Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía

I

Desde la primavera de 2022 y hasta la fecha, se han aprobado un total de siete paquetes de medidas con la finalidad inicial de afrontar las consecuencias en España de la guerra en Ucrania, incluyendo medidas tanto normativas como no normativas, que se han ido adaptando a la evolución de la situación económica y social.

Así, se aprobó el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, que tenía como objetivos básicos la contención de los precios de la energía para todos los ciudadanos y empresas, el apoyo a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables y el refuerzo de la estabilidad de precios. Entre las medidas adoptadas, cabe señalar la bajada de los impuestos en el ámbito eléctrico, una bonificación al precio de los carburantes, y un escudo social para apoyar especialmente a los colectivos más vulnerables, además de importantes ayudas a los sectores productivos más afectados por el alza de los precios de le energía, como el transporte, la agricultura y ganadería, la pesca, y las industrias electro y gas intensivas. Además, se adoptó un importante incremento de las prestaciones sociales (Ingreso Mínimo Vital y pensiones no contributivas) y otras medidas de protección para los colectivos más vulnerables.

Por su parte, el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, estableció un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista, conocido como «mecanismo ibérico», que ha llevado a una importante reducción de los costes de la electricidad en España y Portugal, protegiendo a la economía y la sociedad de parte de los efectos de la guerra en este ámbito.

El mantenimiento del conflicto bélico y de sus efectos sobre el nivel general de precios llevó a que se aprobara un segundo paquete, mediante el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma. Mediante esta norma, no solo se prorrogaban las principales medidas temporales para reducir los precios de la energía, la inflación y proteger a los colectivos más vulnerables, incluidas en el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, sino que, además, se incorporaron importantes medidas adicionales, como la congelación del precio de la bombona de butano, la subvención de hasta un 30 % de los títulos transporte multiviaje de transporte público o previsiones orientadas a incrementar el apoyo público al seguro agrario.

A su vez, el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, adoptó un conjunto de medidas orientadas a promover el ahorro energético y contener la inflación, entre las que destacaba la gratuidad del transporte público de media distancia por ferrocarril y el incremento de la línea de ayudas directas para el transporte urbano y por carretera. Asimismo, mediante el Real Decreto-ley 17/2022, de 20 de septiembre, se acordó la bajada del IVA del gas natural.

El Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, incrementó este catálogo de medidas para reforzar el ahorro y preparar la economía española de cara al invierno. Entre estas medidas, cabe señalar la posibilidad de que las comunidades de vecinos pudieran acogerse a la tarifa de último recurso de gas natural.

Esos cinco primeros paquetes de medidas supusieron un importante esfuerzo fiscal que se cubrió sin menoscabo del cumplimiento de objetivos de reducción del déficit y la deuda pública y, lo más importante, tuvieron un efecto muy positivo sobre la evolución de la inflación y las principales variables económicas a lo largo de 2022. La inflación bajó cuatro puntos desde el pico del mes de julio, mientras que las medidas de apoyo a las familias de menor renta permitieron compensar unos 3,5 puntos porcentuales de poder adquisitivo, impidiendo un deterioro de los indicadores de desigualdad. El descenso que se registró desde el mes de agosto colocó la tasa de inflación española por debajo de la media de la zona euro, mientras que el mantenimiento de una senda de fuerte aumento de la actividad real y del empleo, el sector exterior y la reducción del déficit y la deuda públicos, evidenciaron la solidez de la economía española en este entorno exterior y energético tan complejo.

En los últimos meses de 2022 los precios energéticos se moderaron, siendo remplazados como factores de aumento del nivel general de precios por otros bienes fundamentales como los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios. Este aumento de precios, que se explicó principalmente por el impacto de la guerra sobre cadenas de suministro y producción globales y por los aumentos previos del precio de la energía, fue especialmente relevante en los alimentos, existiendo productos de primera necesidad, como la harina, la mantequilla o el azúcar que experimentaron incrementos cercanos al 40 % interanual. Además, aunque también se moderó el precio del gas natural y los carburantes, persistieron importantes elementos que hacían pensar que su precio podía volver a incrementarse durante 2023. Con ese escenario resultó necesario seguir adoptando medidas para evitar que se produjera un efecto rebote de la inflación a la vez que se protegía a los colectivos más afectados y vulnerables, todo ello sin poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos fiscales para 2023.

Para ello, mediante el Real Decreto-ley 20/2022 de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad, se adoptó un sexto paquete de medidas, movilizando unos 10.000 millones de euros de recursos públicos para articular la respuesta de política económica frente a la guerra de Ucrania a partir del 1 de enero de 2023, concentrando su actuación en los colectivos vulnerables al incremento en el precio de los alimentos y otros bienes de primera necesidad y en los sectores más afectados por la subida de la energía.

Como consecuencia de la duración de la guerra y de la persistencia de las presiones al alza sobre los precios de los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios, algunas de las medidas puestas en marcha fueron prorrogadas y actualizadas mediante el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio.

En los últimos meses las presiones al alza sobre los precios de los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios se han venido disipando y los mercados se han ido adaptando a la incertidumbre geopolítica persistente, lo que hace que las previsiones de evolución de precios para 2024 no sean pesimistas. No obstante, lo cierto es que la prolongación de la guerra en Ucrania y Rusia, la aparición de un nuevo conflicto entre Israel y Gaza y la posibilidad de una escalada en las tensiones geopolíticas siguen introduciendo un fuerte elemento de incertidumbre que hace que las previsiones puedan revertirse en cualquier momento. Junto a esto, la retirada abrupta de las medidas hasta ahora aprobadas puede conllevar indeseados efectos rebote sobre los precios, con consecuencias indeseadas, especialmente sobre los colectivos más vulnerables.

En este contexto, con este real decreto-ley se opta, de forma prudente, por avanzar en la retirada gradual de las medidas hasta ahora adoptadas, evitando una evolución inesperada de los precios y protegiendo especialmente a los colectivos más vulnerables, pero sin poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas y el cumplimiento de los objetivos de reducción del déficit y de la deuda pública.

II

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva que consta de seis títulos, conformados por 91 artículos, doce disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, trece disposiciones finales y cinco anexos.

El título I está dedicado a las medidas en materia económica y se divide en cuatro capítulos. El primero de ellos se ocupa de las actuaciones urgentes en el régimen de compensaciones y comisiones de reembolso anticipado de operaciones hipotecarias a tipo de interés variable y de conversión a tipo de interés fijo.

Desde el segundo semestre del 2022 las condiciones monetarias y financieras prevalentes en España han cambiado drásticamente. En su reunión de julio de 2022 el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo decidió elevar el tipo de interés de la facilidad marginal de depósito desde el -0,50 % vigente hasta ese momento al 0 %. Desde entonces, este tipo de interés ha seguido aumentando hasta el 4 % vigente desde septiembre de 2023, el ciclo de subidas mayor y más rápido de la historia del Banco Central Europeo. En total, el tipo de interés de la facilidad marginal de depósito ha aumentado en 450 puntos básicos, sustancialmente más de lo que se esperaba.

Este endurecimiento monetario se ha trasladado de manera asimétrica a las condiciones financieras a las que se enfrentan los hogares españoles. Por un lado, el incremento de los tipos de interés se traslada automáticamente a los tipos de interés en las hipotecas a tipo variable a medida que se actualiza el valor de la referencia (generalmente el Euribor a 12 meses). Esto ha dado lugar a un aumento generalizado de la carga financiera de los hogares, que en junio de 2023 se situó en promedio algo por encima del 25 % para el quintil de renta más bajo y ligeramente por debajo del 20 % para el quintil superior de renta, según el Informe de Estabilidad Financiera de otoño del Banco de España. Por otro lado, la remuneración de los depósitos, uno de los principales destinos de los ahorros de las familias, ha aumentado de manera lenta y en menor medida que en episodios anteriores de contracción monetaria. De nuevo de acuerdo con la información del Informe de Estabilidad Financiera de otoño del Banco de España, la tasa de traslación del incremento de los tipos de interés oficiales a la remuneración de los depósitos a la vista se estimaba en un 10 % hasta junio de 2023 y en un 50 % en los depósitos a plazo.

A pesar de este endurecimiento de las condiciones financieras, caracterizado por un aumento sustancial del coste de los préstamos ligados a la adquisición de la vivienda sin un incremento simétrico de la remuneración de los depósitos, los hogares españoles han mostrado una reseñable resistencia en el nuevo contexto. A ello han contribuido el crecimiento de la economía española y el buen comportamiento del mercado de trabajo, junto con el proceso de desendeudamiento de las familias durante la última década, que les ha permitido afrontar este nuevo ciclo financiero desde una posición de partida mucho más saneada. Como consecuencia, las tasas de dudosidad de los hogares se mantienen en niveles relativamente bajos y, de hecho, la ratio de dudosidad hipotecaria se redujo para todos los quintiles de renta entre diciembre de 2021 y junio de 2023, como ilustra el Informe de Estabilidad Financiera de otoño del Banco de España.

En el proceso de adaptación de los hogares a las nuevas condiciones financieras durante el último año debe destacarse el hito de la aprobación del Real Decreto-ley 19/2022, de 22 de noviembre, por el que se establece un Código de Buenas Prácticas para aliviar la subida de los tipos de interés en préstamos hipotecarios sobre vivienda habitual, se modifica el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, y se adoptan otras medidas estructurales para la mejora del mercado de préstamos hipotecarios.

Por un lado, el Real Decreto-ley 19/2022, de 22 de noviembre, reforzó los instrumentos preventivos a disposición de los hogares en riesgo de vulnerabilidad como consecuencia del aumento de tipos de interés, ampliando el Código de Buenas Prácticas aprobado mediante el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 marzo, y creando un nuevo Código de Buenas Prácticas con carácter temporal.

Por otro lado, el Real Decreto-ley 19/2022, de 22 de noviembre, para los préstamos a tipo variable, con independencia de su fecha de su formalización, suspendió el potencial cobro de las comisiones y compensaciones por amortización anticipada o paso a tipo fijo, con el objetivo de abaratar y facilitar los ajustes en las condiciones de los préstamos hipotecarios ante la nueva situación financiera. Con datos del Instituto Nacional de Estadísticas acumulados hasta septiembre de 2023, el número de cancelaciones registrales (correlacionadas con las amortizaciones naturales y anticipadas de préstamos hipotecarios) aumentó un 11 %, el de subrogaciones un 11 % y el de novaciones se redujo un 18 %. Dentro del total de modificaciones contractuales observadas en 2023 (unas 100.000 en total), el 38 % incorporaban cambios en el tipo de interés y se observó un flujo neto de unas 10.000 operaciones de transformaciones de tipo variable en fijo. Además, en el primer semestre de 2023, se amortizó el 6 % del saldo de las hipotecas vivas, un punto porcentual más que durante el mismo periodo de 2022, de acuerdo con el Banco de España. Este mayor importe de deuda amortizada, impulsada por los incentivos generados por el aumento de los tipos de interés de los préstamos a tipo variable y por la remuneración contenida de los depósitos, se habría beneficiado potencialmente de la suspensión del cobro de comisiones de amortización anticipada. La expectativa de que se mantenga el endurecimiento de las condiciones financieras durante algún tiempo aconseja extender estas medidas hasta el 31 de diciembre de 2024, de modo que los hogares cuenten con la mayor flexibilidad posible al menor coste para adaptar las condiciones de su endeudamiento.

Adicionalmente, resulta conveniente modificar el régimen de limitación de las comisiones de reembolso para las amortizaciones subrogatorias y de novación previsto en el apartado 6 del artículo 23 de la Ley 5/2019, de 15 de marzo, inicialmente de aplicación a todas aquellas operaciones de crédito inmobiliario que, con independencia de la fecha de su formalización, fueran objeto de subrogación o novación para pasar de tipo de interés variable a tipo de interés fijo, para extender el régimen a los casos en los que la operación resultante tenga un tipo de interés fijo durante un periodo inicial de, al menos, tres años. Se trata de dar cabida a uno de los productos más frecuentemente ofertados en la actualidad: a septiembre de 2023 las operaciones «a tipo mixto», esto es, con tipo inicial fijado entre 1 y 10 años, representan el 42 % de las nuevas hipotecas. La extensión de la suspensión del potencial cobro de compensaciones y comisiones recogido en la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 19/2022, de 22 de noviembre, se aplica también a este nuevo supuesto.

En segundo lugar, el capítulo II modifica, por un lado, el título y el apartado 1 del artículo 35 del Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, de servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera, en relación a los gastos y comisiones por servicios de pago percibidas por los proveedores de servicios de pago. En ese sentido, el profundo proceso de innovación y adaptación tecnológica de los medios de pago en los últimos años se ha realizado sin menoscabo de la importancia relativa que el efectivo sigue teniendo en España para determinados sectores de la sociedad.

Así, en los últimos años se ha acelerado la reducción del uso del efectivo como medio de pago, en especial tras la irrupción de la pandemia causada por el COVID-19, que ha intensificado el proceso de digitalización de la economía. Sin embargo, los pagos en comercios físicos se siguen realizando mayoritariamente en efectivo, si bien con una disminución de su uso con respecto a 2019. Así, conforme a la información facilitada por el Banco Central Europeo y por el Banco de España, el porcentaje de compras con efectivo se sitúa en el 66 % en 2022, frente al 83 % anterior a la pandemia, siendo, no obstante, uno de los usos de efectivo más elevados entre los países de la zona euro. Por otro lado, atendiendo a las características sociodemográficas de la población, podemos observar que las personas de mayor edad utilizan el efectivo con más intensidad. En concreto, los mayores de 65 años realizan aproximadamente el 74 % de sus pagos en comercios físicos en efectivo, mientras que entre los menores de 40 años este porcentaje disminuye hasta casi el 60 %.

Por otra parte, el informe de seguimiento sobre la accesibilidad presencial a los servicios bancarios en España de 2023 del Banco de España identifica determinados colectivos que podrían considerarse en situación de vulnerabilidad en términos de acceso al efectivo. Entre dichos colectivos se encuentran aquellos de edades avanzadas o bajas capacidades digitales. Es crucial, por tanto, asegurar un adecuado acceso al efectivo a los colectivos más vulnerables, eliminando barreras y promoviendo medidas para facilitar su acceso al mismo.

Para ello, se modifica el artículo 35 del Real Decreto-ley 19/2018, de 23 de noviembre, acogiendo en la normativa de servicios de pago el principio de que el cobro de comisiones o la repercusión de gastos deben responder a servicios efectivamente prestados o gastos habidos, y limitando la posibilidad del cobro de comisiones por el servicio de retirada de efectivo por ventanilla para colectivos vulnerables. A tal efecto, se consideran como vulnerables los mayores de 65 años y aquellas personas con alguna discapacidad reconocida igual o superior al 33 por ciento.

Por otro lado, se introduce el refuerzo necesario del marco aplicable para que todos los agentes relevantes del sistema de pagos gestionen el riesgo operacional adecuadamente, evitando incidencias que perjudiquen la confianza de los ciudadanos en dicho sistema.

El sistema de pagos es esencial para nuestra economía y nuestra sociedad. Entendido en sentido amplio, un sistema de pagos eficiente y confiable es indispensable para cumplir dos objetivos. En primer lugar, para garantizar que los flujos de liquidez entre los distintos agentes económicos pueden trasladarse e intercambiarse entre ellos sin fallos ni demoras indebidas, contribuyendo así al desarrollo económico y la generación de riqueza. En segundo lugar, para garantizar el bienestar de las personas, que interactúan permanentemente con el sistema de pagos, con mayor o menor intensidad, en sus distintas facetas de trabajadores, emprendedores, consumidores o clientes. Incidencias como las que han ocurrido recientemente, imposibilitando durante un tiempo la utilización de tarjetas de pago o la utilización de otras soluciones de pago digitalizadas, deben evitarse, ya que la confianza de los ciudadanos en el buen funcionamiento de los sistemas de pagos es, como hemos mencionado, esencial para nuestra economía y para el bienestar social. La prevención y minimización de las incidencias tecnológicas en los sistemas de pagos es especialmente relevante en el contexto actual que estamos viviendo de transformación digital de nuestra economía.

El sistema de pagos en sentido amplio está formado por múltiples agentes, cada vez más diversos y especializados. Junto con los proveedores de servicios de pago, que son, principalmente, las entidades de crédito, las entidades de pago y las entidades de dinero electrónico; existen distintas entidades que desempeñan diversas funciones en la cadena de valor de la prestación de servicios de pago, desde la emisión de un instrumento de pago, hasta su compensación y liquidación. Cabe destacar a continuación algunas de esas entidades.