
Culminar el proceso de modernización de nuestro tejido productivo asociado al despliegue de los fondos Next Generation, terminando de desplegar los proyectos estratégicos (PERTE) para situar a España a la vanguardia en las tecnologías del futuro, reforzando nuestro sector industrial, revitalizando la apertura exterior de España, apoyando el crecimiento de las pymes y la estabilidad de los autónomos, facilitando su adaptación a la transformación digital y verde, y promoviendo que tanto la transición digital como la transición energética se lleven a cabo aprovechando la potencialidad de nuestro tejido productivo.
Situar a la innovación y la ciencia como ejes centrales de nuestro modelo productivo, continuando con el firme compromiso para el fortalecimiento de la I+D+i, mejorando las condiciones laborales de los investigadores, fomentando la igualdad efectiva entre hombres y mujeres dentro del ámbito científico, elaborando programas de financiación más flexibles y estables y menos burocráticos, e impulsando el desarrollo de nuevas infraestructuras de referencia internacional.
Seguir impulsando una transición ecológica justa, desarrollando medidas para descarbonizar nuestra economía y hacerla más circular y sostenible, mediante una política industrial verde que acelerará la transformación y modernización de nuestros sectores económicos, promoviendo la reindustrialización de España, el refuerzo de capacidades productivas y la cadena de valor asociada a la transición energética. Se impulsarán, igualmente, las energías renovables, así como la rehabilitación de viviendas para mejorar la eficiencia energética favoreciendo, a través de una política industrial verde, la instalación de industrias y el desarrollo de otros sectores y actividades económicas verdes en aquellos territorios y comarcas con importantes desarrollos de energías renovables, asegurando el equilibrio territorial y la creación estable de empleo de calidad.
Reforzar nuestra política de empleo y los derechos de las personas trabajadoras articulando una red básica para todas aquellas que prestan actividades profesionales, impulsando la firma de un gran pacto de rentas por la estabilidad de precios que garantice la recuperación del poder adquisitivo de los salarios. Garantizar, asimismo, la igualdad de oportunidades impulsando las políticas activas de empleo para las personas jóvenes, la realización de un plan de choque frente al paro de larga duración, mejorar y simplificar el nivel asistencial por desempleo y consolidar las mejoras en protección social y prestación de los autónomos.
Fomentar un sector primario moderno y sostenible, dotándolo de ayudas para la innovación, formación y asesoramiento de las pequeñas y medianas empresas del mundo rural, impulsando la agricultura ecológica y regenerativa, así como el aumento de la biodiversidad preservando los ecosistemas y mejorando su resiliencia. Además, proceder a la actualización de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico y el Plan de Acción a nivel nacional logrando una mayor vertebración del territorio, fortaleciendo las políticas de lucha contra la despoblación para los territorios de mayor vulnerabilidad socio-territorial de cara a una mejora de la prestación de los servicios y de las infraestructuras permitiendo su desarrollo territorial y transformación social y económica.
Avanzar en un mayor bienestar para el conjunto de la ciudadanía, adoptando medidas eficaces para combatir el impacto que el encarecimiento de los alimentos y la subida de los tipos de interés están teniendo sobre la renta disponible de la ciudadanía, garantizando la sostenibilidad de las pensiones para asegurar el poder adquisitivo de los pensionistas, blindando la universalidad de nuestro Sistema Nacional de Salud, impulsando el fortalecimiento de la atención primaria en todo el Estado e incrementando la cartera de servicios y prestaciones de la sanidad pública.
Garantizar el derecho a la vivienda aumentando el parque público de vivienda para alquiler asequible a través de una política de inversión pública a medio y largo plazo, integrando a los jóvenes en el centro del acceso a la vivienda, estableciendo mecanismos para garantizar el derecho a una vivienda digna, adecuada y asequible. Continuar, asimismo, apostando por la movilidad sostenible y el transporte público, garantizando que sea asequible para las personas más necesitadas, facilitando el acceso al vehículo eléctrico e impulsando el transporte ferroviario asegurando la conectividad en todo el territorio, consolidándolo como una alternativa más eficiente y menos contaminante.
Reforzar el compromiso contra la violencia machista, a través de una dotación suficiente para garantizar la prevención, fortaleciendo la atención, protección y reparación a las víctimas, renovando el Pacto de Estado contra la Violencia de Género, incrementando su eficacia abordando de manera integral las diferentes formas de violencia. Fomentar los servicios de atención integral a las mujeres en los centros de salud y en los centros de servicios y ampliar las Unidades de Valoración Forense y Juzgados especializados en Violencia contra la Mujer en todo el territorio nacional, fortaleciendo el sistema de respuesta judicial a las mujeres víctimas.
Impulsar una política fiscal justa, que pueda hacer frente a los retos de una economía cada vez más globalizada, marcada por la digitalización, la transición verde y la lucha contra el fraude, permitiendo financiar servicios públicos y prestaciones sociales de calidad para el conjunto de la ciudadanía, orientada a las familias y coordinada con la política de gasto social.
Reforzar la educación pública avanzando en la financiación del sistema público, promoviendo, igualmente, la inclusión plena en el sistema de la educación de 0 a 3 años, abogando por una tolerancia cero frente al acoso, desarrollando una red pública de centros de formación profesional y, asimismo, facilitando el acceso universitario a las personas de menos recursos. Garantizar, además, el derecho a la cultura de todas las personas y en todos los territorios, impulsando las enseñanzas artísticas superiores y potenciando la labor de difusión nacional e internacional de las artes escénicas y musicales.
Garantizar el futuro de la juventud, como representantes del progreso de las sociedades, a través del acceso a una educación pública e inclusiva, al empleo digno, estable y bien remunerado y del acceso a la vivienda asequible. Además, se avanzará en la protección a la infancia, considerado como un gasto de inversión en el futuro, apostando por un sistema educativo y de formación basado en la excelencia, la universalidad, el talento, la equidad y el desarrollo de habilidades.
Artículo 2. Ámbito institucional.
De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
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