Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo

I

Tras el impacto causado por la pandemia, España ha iniciado un nuevo ciclo económico impulsado por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En efecto, el ambicioso programa de reformas e inversiones financiadas con los fondos europeos Next Generation EU es uno de los principales factores que explican el dinamismo de la actividad, el empleo y la inversión registrado en España desde el verano de 2021. Un dinamismo que se mantiene incluso en el complejo contexto internacional.

Después de un intenso trabajo con la Comisión Europea, el 13 de julio de 2021, se aprobó por Decisión de Ejecución del Consejo el Plan de Recuperación de España, para impulsar la inversión pública y privada dentro de un programa de reforma estructural de gran calado, comparable al que supuso la incorporación a la Unión Europea en 1986, para modernizar la economía española y retomar la senda de progreso y prosperidad lograda durante las décadas anteriores a la gran crisis financiera iniciada en 2008.

Dicho documento detallaba la primera fase del Plan de Recuperación, con un ambicioso programa de reformas y cerca de 70.000 millones de euros de inversiones y reformas, financiadas con las transferencias del presupuesto comunitario y concentradas en el periodo 2021-2023 para lograr un máximo impacto contracíclico y estructural sobre cuatro ejes transversales: (i) la transición ecológica, (ii) la transformación digital, (iii) la cohesión social y territorial y (iv) la igualdad de género, que venían a cubrir los seis pilares establecidos en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Estos cuatro objetivos marcan todas las inversiones y reformas desplegadas desde febrero de 2020, recogidas en 10 políticas palanca y 30 componentes para garantizar la coherencia de las actuaciones en cada ámbito, de la movilidad sostenible a la modernización de la industria, de la reforma educativa a la modernización de la administración, de la inteligencia artificial, al refuerzo de las infraestructuras de ciencia y salud, de la nueva economía de los cuidados a la reforma laboral y de pensiones.

Con este marco, el Plan de Recuperación aprobado en julio de 2021 recoge en total 212 medidas, de las que 110 son inversiones y 102 reformas para el periodo 2021-2023, que aceleran las líneas estratégicas seguidas desde 2018 pero que, hasta la llegada de los fondos europeos Next Generation tenían la inversión pública muy limitada por el espacio fiscal disponible.

Sobre la base de la experiencia de la primera fase del Plan de Recuperación en el periodo 2021-2023, la Adenda al Plan de Recuperación, que recibió el pasado 2 de octubre la evaluación positiva de la Comisión europea y se aprobó en el ECOFIN de 17 de octubre, permitirá consolidar la reindustrialización estratégica del país mediante la movilización de más de 10.000 millones de euros de transferencias adicionales (7.700 millones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y más de 2.600 millones de euros del programa REPowerEU) y hasta 84.000 millones de euros en préstamos. En total, el Plan de Recuperación permitirá movilizar hasta 163.000 millones de euros en el periodo 2021-2026, más del 12 % del PIB de España, que se unen a los 36.700 millones de euros de los Fondos Estructurales del marco financiero plurianual 2021-2027 para culminar un ambicioso programa de inversiones modernizadoras del país.

Desde el primer momento, España ha liderado el despliegue del Plan de Recuperación en Europa. Ha sido el primer país en recibir tres pagos por el cumplimiento completo de hitos, el primero en lanzar los proyectos estratégicos y en empezar a ver sobre el terreno el impacto positivo de los fondos Next Generation.

El número de hitos y objetivos del siguiente y cuarto desembolso son 61, entre los cuales figuran tanto reformas normativas como inversiones. Por ejemplo, en cuanto a las reformas, se destacan algunas como la entrada en vigor de la Ley de Vivienda, incluidas acciones de apoyo al aumento de la oferta de viviendas con un consumo de energía casi nulo; la del Real Decreto sobre el mecanismo de gobernanza para mejorar el sistema de regadío español; la de la Ley de refuerzo de la evaluación de las políticas públicas; la de la ley de fomento del ecosistema de las empresas emergentes; la de la ley de creación y crecimiento de empresas; o la del real decreto ley que mejora la eficiencia de los procesos judiciales, así como el de eficiencia digital, o las medidas en relación con la función pública en la Administración General del Estado. En cuanto a las inversiones, debe destacarse el 30 % de presupuesto comprometido en el programa Kit digital, en el programa Agentes del Cambio, y en el programa de Apoyo a los hubs de innovación digital o el PERTE en el ámbito de los vehículos eléctricos.

En lo que a las reformas normativas se refiere, cabe tener en cuenta que, como consecuencia de la disolución anticipada del Congreso de los Diputados y del Senado por Real Decreto 400/2023, de 29 de mayo, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, quedaron precipitadamente inconclusos los procedimientos legislativos correspondientes a algunas de estas reformas integradas como hitos del cuarto desembolso. Así ocurrió con el Proyecto de Ley 121/000097, de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia (BOCG de 22 de abril de 2022); el Proyecto de Ley 121/000116, de Medidas de Eficiencia Digital del Servicio Público de Justicia (BOCG de 12 de septiembre de 2022); el Proyecto de Ley 121/000149, de la Función Pública de la Administración del Estado (BOCG de 24 de marzo de 2023); o la Proposición de Ley de modificación de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo (BOCG de 5 de mayo de 2023).

Por este motivo, y al objeto de no dilatar el cumplimiento de hitos y objetivos necesarios para obtener el cuarto desembolso fijado para el último semestre de 2023, resulta imprescindible implementar dichas reformas legislativas en el marco del presente real decreto-ley.

II

El derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce nuestra Constitución en su artículo 24, dentro de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, no puede comprenderse desconectado de la realidad en la que, igual que ocurre con el resto de los derechos, se desenvuelve.

La consolidación en nuestra sociedad de las nuevas tecnologías, la evolución cultural de una ciudadanía consciente de los retos que comporta la digitalización y, sobre todo, la utilidad de los nuevos instrumentos y herramientas tecnológicas al servicio de una mejor y más eficiente gestión de los recursos públicos, también en el marco de la Administración de Justicia, implica para los poderes públicos el imperativo de abordar correctamente este nuevo marco relacional y, con él, delimitar y potenciar el entorno digital con el propósito de favorecer una más eficiente potestad jurisdiccional.

El gran punto de inflexión en esta materia se produjo con la promulgación de la Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, que estableció un verdadero marco tecnológico para el servicio público de Justicia, más allá de la utilización de herramientas tecnológicas concretas como el ordenador o los sistemas de gestión procesal.

En ella se introducían conceptos como el Punto de Acceso General de la Administración de Justicia y la Sede Judicial Electrónica, u organismos tan consolidados hoy en día como el Comité técnico estatal de la Administración judicial electrónica (CTEAJE), tan importante en un ámbito en el que existe un entramado tan complejo de competencias públicas.

Además, este es el texto legal que, con pocas reformas, ha venido otorgando a los órganos judiciales las «reglas del juego», tecnológicamente hablando. Se pasó de una tramitación completamente en papel a la creación de un expediente judicial electrónico, que fuera más sencillo de consultar y de almacenar y que ya preveía la firma electrónica, así como la práctica de actos de comunicación por medios electrónicos.

Naturalmente, se han seguido dando pasos en estos años mediante algunas reformas legislativas necesarias sobre todo por la implantación de nuevas aplicaciones tecnológicas y de la reforma general de la Administración Pública operada con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En el procedimiento judicial, la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, introdujo las subastas judiciales electrónicas y la obligatoriedad general de comunicación con la Administración de Justicia por medios electrónicos, salvo algunas excepciones como las personas físicas, modificaciones de transformación digital que fueron entrando en vigor en los años 2015, 2016 y 2017.

Fue también en el año 2015 cuando se publicó el Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia y por el que se regula el sistema LexNET, que empezó siendo un sistema de práctica de actos de comunicación con profesionales y hoy en día es utilizado en el ámbito competencial del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y en la mayor parte de Comunidades Autónomas con competencias transferidas, junto con otros sistemas de información.

Tras la publicación de la Ley 18/2011, de 5 de julio, y con motivo de la crisis pandémica COVID-19 en el año 2020, se constata la necesidad ineludible de avanzar, de manera firme y decidida, hacia el camino inevitable y deseable de la adecuación tecnológica de la Administración de Justicia. La publicación de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, introdujo importantes mejoras respecto del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, del mismo nombre, y fue aprobada por amplísima mayoría parlamentaria, en un ejercicio conjunto de diálogo con todos los sectores implicados y de búsqueda de amplios consensos parlamentarios, para lo que fue decisivo el trabajo desarrollado por las distintas administraciones en el seno de la Conferencia Sectorial de Justicia. Algunas de estas medidas, como la celebración de vistas y actos procesales mediante presencia telemática, son hoy día parte de la actividad cotidiana del servicio público de Justicia.

Tanto el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes como las Comunidades Autónomas con competencias en medios materiales y personales de la Administración de Justicia, se han visto en la necesidad de adaptarse a la nueva realidad tecnológica existente en el siglo XXI, y de valerse de los medios tecnológicos existentes para la mejora de la eficiencia del servicio público, como una demanda real y urgente de la ciudadanía. En la búsqueda de esa eficiencia es necesario que todo el territorio cuente con sistemas comunes, o de características análogas, interoperables, como garantía del derecho fundamental de acceso a la Justicia en igualdad de condiciones en todo el territorio del Estado. Por ello se pone el foco en el impulso de la cogobernanza.

De este modo, la digitalización conlleva un compromiso normativo con una sociedad avanzada, moderna, y en la que la eficacia, la eficiencia y la efectividad son términos trasladables a cualquier servicio público, incluido, desde luego, el prestado por la Administración de Justicia.

Desde la responsabilidad y la necesidad de asumir con éxito los retos de la transformación digital en el marco de la Justicia española, el presente texto busca presentarse como una herramienta normativa completa, útil, transversal y con la capacidad suficiente para dotar a la Administración de Justicia de un marco legal, coherente y lógico en el que la relación digital se descubra como una relación ordinaria y habitual, siendo la tutela judicial efectiva en cualquier caso la prioridad absoluta, pero hallando bajo esta cobertura de normas y reglas un nuevo cauce, más veloz y eficaz, que coadyuvará a una mejor satisfacción de los derechos de la ciudadanía.

El presente real decreto-ley persigue, en primer lugar, la adaptación de la realidad judicial española del siglo XXI al marco tecnológico contemporáneo, favoreciéndose una relación digital entre la ciudadanía y los órganos jurisdiccionales y aprovechando las ventajas del «hecho tecnológico» también para fortalecer nuestro Estado social y democrático de Derecho mediante la disposición de medidas orientadas a la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas de los poderes públicos.

Todo lo anterior se lleva a cabo en la redacción normativa, como es obligado, con la observancia debida a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional, asimilándose la perspectiva tecnológica desde una concepción instrumental en la que la relación electrónica entre los ciudadanos y ciudadanas y los órganos judiciales sólo se sitúa como un mecanismo de interacción más ágil, respetando como esencia insustituible de la potestad jurisdiccional las misiones de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, a cuyo servicio y al de las garantías procesales ha de adaptarse necesariamente la tecnología para permitir su plena satisfacción.

En la misma línea emprendida de colaboración y cogobernanza en la Administración de Justicia, y con el fin de garantizar la tan buscada interoperabilidad de los sistemas ya existentes, se establece la obligación de las administraciones competentes en materia de Justicia de garantizar la prestación del servicio público de Justicia por medios digitales, equivalentes, de calidad y que aseguren en todo el territorio del Estado una serie de servicios, entre los que se encuentran, como mínimo, (i) la itineración de expedientes electrónicos y la transmisión de documentos electrónicos entre cualesquiera órganos judiciales o fiscales, (ii) la interoperabilidad de datos entre cualesquiera órganos judiciales o fiscales, (iii) el acceso a los servicios, procedimientos e informaciones de la Administración de Justicia que afecten a la ciudadanía, y (iv) la identificación y firma de los intervinientes en actuaciones y servicios no presenciales.

El texto normativo se erige como un instrumento para promover y facilitar la intervención telemática de los ciudadanos en las actuaciones judiciales, simplificándose la relación con la Administración de Justicia.

Consciente de la importancia de obtener una resolución judicial en plazo, la norma potencia la tramitación tecnológica del Expediente Judicial Electrónico, herramienta central para comprender la Justicia digital de los próximos años.

En cuanto a la identificación por medios electrónicos, se adecúa el contenido de la regulación en atención al Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE, así como al contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Junto con estos medios de acceso a la Justicia, se incorpora un sistema de acceso único y personalizado, la Carpeta Justicia, sistema por el que cada persona puede acceder a sus asuntos, consultar los expedientes en los que sea parte o interesada y pedir cita previa para ser atendida. En esta carpeta, cada persona podrá conocer sus actos de comunicación para que, si tiene obligación de hacerlo, o voluntariamente lo desea, pueda atender los mismos, todo ello mediante un sistema de identificación seguro. Dicho servicio podrá ofrecerse a través de un sistema común, a través de las respectivas Sedes Judiciales Electrónicas de cada uno de los territorios, o a través de ambos sistemas. De otro lado, se adoptan disposiciones cuidadosas para que la inmediación judicial sea preservada en todas las actuaciones mediante videoconferencia. Y a tal fin se regulan, mediante requisitos técnicos y de garantía, los llamados «puntos de acceso seguros» y los «lugares seguros» desde los que se podrán efectuar con plenos efectos procesales las intervenciones telemáticas, en los términos que disponen las modificaciones de las leyes procesales.

Además, se potencia el Expediente Judicial Electrónico mediante un cambio de paradigma, pasando de la orientación al documento a la orientación al dato. Esto supone un gran avance respecto de la Ley 18/2011, de 5 de julio, que hace una década se planteaba como objetivo la transición del papel a lo digital, siendo así que se trata ahora de lograr mejoras sustanciales ya en el entorno de lo digital.

Desde la comprensión de la importancia capital de los datos en una sociedad contemporánea digital, se realiza una apuesta clara y decisiva por su empleo racional para lograr evidencia y certidumbre al servicio de la planificación y elaboración de estrategias que coadyuven a una mejor y más eficaz política pública de Justicia. Ello permitirá tomar decisiones estratégicas en materias tan fundamentales para la ciudadanía como los procedimientos concursales, los juicios de desahucio o los procedimientos en materia de violencia sobre la mujer. De estos datos no se beneficiará únicamente la propia Administración, sino toda la ciudadanía mediante la incorporación en la Administración de Justicia del concepto de «dato abierto». Esta misma orientación al dato facilitará las denominadas actuaciones automatizadas, asistidas y proactivas.

Se establece, igualmente, la preferencia de la práctica de las comunicaciones judiciales por vía telemática, salvo aquellas personas que, conforme a las leyes, no estén obligadas a relacionarse con la Administración de Justicia por medios electrónicos. Las comunicaciones estarán igualmente orientadas al dato, previéndose mecanismos para la práctica de comunicaciones masivas que desahoguen el canal general de comunicación, evitando interrupciones y desconexiones.

La transformación digital de la Justicia favorece y posibilita una Justicia más próxima y accesible, pero ello no es neutro desde el punto de vista social y económico, pudiendo identificarse, entre otros, un impacto de género, educativo, geográfico, económico, de edad, o por razón de discapacidad. Será necesario, pues, que, desde el mismo momento del diseño de los sistemas informáticos de Justicia, se aborde específicamente cuáles son, sobre quiénes se produce y por qué surge cada tipo de brecha, y, a través de este análisis, se dispongan los mecanismos necesarios para su eliminación o reducción.

La digitalización de la Justicia precisa de un modelo de coordinación y decisión basado en la cogobernanza y el diálogo horizontal. Un mecanismo de articulación de consensos y acuerdos en el que el Comité Técnico Estatal de la Administración Judicial Electrónica es reforzado, y con él se pretende enfatizar la necesidad de asimilar la Justicia como un servicio de todos y todas y para todos y todas en el que los pactos, los consensos y la corresponsabilidad son características fundamentales y notas indisociables de la misma.