Ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Empleo Público Vasco

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Empleo Público Vasco

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. La Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, estableció el marco normativo que posibilitó la puesta en marcha de un modelo que dio cobertura a las políticas de empleo público de las diferentes administraciones públicas vascas. Ese desarrollo normativo se basó en la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma por el artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, y su pretensión última era construir una función pública común para la totalidad de las administraciones públicas vascas.

Las administraciones públicas vascas han desarrollado las políticas de recursos humanos que, como consecuencia de la negociación y el acuerdo, han permitido configurar un entramado de normas en el marco del modelo de la Ley 6/1989, de 6 de julio, citada.

La Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, con el objetivo de crear un modelo vasco de función pública, estableció algunos elementos básicos comunes que lo identificaran, sin perjuicio de las singularidades derivadas de cada administración vasca y de sus potestades de autoorganización. Por una parte, el concepto de «sector público vasco» ha ido insertándose paulatinamente en algunas leyes de la Comunidad Autónoma; por otra parte, la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, abogó por su aplicación a todas las administraciones públicas vascas e, incluso, al personal laboral en buena parte de sus previsiones.

La cimentación de este modelo de función pública se ha realizado gradualmente en la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi y, especialmente, a partir del año 1993 a través del desarrollo reglamentario de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca y de los principios de actuación en materia de empleo público sustentados en el Informe de la Comisión para la Racionalización y Mejora de la Administración Pública (Corame). En la fase inicial del desarrollo reglamentario se publicaron normas destinadas al conjunto de las administraciones públicas vascas, como fue el caso del Reglamento de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario, aprobado por el Decreto 190/2004, de 13 de octubre. En fases posteriores se publicaron nuevos reglamentos, algunos de ellos de aplicación exclusiva para la Administración general de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos. Se constituía así un modelo que pretendía consolidar un marco común para las administraciones públicas vascas, pero con el respeto a la autonomía de las administraciones local y foral, y de la Universidad del País Vasco, para poder desarrollar las peculiaridades del empleo público de las mismas.

En este sentido, la Ley de Empleo Público Vasco no conlleva menoscabo o indebida afectación a las competencias de autoorganización de las Administraciones afectadas, a las que se les reconoce una amplia capacidad de determinación sobre su empleo público.

Esta Ley de Empleo Público Vasco entronca directamente con ese largo proceso de racionalización y modernización de la función pública. Algunos de los elementos del modelo vigente siguen teniendo un papel relevante en el nuevo marco normativo, como puede ser el papel del puesto de trabajo como elemento central en el empleo público, pero, a su vez, posibilita mantener elementos diferenciadores o desarrollados específicamente por alguna de las administraciones públicas en los últimos años, como puede ser el desarrollo y la definición de áreas funcionales o el papel fundamental de los planes de empleo público en las políticas de ordenación de los recursos humanos; sin embargo, también se proponen una serie de cambios sustantivos en algunos elementos nucleares del sistema, como consecuencia del contexto normativo que articula el empleo público en estos últimos años, en el que se establece una concepción abierta del empleo público que permite, por tanto, unos márgenes de configuración normativa bastante amplios en su desarrollo, sobre todo en los aspectos relativos a las cuestiones estructurales o que tienen una dimensión objetiva en las relaciones de empleo público, tales como las concernientes a la dirección pública profesional, la ordenación y estructura del empleo público, la carrera profesional, la evaluación del desempeño, y el sistema retributivo.

Todos esos elementos estructurales exigen que sea el legislador autonómico el que defina su alcance y su función. De ahí, la trascendencia que tiene la aprobación de esta Ley de Empleo Público Vasco, pues activa aquellos elementos que pueden resultar más innovadores, como son la dirección pública profesional, la carrera profesional, la evaluación del desempeño, el sistema retributivo y los sistemas de provisión de puestos de trabajo.

La mejora de la calidad institucional del empleo público vasco debe ser uno de los referentes para el desarrollo de esta ley, cuyo objetivo último no es otro que introducir aquellos elementos básicos de innovación que hagan del empleo público una institución con alto grado de profesionalización, imparcial y responsable por la gestión de sus resultados.

La ley muestra, en consecuencia, elementos de continuidad con el modelo anterior, pero asimismo contiene amplios márgenes para que cada una de las administraciones públicas incluidas en su ámbito pueda tomar decisiones que, respetando el margen de la negociación colectiva en el empleo público y los elementos comunes definidos en la ley, resuelvan las necesidades de cada una de ellas sin dejar por ello de, en su conjunto, articular un modelo común de empleo público. Por ello, la ley es sumamente respetuosa con la autonomía foral y local, la autonomía universitaria, así como con las potestades normativas y de organización propia de cada gobierno territorial.

En efecto, en todas aquellas cuestiones que tienen implicaciones estructurales u organizativas, la ley reconoce la autonomía y las potestades normativas y de organización inherentes a los gobiernos forales y locales para definir, en cada caso, su aplicabilidad e intensidad en su puesta en marcha. Así sucede, por ejemplo, en materia de dirección pública profesional, en donde cada nivel de gobierno determinará, en su caso, qué puestos de trabajo se reservarán para su provisión por ese sistema de designación. Lo mismo ocurre en materia de ordenación de puestos de trabajo, relaciones de puestos de trabajo, áreas funcionales o análisis funcionales, respetando los márgenes de actuación de las distintas administraciones. Algo similar puede decirse del modelo de carrera profesional, en donde cada administración pública determinará voluntariamente si se implanta un modelo de carrera profesional vertical u horizontal, o mixto, o, incluso, si mantiene transitoriamente el modelo actualmente existente. En cualquier caso, la ley proporciona una serie de instrumentos a través de los cuales se podrá cooperar, demandar asistencia técnica o encomendar la gestión a otra institución en estas materias. Para hacer efectiva esa cooperación y asistencia, la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Euskadi y el Instituto Vasco de Administración Pública se transforman en piezas sustanciales del modelo propuesto.

La ley establece un marco flexible de instrumentos de gestión de personas que pueden ser aplicados con intensidad variable en cada estructura administrativa en función de las necesidades que en cada caso se susciten. Así pues, se puede aportar en cada caso, y con criterios de flexibilidad, la salvaguarda de la autonomía de cada entidad y el respeto a sus potestades normativas y de autoorganización.

Ha de señalarse, igualmente, que, en el procedimiento de elaboración de la Ley de Empleo Público Vasco, se han respetado las exigencias establecidas al respecto en la Ley 6/2022, de 30 de junio, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General.

II. La Ley de Empleo Público Vasco se estructura en un título preliminar, catorce títulos específicos, treinta y tres disposiciones adicionales, dieciocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título preliminar recoge las disposiciones generales. Dentro de estas, al margen del objeto de la ley y de los principios de actuación y gestión informadores de la misma, sobresale, sin duda, el ámbito de aplicación. En este importante punto la ley se aplica al personal funcionario, laboral y eventual, en los términos recogidos en la propia ley, siempre que tal personal se encuentre al servicio de alguna de las administraciones públicas, instituciones u órganos que componen el sector público vasco.

La conceptuación de la ley como norma de carácter integral tiene importantes consecuencias también en el plano de su aplicabilidad no sólo al personal funcionario público, sino también, en todo lo que les resulte de aplicación, al propio personal laboral al servicio de las administraciones públicas vascas.

Igualmente, la ley reconoce la singular naturaleza de las entidades participadas o financiadas mayoritariamente por las administraciones públicas vascas, extendiendo la aplicabilidad de determinados contenidos de la misma a estas entidades.

III. El título I tiene por objeto la regulación de los órganos del empleo público vasco y de sus propias competencias. Parece razonable regular, en primer lugar, cuáles son los elementos organizativos o de «gobierno» de la propia institución. Este título I se subdivide en tres capítulos. El primero se ocupa de los «órganos comunes del empleo público», y en esta regulación el punto más relevante es, sin duda, la creación de la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Euskadi, un órgano que está llamado a ejercer, tanto por su composición como por sus funciones, un importante papel en el desarrollo y cohesión de un modelo integral de empleo público en Euskadi. Se configura como un órgano técnico de coordinación, intercambio de información, consulta y cooperación de los tres niveles territoriales de gobierno y de la Universidad del País Vasco, así como de impulso en el proceso de integración de sus estructuras de personal. También tendrá una posición relevante el Consejo Vasco del Empleo Público, como órgano en el que quienes representen a la Administración y quienes representen al personal empleado público analizarán y propondrán soluciones ante los problemas más relevantes en el empleo público.

Asimismo, irrumpe con la condición de nuevo órgano común el Gobierno Vasco, al que se le atribuye una relación de facultades pormenorizadas sobre diversos aspectos regulados en esta ley. Dicha previsión resulta del todo pertinente, puesto que de forma inmediata permite responsabilizar a un órgano concreto de tareas de desarrollo reglamentario que resultan de todo punto imprescindibles para la puesta en práctica de objetivos importantes y novedosos incluidos en esta ley.

En este sentido, todas las facultades atribuidas al Gobierno Vasco como órgano común responden a la función de ser aplicables a la generalidad de las administraciones públicas vascas, por lo que se justifica que se residencien en el órgano ejecutivo común del empleo público.

El capítulo II detalla los órganos competentes en materia de empleo público de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, así como un largo listado de competencias que estos pueden ejercer. Los órganos superiores son aquellos que diseñan y ejecutan la política de personal, y entre ellos destaca el papel atribuido al Gobierno Vasco en la dirección del modelo, pero, sobre todo, la posición de centralidad que se otorga al departamento competente en materia de empleo público.

Y, por último, el tercer capítulo tiene por objeto prever una serie de reglas genéricas y abiertas referidas a los órganos competentes en materia de empleo público de las entidades forales y locales, que se asienta en el reconocimiento del principio de autonomía foral y local.

IV. El título II de la ley se ocupa del personal al servicio de las administraciones públicas vascas, estructurándose en dos capítulos. El capítulo I tiene por objeto la enumeración de las clases de personal y el tratamiento específico del personal funcionario de carrera, del personal funcionario interino y del personal laboral. El personal de confianza y asesoramiento especial, aun siendo considerado clase de personal, se regula de forma diferenciada en el capítulo II, dadas las singularidades relevantes que muestra frente al resto de personal.

Entre otros aspectos, se contempla la duración máxima de los programas de carácter temporal, a fin de evitar la reproducción de un mal endémico en la Administración, como es la alta temporalidad de su personal.

V. Se incorpora en el título III un elemento novedoso en el marco legal del empleo público vasco, si bien ya había sido objeto de regulación en el ámbito de la Comunidad Autónoma. La «dirección pública profesional» se define como aquel conjunto de puestos de trabajo que cada administración pública determina de tal naturaleza en uso de sus potestades de autoorganización. Priman, por tanto, en esta regulación, por un lado, la dimensión organizativa y, por otro, la voluntad de cada nivel de gobierno a la hora de delimitar las estructuras de la dirección pública profesional.

El título III ordena con detalle la dirección pública profesional en las administraciones públicas vascas, definiendo un conjunto de reglas a las que deberá sujetarse toda administración pública que inserte en su seno la dirección pública profesional.

Si bien no con una regulación acabada como la que presenta esta ley, la figura del personal directivo público profesional ya se encontraba implantada en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, tal y como se deduce de la lectura de la Ley 14/1988, de 28 de octubre, de retribuciones de altos cargos, donde se distingue nítidamente el régimen de los altos cargos de la Administración y el de los puestos directivos de las sociedades públicas y entes públicos de derecho privado de la Comunidad Autónoma.

Cabe mencionar, asimismo, la Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos, que incluye en su ámbito de aplicación al personal directivo perteneciente al sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco y a las personas designadas por el Gobierno Vasco o por un cargo público para ocupar un cargo de dirección o administración en entidades de naturaleza y capital mayoritariamente privado o en cualquier otra entidad en que su control corresponda a varias administraciones públicas o a sus respectivos sectores públicos, además de al personal eventual de la Comunidad Autónoma de Euskadi con rango igual o superior a director o directora. A este personal se le aplica igualmente el Decreto 156/2016, de 15 de noviembre, sobre obligaciones y derechos del personal cargo público.

El título III, en primer lugar, define quiénes tendrán la consideración de personal directivo público profesional, añadiendo a continuación una descripción de las funciones que permiten a la Administración identificar, en el marco de su capacidad de autoorganización, la naturaleza directiva de los puestos y los requisitos para su desempeño. En el supuesto de las entidades locales, la regulación de la dirección pública profesional se regirá por la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta ley.

Una atención especial se prevé en la ley para el desarrollo del procedimiento de designación del personal directivo público profesional, basado en los principios de mérito, capacidad e idoneidad, publicidad y concurrencia, derivando a un posterior desarrollo reglamentario el resto de aspectos que deben definir esta nueva figura administrativa.

VI. El título IV regula la ordenación y estructura del empleo público, sistematizando tan importante materia en dos amplios capítulos. El primero regula los instrumentos de ordenación y planificación del empleo público, como pueden ser las agrupaciones de puestos de trabajo, conocidas como «áreas funcionales» en el campo de la Administración de la Comunidad Autónoma, y los análisis de las funciones y características de los distintos puestos de trabajo. En todo caso, la regulación permite a las distintas administraciones públicas graduar la intensidad y los instrumentos concretos que puedan activar para su aplicación efectiva.

La ley opta asimismo por establecer una regla general de funcionarización del personal al servicio de las administraciones públicas vascas que, no obstante, prevé un amplio listado de ámbitos tasados en los que es posible establecer un vínculo de naturaleza laboral. Dicha opción se complementa con la expresa determinación de una serie de funciones públicas cuyo ejercicio, en todo caso, queda reservado a personal funcionario.

La concepción de la relación de puestos de trabajo busca la flexibilidad del modelo partiendo de una concepción limitada en cuanto a sus contenidos que, posteriormente, debe ser desarrollada por una serie de instrumentos complementarios de gestión.

Los instrumentos de planificación del empleo público reciben un tratamiento específico. Se regulan los planes de ordenación del empleo público vasco. Asimismo, se prevén la oferta de empleo público, las plantillas presupuestarias y el registro de personal como instrumentos de planificación del empleo público de las administraciones públicas vascas.

Una atención especial cabe prestar a la regulación que se lleva a cabo de la evaluación del desempeño, que puede permitir a las distintas administraciones configurar dicho elemento como instrumento de mejora de la gestión y de desarrollo profesional del personal empleado público.

Así, se prevé que por medio de la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Euskadi se logre una unificación de criterios para el desarrollo normativo que deban realizar las distintas administraciones públicas vascas, entre otros, sobre los efectos de la evaluación del desempeño en la carrera profesional.

El capítulo II de este título IV se ocupa de la estructura del empleo público. En este punto, las innovaciones obedecen principalmente a la configuración de los cuerpos y escalas. Pero también se incorporan elementos variables en su aplicación por las distintas administraciones públicas, como pueden ser las subescalas, opciones y especialidades.

Es por ello por lo que se articula una delegación legislativa que se realiza en el Gobierno Vasco para aprobar el sistema de equivalencias entre las estructuras funcionariales autonómicas, forales y locales.

VII. El título V regula la adquisición y la pérdida de la condición de personal empleado público. Se estructura en dos capítulos. El primero está dedicado a establecer una serie de reglas sobre la adquisición y pérdida de la condición de personal funcionario, así como, más tangencialmente, de personal laboral fijo al servicio de las administraciones públicas vascas.