Ley 10/2022, de 23 de diciembre, del tiempo libre educativo para la infancia y la juventud de las Illes Balears

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El tiempo libre educativo, entendido como el conjunto de actividades y experiencias que se realizan en el tiempo libre durante la infancia y la juventud con una intencionalidad pedagógica, fuera de los ámbitos escolar y familiar, se ha convertido en una necesidad y en un derecho en nuestra sociedad actual. Mediante las actividades en el tiempo libre o las estancias en instalaciones destinadas al colectivo, niños, niñas y jóvenes disfrutan de un espacio complementario de integración social donde aprenden valores cívicos, se desarrollan personalmente y se forman como ciudadanos y ciudadanas comprometidos.

En las Illes Balears, el tiempo libre educativo tiene una gran tradición, gracias principalmente a la tarea de entidades juveniles basadas en el voluntariado, la participación y la transformación social. Prueba del interés que siempre ha generado el tiempo libre educativo en las Islas es que ya en los primeros años de la autonomía se empezó a reglamentar esta materia y que, en el año 2006, con la primera ley integral de juventud de esta comunidad autónoma, la regulación del tiempo libre educativo logró rango de ley.

En paralelo, el reconocimiento del derecho de niños y jóvenes a un tiempo libre educativo de calidad y en condiciones de seguridad se ha ido reflejando en varias normas y tratados, nacionales e internacionales.

Así, el artículo 31 de la Convención sobre los derechos de la infancia, ratificada por España el 30 de noviembre de 1990, reconoce el derecho de la infancia al descanso y al esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas propias de su edad y a participar libremente en la vida cultural y en las artes.

En términos similares, el artículo 32 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, ratificada por España el 6 de noviembre de 2007, recoge que la juventud tiene derecho al ocio y al tiempo libre, a viajar y a conocer otras comunidades en los ámbitos nacional, regional e internacional, como mecanismo para promover el intercambio cultural, educativo, vivencial y lúdico, para lograr el conocimiento mutuo y el respeto a la diversidad cultural y la solidaridad.

El apartado 3 del artículo 3 del Tratado de la Unión Europea establece como objetivo de la Unión la protección de los derechos de la infancia. Asimismo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE garantiza la protección de los derechos de la infancia por parte de las instituciones y países europeos en la aplicación del Derecho de la Unión.

Más recientemente, la Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la atención y los derechos de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears, ha establecido en el artículo 44 que las personas menores de edad tienen derecho al juego, al deporte y al tiempo libre como elementos esenciales de su desarrollo en condiciones de igualdad.

Esta ley, por lo tanto, tiene el objetivo de garantizar todos estos derechos y establecer los requisitos para garantizar la calidad y la seguridad que ha tener el tiempo libre educativo en la comunidad autónoma para que logre sus finalidades pedagógicas.

II

El artículo 39 de la Constitución Española, en los apartados 1 y 4, establece que los poderes públicos tienen que asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y que la infancia disfrute de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. A su vez, el apartado 3 del artículo 43 dispone que los poderes tienen que facilitar una utilización adecuada del tiempo libre. Finalmente, el artículo 48 dispone que los poderes públicos tienen que promover las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social y cultural.

En las Illes Balears, el artículo 12, apartado 3, del Estatuto de Autonomía reafirma, en el marco de las competencias de la comunidad autónoma, los derechos fundamentales que emanan de la Constitución, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y de los tratados y los acuerdos sobre la materia ratificados por el Estado. Asimismo, el artículo 16, relativo a derechos sociales, recoge en el apartado 3 que la actuación de las administraciones públicas se tiene que centrar primordialmente, entre otros aspectos, en la protección de la persona menor de edad y en la articulación de políticas que garanticen la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.

Ya en el ámbito competencial, el apartado 1, subapartado 19, del artículo 148 de la Constitución establece que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materia de promoción del deporte y del uso adecuado del tiempo libre.

El artículo 30 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears otorga a la comunidad autónoma de las Illes Balears la competencia exclusiva en las materias siguientes: deporte y tiempo libre; fomento, planificación y coordinación de las actividades deportivas y de tiempo libre (apartado 12); juventud; diseño y aplicación de políticas, planes y programas destinados a la juventud (apartado 13); acción y bienestar social (apartado 15); y protección de menores (apartado 39). Asimismo, de acuerdo con el artículo 35 del Estatuto, la comunidad autónoma tiene competencia exclusiva para la enseñanza de la lengua catalana, propia de las Illes Balears, mientras que normalizar su uso tiene que ser un objetivo de los poderes públicos de la comunidad.

En el marco de las competencias de los apartados 12 y 13 del artículo 30, la Ley 10/2006, de 26 de julio, integral de la juventud, reguló por primera vez el tiempo libre educativo con una norma con rango legal.

Esta ley recogió décadas de reglamentación previa que empezó con la aprobación del Decreto 16/1984, de 23 de febrero, sobre reconocimiento de escuelas de educadores de tiempo libre, y continuó con la Orden del consejero adjunto a la Presidencia de 2 de agosto de 1988, de desarrollo del Decreto 16/1984, de 23 de febrero; y con la Orden del consejero adjunto a la Presidencia de 14 de marzo de 1990, relativa a cursos de formación de monitores y directores de actividades de tiempo libre infantil y juvenil.

En el ámbito de las actividades de tiempo libre, la primera reglamentación propia fue mediante el Decreto 29/1990, de 5 de abril, de regulación de actividades de tiempo libre infantiles y juveniles; al cual siguieron el Decreto 129/2005, de 16 de diciembre, por el cual se regulan las actividades de tiempo libre infantiles y juveniles; y el Decreto 18/2011, de 11 de marzo, por el cual se establecen los principios generales que rigen las actividades de tiempo libre infantiles y juveniles que se desarrollen al ámbito territorial de las Illes Balears.

De una manera más tardía, el Decreto 58/2011, de 20 de mayo, por el cual se establecen los principios generales en materia de instalaciones juveniles radicadas en el ámbito territorial de las Illes Balears, estableció por primera vez las bases generales en materia de instalaciones juveniles radicadas en las Illes Balears.

Siete años más tarde de este último decreto, toda la normativa de desarrollo de principios generales en el ámbito del tiempo libre educativo quedó unificada en un único reglamento, el Decreto 23/2018, de 6 de julio, por el cual se desarrollan diversos aspectos de la normativa de juventud y de tiempo libre –modificado por la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, y por el Decreto 28/2021, de 10 de mayo, de modificación del Decreto 23/2018–, que permanecerá vigente en todo lo que no se oponga a lo establecido en esta ley.

A todo este desarrollo normativo hay que añadir el producido por los consejos insulares, a partir de la entrada en vigor de la Ley 21/2006, de 15 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de juventud y tiempo libre, en virtud de las competencias propias que el artículo 70 otorga a los consejos insulares en los apartados 9 y 16. Hay que mencionar en este sentido los reglamentos de regulación de las actividades de tiempo libre infantil y juvenil en los ámbitos de Ibiza (BOIB núm. 40 de 19/03/2011), de Formentera (BOIB núm. 145 de 27/09/2011, con modificación BOIB núm. 146 de 24/10/2013), así como el Reglamento de las instalaciones de los campamentos juveniles de Menorca (BOIB núm. 180 de 23/12/2008).

En el caso de Mallorca, la transferencia llegó por medio del Decreto 26/2018, de 3 de agosto, de traspaso al Consejo Insular de Mallorca de las funciones y los servicios inherentes a las competencias propias de esta institución insular que ejerce la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears en materia de juventud y tiempo libre, que entró en vigor el 1 de octubre de aquel año.

Además de la normativa en materia de tiempo libre mencionada, en la elaboración de esta ley se han tenido en cuenta especialmente: la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia ante la violencia; la Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la atención y los derechos de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears; la Ley 3/1986, de 29 de abril, de normalización lingüística en las Illes Balears; y, por lo que respecta a la promoción de los valores de la igualdad y de respeto a la diversidad, la Ley 8/2016, de 30 de mayo, para garantizar los derechos de lesbianas, gais, trans, bisexuales e intersexuales y para erradicar la LGTBI fobia; y la Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad de mujeres y hombres.

Esta ley reconoce asimismo el régimen jurídico-administrativo especial de Formentera y la insularidad específica de este territorio del archipiélago, caracterizado por una realidad geográfica particular que también incide en las políticas de tiempo libre. Igualmente se reconoce, también en materia de políticas de tiempo libre, que habrá actuaciones o actividades que, debido a la evidencia de la insularidad estructural de Formentera, exigirán la cooperación, por razones obvias, por carencia de infraestructuras, servicios, equipamientos, bienes y recursos en Formentera, del Gobierno de las Illes Balears, y que solo se podrán disfrutar por la juventud de Formentera sólo a partir de las infraestructuras, los servicios, los equipamientos, los bienes y los recursos existentes en la vecina isla de Ibiza, si bien lo ideal es que se puedan disfrutar en Formentera. En consecuencia, la ley es sensible a las diversidades derivadas de la insularidad propia de Formentera, con algunas manifestaciones en materia de tiempo libre educativo, y sobre todo reconoce la dependencia física estructural de Formentera hacia la isla de Ibiza, sin perjuicio de la plena igualdad institucional de los dos consejos insulares existentes en las Pitiusas, y con el resto del archipiélago. A causa de estas razones geográficas se prevé que el Gobierno de la comunidad autónoma pueda acordar con el Consejo lnsular de Ibiza las fórmulas pertinentes para que este coopere con el Consejo lnsular de Formentera en ámbitos determinados relacionados con las políticas de tiempo libre, sin perjuicio de las relaciones bilaterales que se puedan establecer asimismo entre los consejos insulares de Ibiza y de Formentera.

III

Como prácticamente en todas las legislaciones de las comunidades autónomas (a excepción de Cataluña y de Cantabria), la regulación del tiempo libre educativo se ha incorporado históricamente en un apartado específico de la ley de juventud. El motivo es que el tiempo libre ha sido siempre una política propia y una competencia directa de los departamentos de juventud de cada administración.

Sin embargo, la realidad del tiempo libre educativo en las Illes Balears demuestra que abarca mucho más que a la población joven. Solo a modo de ejemplo, la práctica totalidad de las actividades de tiempo libre educativo para niños, niñas y jóvenes declaradas en los departamentos de juventud de los consejos insulares cuentan con participantes de entre 6 y 12 años, mientras que las personas usuarias de las instalaciones hasta ahora llamadas juveniles, a excepción de los albergues, son empleadas principalmente por niños y niñas menores de 14 años.

De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la infancia y la adolescencia, se entiende por infancia el periodo de vida comprendido entre el nacimiento y los 12 años; y por adolescencia, el que abarca de los 13 años a la mayoría de edad. A su vez, las Naciones Unidas establecen que la juventud es un colectivo amplio y heterogéneo que comprende las personas de entre 15 y 24 años. La Unión Europea amplía esta franja a las personas de entre 15 y 29 años, la misma que se emplea en las estadísticas estatal y de las Illes Balears. Sin duda, este colectivo tiene unas necesidades y demandas muy diferentes a las de la infancia.

Vistos los diferentes colectivos a que van dirigidas, se hace necesario separar la regulación del tiempo libre que se hace con menores de edad de la regulación de las políticas de juventud, que se orientan principalmente a facilitar la emancipación de las personas jóvenes. Con este objetivo, se han tramitado casi simultáneamente ambas normas, para dar respuesta a las necesidades de cada caso.

IV

Diversos son los motivos que impulsan la necesidad de aprobar una ley que regule específicamente el tiempo libre de niños, niñas y jóvenes.

El primero, otorgar al tiempo libre un lugar propio vista la importancia que tiene en el desarrollo integral de niños, niñas y jóvenes y garantizar el derecho al tiempo libre previsto en el artículo 44 de la Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la infancia y la adolescencia, y asegurar, además, su acceso en condiciones de equidad, con independencia de las circunstancias personales o familiares de las personas participantes, teniendo en cuenta el interés superior de la persona menor de edad.

En materia de equidad, era necesario determinar que el Gobierno de las Illes Balears, los consejos insulares y los ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias, tienen que establecer programas, ayudas y precios públicos bonificados para facilitar la participación de niños, niñas y jóvenes en las actividades y los servicios del tiempo libre educativo, independientemente de sus circunstancias personales o familiares.

En cuanto a la accesibilidad, era también necesario adaptar la regulación del tiempo libre educativo a las previsiones de la Ley 8/2017, de 3 de agosto, de accesibilidad universal de las Illes Balears. De este modo, se tiene que prever expresamente la obligación de todas las entidades de aplicar el principio de igualdad en las actividades de tiempo libre y permitir su acceso a personas con diversidad funcional y cognitiva, así como un sistema de ayudas para garantizar el cumplimiento.

Las administraciones públicas deben establecer líneas de ayudas destinadas a las entidades sin ánimo de lucro del tiempo libre educativo infantil y juvenil para poder realizar actuaciones de promoción de la accesibilidad, de supresión de barreras existentes y de mejoras de ajustes razonables en materia de accesibilidad universal, para garantizar la accesibilidad a las personas con diversidad funcional y cognitiva.

En segundo término, y tal como se ha explicado en el punto III de esta exposición de motivos, era necesario separar de la ley de juventud la regulación del tiempo libre educativo, que también afecta principalmente a niños y niñas. Sin duda, el tiempo libre educativo forma parte de las políticas de juventud, pero mantener la situación como hasta ahora era incompatible con el hecho de considerar la juventud como una etapa única y llena, con necesidades y demandas diferenciadas.

También era necesario delimitar el ámbito competencial del Gobierno de las Illes Balears y de los consejos insulares, una vez que ya se ha producido la descentralización total de las políticas de tiempo libre a las institucionales insulares, en desarrollo del Estatuto de Autonomía. En este sentido, la ley establece claramente que cada consejo insular será competente para hacer el seguimiento de las actividades, escuelas o instalaciones que se desarrollen o estén en su territorio, incluso cuando se declaren de interés autonómico y esto pueda suponer que la gestión vaya a cargo del Gobierno de las Illes Balears o del Instituto Balear de la Juventud.

Hacía falta también actualizar los elementos que garanticen la seguridad y la calidad de las actividades y la adecuada formación de los responsables en esta materia, teniendo en cuenta a las personas que son destinatarias. En este sentido, se indican los requisitos mínimos que deben tener los servicios, las actividades y los responsables de estos sometidos a esta ley.

Igualmente, y dado que tanto los servicios como las actividades se rigen por el régimen de presentación de declaración responsable para funcionar, había que establecer los efectos anunciados en el artículo 69.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, para el caso que se detecten inexactitudes, falsedades u omisiones de carácter esencial. En este sentido, y visto el mandato de protección superior de la persona menor de edad, se dispone que los consejos insulares podrán, en estas circunstancias, no solo suspender la actividad vigente, sino también determinar la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un máximo de dos años, con efectos en todo el territorio de las Illes Balears.

Finalmente, había que actualizar el régimen sancionador en materia de tiempo libre previsto en la Ley 10/2006, desde varios puntos de vista. Por un lado, para reforzar el papel del personal inspector y atribuirle la facultad de adoptar medidas cautelares en casos de urgencia. Por otro, para hacer una mayor concreción de las diferentes infracciones posibles y adecuarlas a la realidad observada en el ejercicio de la potestad de control. Asimismo, había que establecer el régimen de reducción de sanciones en las circunstancias previstas en el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Finalmente, se tenían que adaptar los principios y el procedimiento en este sentido a las regulaciones en materia sancionadora previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público.

A la hora de plantear una nueva regulación del tiempo libre educativo, se descartó cualquier norma con un rango inferior a la ley. Era imprescindible que aspectos como el régimen sancionador o el establecimiento de las consecuencias que tienen los incumplimientos más graves en materia de declaración responsable se regularan por una norma con rango legal, y más teniendo en cuenta que el tiempo libre ya está regulado actualmente por una norma de estas características.

V