Ley 5/2022, de 29 de noviembre, de residuos y suelos contaminados para el fomento de la economía circular en la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

A lo largo de los últimos años se ha hecho patente la creciente preocupación científica, social e institucional, a todos los niveles de gobierno, por los impactos negativos que el actual modelo de producción y consumo prevalente en las sociedades industrializadas está teniendo tanto sobre el funcionamiento del clima como sobre la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas terrestres, acuáticos y marinos, tanto a escala local como global.

En esta línea, desde las instancias científicas y tecnológicas, la sociedad civil y las instituciones se ha abogado por una transformación del modelo económico que evite el derroche de materiales, incremente la eficiencia en el uso de los recursos y la energía, transite hacia el uso generalizado de fuentes de energía renovables, proteja el medio ambiente, restaure la biodiversidad y los servicios ecosistémicos de los que se beneficia el conjunto de la sociedad y permita una transición ecológica que reduzca la vulnerabilidad social, económica y ambiental de las personas ante los efectos del cambio climático y prevenga sus causas. Todos estos criterios conforman el nuevo paradigma de la economía circular.

Resulta evidente que, en la transición hacia un nuevo modelo económico basado en los criterios de la economía circular, la prevención y la correcta gestión de los residuos que desarrollen en toda su extensión los principios de reducción, reutilización y reciclaje de los residuos son elementos claves para conseguirlo.

En el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana, de acuerdo con el artículo 50.6 del Estatuto de autonomía, corresponde a la Generalitat, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalitat para establecer normas adicionales de protección. Esta competencia incluye, en todo caso, la regulación de la prevención de residuos de envases y embalajes, desde que se generan hasta que pasan a ser residuos en la Comunitat Valenciana, su gestión eficaz, su traslado y su disposición final. En estas materias la Generalitat puede establecer políticas propias más exigentes, y concretar y desarrollar, a través de una ley, aquellas previsiones básicas que, en materia de medio ambiente, se traducen en la habilitación legislativa a las Corts Valencianes para dictar normas adicionales de protección. En virtud de este precepto estatutario se aprobó la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de residuos y suelos contaminados de la Comunitat Valenciana, mediante la cual se establece el marco regulador de la política autonómica de residuos y sus instrumentos de planificación autonómica en materia de residuos, como el actualmente vigente Decreto 55/2019, de 5 de abril, del Consell, por el que se aprueba la revisión del Plan integral de residuos de la Comunitat Valenciana.

Así mismo, de acuerdo con el artículo 61.3.d, la Comunitat Valenciana, como región de la Unión Europea, sin perjuicio de la legislación del Estado, ostenta la competencia exclusiva para el desarrollo y ejecución de las normas y disposiciones europeas en el ámbito de sus competencias.

A pesar de la existencia de las mencionadas normas autonómicas en materia de residuos, es significativo el desarrollo normativo europeo y estatal en materia de residuos y economía circular desde la aprobación de la Ley 10/2000, y la necesidad, por lo tanto, de adaptar la legislación autonómica a la legislación básica estatal en materia de residuos y medio ambiente, así como al desarrollo de los principios y objetivos de la legislación europea en materia de residuos, medio ambiente y economía circular.

En el ámbito europeo, tiene especial relevancia la llamada Directiva marco de residuos, Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan varias directivas. Esta norma establece la política europea en materia de residuos, las medidas de prevención y obligaciones de reciclaje, la jerarquía en materia de gestión de residuos y los principios del sexto programa comunitario en materia de medio ambiente.

Así mismo, más recientemente, las instituciones europeas aprobaron un conjunto de directivas europeas que conforman el llamado paquete legislativo de economía circular, mediante las cuales se modifican varias directivas con incidencia relevante en la política de residuos, para adaptarlas a los objetivos, requerimientos, criterios, y principios estratégicos de la Unión Europea en materia de economía circular:

– Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

– Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos.

– Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos.

– Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases.

Así mismo, la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de junio de 2018, sobre política de cohesión y economía circular, y la Resolución del Parlamento Europeo, de 31 de mayo de 2018, sobre la aplicación de la directiva sobre diseño ecológico, son claras directrices sobre objetivos de economía circular que la Unión Europea marca a los estados miembro como medidas urgentes y necesarias para la recuperación medioambiental y para garantizar un futuro sostenible de la sociedad europea en el contexto de la lucha contra el cambio climático, el cual requiere políticas globales y transversales urgentes.

Posteriormente, y en la misma línea, las instituciones de la Unión Europea aprobaron la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

Desde la entrada en vigor de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de residuos y suelos contaminados de la Comunitat Valenciana, también se han sucedido novedades normativas en el ordenamiento jurídico español. Destacan, por su relevancia, la Ley 20/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, mediante la cual se traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2008/98/CE y se establece la legislación estatal básica en estas materias, y más recientemente, el Real decreto 646/2020, de 7 de julio, sobre la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que traspone la Directiva 2018/850. Así mismo, en 2016 el gobierno español aprobó el Plan estatal marco de residuos 2016-2022, mediante el cual se establecen los objetivos operativos de cumplimiento de la Ley 20/2011 y se establece la estructura de los planes autonómicos en materia de residuos y la contribución de las comunidades autónomas al logro de los objetivos estatales en materia de residuos. Más recientemente, en junio de 2020, el Consejo de Ministros aprobó la nueva Estrategia española sobre economía circular, España Circular 2030. Finalmente, la aprobación de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, completa el marco normativo básico en cuanto a la materia que es objeto de esta ley.

También hay que mencionar los recientes desarrollos legislativos autonómicos en esta materia realizados en las Islas Baleares, con la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Islas Baleares, y en la Comunidad Foral de Navarra, con la Ley 14/2018, de residuos y su fiscalidad, de Navarra.

En este sentido, esta legislación autonómica proporciona un referente de seguridad jurídica a los preceptos regulados en esta ley, dado que la Ley 14/2018, de residuos y su fiscalidad, de Navarra, fue recurrida, en parte, por el Gobierno de España ante el Tribunal Constitucional. Actualmente se dispone de la Sentencia 100/2020, de 22 de julio de 2020, del Tribunal Constitucional, que da la razón al Gobierno de Navarra en relación con la norma aprobada. A este respecto, hay que indicar que no se recurrieron por inconstitucionales, por el Gobierno de España, los mecanismos previstos en la ley navarra de implantación de medidas complementarias en materia de gestión de envases ligeros.

Aun así, no consta recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Islas Baleares, por parte del Gobierno de España, a la vista de la sentencia del Tribunal Constitucional 100/2020, de 22 de julio, en relación con la mencionada ley de residuos de Navarra. Sobre todo en todo lo relativo a los objetivos de reutilización de envases y sobre la posible implantación de sistemas adicionales y complementarios de recogidas selectivas de envases desechables respecto de los actuales sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor de envases ligeros (SCRAP).

Constan varias sentencias recientes del Tribunal Supremo en relación con la competencia estatal en materia de regulación de la responsabilidad ampliada del productor. Por lo tanto, a este respecto, se regula solo la necesaria reducción de rechazos de residuos a vertedero de residuos domésticos, competencia claramente local y autonómica en la Comunitat Valenciana, que hay que lograr con un nivel de eficiencia alta de los respectivos SCRAP de envases ligeros, así como de protección adicional del territorio para evitar el abandono de estos tipos de residuos. A este respecto, se regula la obligación de implantación, como mínimo, de un sistema de devolución y retorno por incentivo económico para las botellas de plástico de bebidas con capacidad inferior a tres litros –principal flujo de envases que se encuentran en la basura dispersa–, sistema que no viene regulado específicamente en la normativa básica estatal. Esta ley aborda también las dotaciones de contenerización y servicios ordinarios necesarios para que la Comunitat Valenciana pueda hacer una adecuada contribución a los objetivos de escala estatal de gestión de estos flujos.

Finalmente, hay que indicar que todas las referencias contenidas en esta ley a la responsabilidad ampliada del productor de envases ligeros o a los sistemas integrados de gestión de envases ligeros, son de aquellos que operan en la Comunitat Valenciana relacionados con envases de origen doméstico o comercial procedentes de la alimentación o distribución alimentaria. En ningún caso, sobre sistemas relacionados con los envases de materiales fitosanitarios.

Por lo tanto, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar un elevado grado de protección del medio ambiente y de adaptación de nuestro modelo económico al contexto de lucha contra el cambio climático para garantizar un uso más racional y eficiente de los recursos naturales y los ecosistemas, así como la necesidad de adaptar el marco jurídico valenciano para dar cumplimiento a la legislación y a los objetivos estratégicos tanto europeos como estatales en materia de residuos y economía circular, es oportuno y necesario adoptar una nueva legislación autonómica en materia de residuos y economía circular que sustituya a la Ley 10/2000, actualmente muy superada por el marco jurídico estatal y europeo vigente y la realidad socioeconómica y ambiental, al tiempo que se garantiza la seguridad jurídica de todos los agentes, públicos y privados, implicados y se potencia la eficacia de las políticas públicas en estas materias.

En este contexto competencial y de necesidad se inserta esta ley dirigida a fomentar la economía circular en la Comunitat Valenciana e incorporar los criterios de economía circular en materia de política de residuos, así como a impulsar la prevención y reducción de la generación de residuos, la preparación de los residuos para la reutilización y el reciclaje, la reutilización y el reciclaje de los residuos, con particular atención a los residuos domésticos y comerciales, cuya competencia de recogida y tratamiento recae fundamentalmente en las administraciones públicas locales, así como a la reutilización de envases y gestión de sus residuos. En este sentido, esta ley dedica una parte mayoritaria de sus disposiciones a aspectos vinculados a la prevención y adecuada gestión de los residuos domésticos y comerciales, así como de los residuos de envases ligeros, especialmente de bebidas. Estos flujos de residuos centran las metas cuantificadas para mesurar el logro de los objetivos de prevención y gestión en materia de residuos de las normativas y planificaciones europeas, estatales y autonómicas.

Esta ley se articula en siete títulos, ocho disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, dos disposiciones derogatorias, cuatro disposiciones finales y tres anexos.

II

En el título I, capítulo I, se establecen las disposiciones generales para delimitar el objeto, finalidad y objetivos de la ley. Se incluye un artículo de definiciones para aclarar conceptos empleados en la norma, y se especifica el ámbito de aplicación de la ley. A los efectos de la consideración, tramitación, aprobación y otros aspectos relevantes en materia de subproductos y de fin de la consideración de residuo, se adopta la legislación básica estatal en estas materias.

En el capítulo II se establecen los principios jurídicos de la política de residuos, en el ejercicio de las competencias autonómicas en el marco de la normativa básica estatal en materia ambiental y de residuos y en aplicación de los principios de la política europea en materia ambiental, de residuos y de economía circular establecida por la normativa comunitaria. Se detalla la jerarquía de residuos y los principios de autosuficiencia y proximidad en la gestión de residuos, y se regula el derecho de acceso a la información, la participación y acceso a la justicia de la ciudadanía en materia de residuos y la aplicación del principio «quien contamina, paga».

También se delimitan las competencias de las varias administraciones y autoridades competentes autonómicas y locales, y se dota de carácter obligatorio a las disposiciones y objetivos de la planificación autonómica en estas materias, como contribución de la Comunitat Valenciana al logro de los objetivos de la planificación estatal en materia de residuos y para lograr un elevado grado de protección ambiental en el territorio valenciano.

III

El título II está organizado en dos capítulos. El capítulo I establece instrumentos organizativos y de financiación necesarios para garantizar una adecuada implementación de la política valenciana en materia de residuos y economía circular y, en concreto, de las medidas establecidas en esta ley. Como novedad, se crea la Agencia Valenciana de Residuos y Economía Circular como entidad de derecho público, integrada en el sector público administrativo de la Generalitat de las previstas en el artículo 3.1.c y 155.1 y 4 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de hacienda pública, del sector público instrumental y de subvenciones, facultada para ejercer potestades administrativas y para realizar actividades técnicas, prestacionales y de fomento en materia de residuos. Se detalla su objeto, su adscripción y sus funciones, así como su estructura interna, que incluye sus órganos de gobierno y dirección, el Consejo de Participación y una oficina de prevención de residuos, cuyo objetivo es impulsar medidas de prevención en base a la difusión y el asesoramiento a las entidades locales, al tejido empresarial y a la ciudadanía en general.

En el capítulo II de este título se crea el Fondo Ambiental de Residuos y Economía Circular, adscrito a la Agencia Valenciana de Residuos y Economía Circular, como fondo finalista para la financiación de las actuaciones de la Generalitat para implementar la política autonómica en materia de residuos y economía circular y fomentar la implantación de las medidas previstas en esta ley por parte otras administraciones públicas y agentes económicos implicados en la prevención y gestión de residuos.

IV

El título III regula los instrumentos de planificación de la política de residuos para dar cumplimiento a los objetivos marcados por la política de residuos estatal y europea que afecta al ámbito territorial de la Comunitat Valenciana: los programas de prevención de residuos de ámbito autonómico y local, el Plan integral de residuos de la Comunitat Valenciana (en adelante, PIRCV), los instrumentos de planificación y ejecución de la política de residuos de escala supramunicipal que desarrollan la planificación autonómica y supramunicipal (planes zonales de gestión de residuos y proyectos de gestión de las áreas de gestión, respectivamente) y los planes locales de recogida de residuos domésticos y municipales para el cumplimiento de la legislación y planificación autonómica y estatal en esta materia.

Así mismo, se regula el establecimiento por parte de las administraciones autonómica y locales de la Comunitat Valenciana de medidas económicas y fiscales, de contratación pública y de educación ambiental para el cumplimiento de los objetivos y principios de la política de residuos regulados en esta ley, así como para el fomento de la economía circular en el territorio valenciano. En primer lugar, se establecen medidas fiscales para fomentar la prevención de los residuos, su reutilización y reparación, la recogida separada y el impulso y fortalecimiento de los mercados de productos procedentes de la preparación para la reutilización y el reciclaje como instrumento de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero. En segundo lugar, se establece que todas las administraciones públicas de la Comunitat Valenciana, en el ámbito de sus competencias, deben incluir en el marco de la contratación de las compras públicas productos de alta durabilidad, reutilizables, reparables o fácilmente reciclables, por lo cual se fomentará la adquisición de productos con etiqueta ecológica según se recoge en la reglamentación de la Unión Europea específica en este tema, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público.

En cuanto a las medidas de educación ambiental, uno de los pilares fundamentales de la presente ley, se detallan las acciones que las administraciones locales y autonómica, en el marco de sus competencias, deben llevar a cabo para la consecución de los objetivos establecidos en esta norma. Así, tanto la información de las consecuencias negativas sobre el medio ambiente que tiene el uso incorrecto de productos como la prevención de estas forman parte de este muestrario de actuaciones necesarias. También se promueve la participación activa de la ciudadanía, empresas, y entidades sin ánimo de lucro para conseguir la reducción en la producción de residuos y su peligrosidad, y se hace particular énfasis en las acciones de sensibilización para evitar el abandono de residuos tanto en espacios naturales continentales terrestres como acuáticos y de ecosistemas marinos.