Decreto-ley 10/2022, de 27 de diciembre, de medidas urgentes en materia urbanística

I

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears establece la competencia exclusiva de nuestra comunidad autónoma sobre ordenación del territorio, incluyendo el litoral, el urbanismo y la vivienda, así como la protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos sin perjuicio de la legislación básica del Estado.

En base al referido título competencial, desde el año 1983 se han ido aprobando las diversas normas autonómicas que han configurado el régimen de ordenación territorial y urbanística propio de las Islas Baleares.

La primera ley de ordenación territorial de las Illes Balears fue la Ley 8/1987, de día 1 de abril (actualmente sustituida por la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de ordenación territorial), que estableció una serie de instrumentos encaminados a la realización de una política territorial coordinada e integrada en todo el archipiélago balear.

El instrumento superior y básico para conseguir este fin son las directrices de ordenación territorial aprobadas mediante la Ley 6/1999, de 3 de abril, que actualmente continúan vigentes, si bien han sufrido numerosas modificaciones introducidas a través de leyes de medidas tributarias y administrativas, de urbanismo y sectoriales como la ley agraria, de puertos, de transportes terrestres y movilidad, de vivienda, de residuos y suelos contaminados y de cambio climático.

Con anterioridad a la aprobación de las directrices, la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, ya había definido las áreas de especial protección de interés para la comunidad autónoma por razón de sus excepcionales valores ecológicos y paisajísticos, y había establecido las medidas y condiciones de ordenación territorial y urbanística precisas para su conservación y protección. Pero no fue hasta la aprobación de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears que se abordó la ordenación pormenorizada y el tratamiento integral del suelo rústico frente a los procesos de desarrollo urbanístico.

En cuanto a la regulación de la actividad urbanística, la primera ley general propia de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears fue la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, que se planteó como un instrumento normativo que tenía que permitir concretar en el espacio municipal el modelo territorial fijado por los instrumentos de ordenación supramunicipal. Esta ley optó por excluir de su ámbito la regulación de los usos y actividades en suelo rústico, remitiendo dicha regulación a la legislación específica, a excepción de la intervención en el uso del suelo y disciplina, que sí que se regulaban en dicha ley. Por el contrario, la vigente Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, incorporó tanto el régimen urbanístico del suelo rústico como aspectos de planeamiento y gestión relativos a esta clase de suelo, al considerar como un objetivo básico una regulación unitaria de las tres clases de suelo, si bien, en paralelo se mantiene la regulación del suelo rústico incluida en la Ley de Espacios Naturales y la Ley del Suelo Rústico.

Con posterioridad, se aprobó el Decreto-ley 9/2020, de 25 de mayo, de medidas urgentes de protección del territorio de las Illes Balears, con el objetivo de contener el crecimiento expansivo de la nueva urbanización y asegurar la protección del suelo rústico, evitando situaciones que pudieran ser contrarias a las futuras revisiones de los planes territoriales insulares y de las directrices de ordenación territorial.

II

Las directrices de ordenación territorial, aunque tienen vigencia indefinida, previeron un horizonte temporal de diez años. En su artículo 33 limitaron el incremento del suelo clasificado como urbanizable o apto para la urbanización, destinado a uso residencial, turístico o mixto, al 10 % para las islas de Eivissa, Formentera y Mallorca, y al 12 % para la isla de Menorca.

Desde la entrada en vigor de las DOT, en el año 1999, la población residente de las Illes Balears ha crecido en un 43 %, con porcentajes que varían entre el 35 % de Menorca y el 95 % de Formentera. En este tiempo, las Illes Balears se han visto profundamente transformadas por la urbanización y la edificación, incrementando la presión sobre unos territorios y recursos limitados. No obstante, estas cifras contrastan con el escaso consumo del crecimiento residencial, turístico o mixto del artículo 33 de las DOT: Se estima que del 10,13 % de crecimiento que permitían las DOT para el conjunto de las Illes Balears, solo se ha consumido un 2,42 %.

Esta discordancia entre el crecimiento que realmente se ha producido y el formalmente consumido urbanísticamente se explica, en primer lugar, por la pervivencia de planeamientos urbanísticos antiguos marcadamente desarrollistas, que en el año 1999, contenían mucho suelo vacante e importantes áreas delimitadas pendientes de ejecutar, tanto en unidades de actuación de suelo urbano como en sectores de suelo urbanizable. En segundo lugar, por el traslado de la presión residencial no vinculada a la actividad agraria al suelo rústico de las islas de Mallorca, Eivissa y Formentera.

La disposición transitoria undécima de la Ley de Urbanismo de las Illes Balears estableció un régimen específico para aquel suelo urbano, clasificado formalmente como tal en los instrumentos de planeamiento urbanístico general, que no dispone de servicios urbanísticos básicos. Es lo que se denomina suelo urbano sin urbanización consolidada o «falso urbano». Esta disposición otorgó a los municipios el plazo de un año para que se adaptaran a ella, esto es, hasta el día 1 de enero de 2019.

Dado el potencial crecimiento vinculado a los «falsos urbanos» y para asegurar la aplicación de la disposición transitoria undécima, el apartado 1 del artículo 2 del Decreto-ley 9/2020, de 25 de mayo, de medidas urgentes de protección del territorio de las Illes Balears, previó que, transcurrido el plazo previsto en el apartado 4 de dicha disposición transitoria, sin que el municipio afectado no hubiera iniciado la adaptación a dicha disposición, los consejos insulares debían asumir las potestades de ordenación urbanística de parte de los suelos urbanos sin consolidar, antes del día 31 de diciembre de 2021.

Por su parte, el apartado 6 del citado artículo 2, dispuso que, en el caso de que el día 31 de diciembre de 2021 los consejos insulares o el Ayuntamiento de Palma no hubiesen ejercido las potestades a las que hace referencia el apartado primero de este artículo, estas serían asumidas, por subrogación, por el Gobierno de las Illes Balars, el cual debía aprobar el correspondiente instrumento de ordenación antes del 31 de diciembre de 2022.

Así pues, y en cumplimiento del mandato del mencionado apartado 6 del artículo 2 del Decreto-ley 9/2020, de 25 de mayo, de medidas urgentes de protección del territorio de las Illes Balears, se formula y propone este decreto ley. El artículo segundo clasifica como suelo rústico con la categoría básica de suelo rústico común, los suelos urbanos sin consolidar en el caso de que el consejo insular respectivo no se hubiera subrogado de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Decreto-ley 9/2020.

Sin embargo, las reclasificaciones que se produzcan no son obstáculo para que las Administraciones competentes puedan ejercer con total plenitud su potestad de planeamiento, redefiniendo la ordenación de los terrenos afectados conforme a la clasificación y calificación que, en su caso, resulte oportuna y adecuada. Y haciendo posible así, con esta eventual nueva operación, conseguir una ordenación del espacio urbano que satisfaga las necesidades locales a la vez que se adecue al marco supralocal.

En cuanto a la necesidad y urgencia del decreto ley, respecto de las previsiones del artículo segundo, conviene en la actualidad dar a estos terrenos la clasificación que corresponde a su estado fáctico real, lo que requiere la formulación de una norma de rápida aprobación, promulgación y entrada en vigor, como es el caso de un decreto ley, a fin de evitar posibles intentos de transformar los terrenos si se tramitara una ley por el procedimiento legislativo ordinario, dando lugar a situaciones fácticas irreversibles.

III

En el municipio de Sant Josep de sa Talaia, en Eivissa, hay dos edificios conocidos como apartamentos Don Pepe. Se trata de dos bloques de edificios, cada uno con planta baja y cuatro pisos, y con un centenar de viviendas en total. Estos edificios fueron construidos hace más de cinco décadas, en un espacio controvertido, justo al lado del aeropuerto de Eivissa, y cerca de la línea de costa.

Desde entonces hasta hoy, el avance en diferentes legislaciones promovidas de forma sucesiva en estas cinco décadas para dar mayor seguridad, derechos en salud y bienestar, y protección al entorno con el afán de proporcionar más garantías a la ciudadanía, en las infraestructuras de servicio público y en la conservación del medio ambiente, tuvo un efecto decisivo para el estatus jurídico de estas construcciones, que quedaron situadas dentro de la protección de diversas zonas de influencia como las de AESA, de la línea de exclusión de ruidos del aeropuerto, del Parque Natural de ses Salines, de afectación de costas, así como dentro de zonas declaradas LIC y ZEPA.

Actualmente, por un lado, son edificios antiguos físicamente, con carencias estructurales significativas, que han provocado la apertura de un expediente municipal de ruina en uno de ellos y el consiguiente desalojo de los residentes; por otra parte, jurídicamente, se encuentran fuera de la actual normativa urbanística, lo que impide una intervención de obra de acuerdo con la normativa vigente.

Paralelamente, desde su construcción hasta la actualidad, las viviendas y locales existentes han cambiado de persona propietaria prácticamente en su totalidad. Se puede certificar que las actuales personas propietarias y residentes han cumplido con las obligaciones ciudadanas que les son propias y, por tanto, es necesario considerarlos terceros de buena fe.

Actualmente, este cúmulo de situaciones sobrevenidas genera un grave problema de acceso a la vivienda sobre un gran número de familias que han actuado en todo momento desde una legítima confianza. Este problema aún se magnifica más, si cabe, en la isla de Eivissa, donde el acceso a la vivienda se prevé sumamente complicado y que requiere soluciones al más alto nivel.

Para hacer frente a esta problemática, el día 10 de febrero de 2022, en una reunión a tres bandas mantenida en el Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia entre el Gobierno de las Illes Balears, el Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia y representantes de las personas propietarias de los apartamentos Don Pepe, se propuso una solución para el problema de vivienda del conjunto de las familias afectadas y que, a la vez, restablecería el espacio natural devolviendo y reforzando los valores medioambientales y ecológicos en todo el entorno.

La solución implica a varias Administraciones y entidades de las Illes Balears, tanto municipales como supramunicipales, como el Ayuntamiento de Sant Josep de sa Talaia, la Consejería de Movilidad y Vivienda, la Consejería de Medio Ambiente y Territorio, la Consejería de Presidencia, Función Pública e Igualdad, el Consejo Insular de Eivissa y el Instituto Balear de la Vivienda (IBAVI).

Para llevar a cabo esta operación, se aprobó el Decreto 7/2022 de 14 de marzo, por el que se crea la comisión de seguimiento de la solución de vivienda de las personas que habitan los apartamentos Don Pepe y del restablecimiento de los valores ecológicos en la zona, para velar por el correcto desarrollo de la propuesta que se ha consensuado por mutuo acuerdo entre instituciones y personas propietarias.

Llegados a este punto, resulta urgente y necesario, mediante el artículo tercero de este decreto ley, clasificar como suelo urbanizable directamente ordenado unos terrenos del término municipal de Sant Josep de sa Talaia, para destinarlos a acoger viviendas protegidas de promoción pública que permitan realojar a los propietarios de los apartamentos Don Pepe.

IV

La disposición final primera modifica la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears.

A causa de los excesos producidos, el crecimiento cuantitativo de la nueva urbanización ha sido puesto en cuestión y se ha generado un cierto consenso en la idea de que es necesario enfocar la actividad urbanística y territorial hacia la conservación, recuperación y rehabilitación de todo el patrimonio ambiental y urbano de la comunidad. Ciertamente, se ha producido un cambio de paradigma en el urbanismo europeo y estatal, reflejado también en el autonómico, que se opone al tradicional modelo expansionista y desarrollista y que se concreta en el tándem sostenibilidad-rehabilitación urbana.

En los últimos años, el legislador balear ha efectuado varias reclasificaciones a suelo rústico de sectores de suelo urbanizable (disposición adicional 16.ª de la LUIB y artículo 3 del Decreto-ley 9/2020), al considerar que ya no eran no conformes a las necesidades actuales de ordenación de espacio urbano. Los terrenos afectados se correspondían con suelos en situación básica de suelo rural, clasificados como suelo urbanizable en un momento pretérito, que no se habían desarrollado pese a haber transcurrido los plazos para ello.

Aprendiendo de los errores del pasado y con la mirada puesta hacia el futuro, se plantea que los nuevos urbanizables que puedan planificar los municipios en el ejercicio de sus competencias urbanísticas estén condicionados a las necesidades reales de los núcleos de población. De acuerdo con todo lo expuesto, el primer apartado de la disposición final establece los casos en que no es posible la clasificación de nuevos sectores urbanizables, exceptuando varios supuestos como son las promociones de vivienda protegida pública y los equipamientos.

Asimismo, uno de los grandes retos del siglo XXI es la emergencia climática. Los últimos informes del IPCC (el grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático) califican el cambio climático antropogénico como una amenaza para el bienestar de la humanidad y la salud del planeta e instan a las Administraciones a actuar. Las medidas que se adopten en el presente determinarán la forma en que las personas y la naturaleza responderán a los crecientes riesgos.

El agua es un bien escaso en el clima mediterráneo, pero lo será todavía más. El cambio climático en nuestras islas supondrá, entre otros efectos, una reducción de la precipitación, un incremento de la temperatura y una mayor prevalencia de los fenómenos meteorológicos extremos. Todo ello se traduce en una menor disponibilidad de agua subterránea, principal fuente de suministro.

Por este motivo, se aprovecha la ocasión para crear un nuevo artículo de aplicación directa en la Ley de Urbanismo. En concreto, el apartado segundo de la disposición final primera añade un nuevo artículo en el capítulo V del título II de la Ley de Urbanismo, relativo a las normas de aplicación directa. Se trata del artículo 68.bis de medidas para la reducción del consumo de agua. El nuevo artículo recoge medidas que ya se previeron en el artículo 6 del Decreto-ley 9/2020, para el suelo rústico, y amplía su aplicación a todas las islas, a la vez que incorpora medidas nuevas para todas las clases de suelo.

En consonancia con lo dispuesto en el primer apartado de esta disposición final, el tercer apartado introduce una disposición transitoria en la ley de urbanismo de las Illes Balears, la decimosexta, que establece un régimen transitorio aplicable a las modificaciones o revisiones de planeamiento que delimiten nuevos sectores de suelo urbanizable que, a día 27 de diciembre de 2022, que es la fecha prevista para la entrada en vigor de este decreto ley, estén en tramitación.

La disposición final segunda modifica la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, para proteger tres espacios de la isla de Mallorca y uno de la isla de Eivissa. Se trata, en todos los casos, de espacios contiguos a áreas naturales de especial interés con importantes valores naturales, paisajísticos y patrimoniales en los que existe o ha existido presión urbanizadora, por lo que se considera esencial preservarlos del desarrollo urbanístico con una norma con rango de ley.

V

El artículo 49 del estatuto de autonomía permite al Gobierno dictar medidas legislativas en forma de decreto ley, en casos de necesidad extraordinaria y urgente, siempre que no afecten a los derechos establecidos en el estatuto de autonomía, las materias objeto de leyes de desarrollo básico de este, los presupuestos generales de la comunidad autónoma, la reforma del estatuto, el régimen electoral ni el ordenamiento de las instituciones básicas de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Se trata de una figura inspirada en la que prevé el artículo 86 de la Constitución española, cuyo uso ha producido una extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El alto tribunal ha insistido en que la definición, por parte de los órganos políticos, de una situación de extraordinaria y urgente necesidad debe ser explícita y razonada, y que debe haber una «conexión de sentido», o relación de adecuación, entre la situación excepcional y las medidas que se pretendan adoptar, que deben ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata. Es exponente de esta doctrina constitucional la reciente Sentencia 12/2015, de 5 de febrero, en la que se recogen los pronunciamientos reiterados del alto tribunal sobre la utilización de este instrumento normativo.

Desde la sentencia 137/2011, de 14 de septiembre, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la valoración de la necesidad extraordinaria y urgente puede ser independiente de su imprevisibilidad e incluso puede tener origen en la inactividad previa del Administración competente, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación. Además, el Tribunal Constitucional, en la misma línea que la anterior sentencia 29/1986, de 20 de febrero, en la sentencia 237/2012, de 13 de diciembre, razona que no debe confundirse la eficacia inmediata de la norma con su ejecución instantánea y, por tanto, debe permitirse que las medidas adoptadas con carácter de urgencia incluyan un posterior desarrollo normativo y de actuaciones administrativas de ejecución de aquellas.

Por tanto, la necesidad y la importancia de alcanzar los objetivos explicitados en este preámbulo, determina la urgencia de las medidas que deben adoptarse, que exigen un plazo más breve que el que requiere la tramitación de las leyes, tanto por el procedimiento ordinario como por el de urgencia, y, en consecuencia, justifica la utilización del instrumento del decreto ley que prevé el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

De este modo, el decreto ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que la finalidad que justifica la legislación de urgencia sea atender a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

La vía de legislación de excepción es adecuada, pues, ante la situación de emergencia climática y pérdida de los valores característicos de nuestros territorios y paisajes.