Ley 6/2022, de 5 de diciembre, del Cambio Climático y la Transición Ecológica de la Comunitat Valenciana

Incluye la corrección de errores publicada en DOGV núm. 9525 de 2 de febrero de 2023. Ref. DOGV-r-2023-90026

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

El cambio climático asociado al rápido aumento de la temperatura de nuestro planeta respecto a los niveles preindustriales constituye el mayor desafío global al que se enfrenta la humanidad en su conjunto, con consecuencias potencialmente devastadoras para las futuras generaciones. Hoy en día, no existe ninguna duda de que la principal causa del calentamiento global son las emisiones de gases de efecto invernadero (de ahora en adelante GEI) producidas por diferentes actividades humanas, derivadas del modelo económico que impera en nuestra sociedad, como por ejemplo la producción industrial, la generación de energía eléctrica mediante fuentes no renovables, el uso de combustibles fósiles, el transporte o la actividad agropecuaria.

El calentamiento global es un problema de equilibrio medioambiental que incide en ámbitos muy diferentes, desde conservación del patrimonio y los recursos naturales a la economía, el acceso al agua, la alimentación, la salud, los aspectos sociales, el comercio, la planificación territorial, las infraestructuras y la movilidad, entre otros.

Es un reto urgente que, por un lado, requiere de una transformación profunda del modelo energético, productivo y de consumo y, por otro lado, de la prevención y adaptación a los impactos del cambio climático que actualmente ya se están apreciando. La acción en materia de cambio climático es una política necesariamente transversal que requiere de la acción concertada de todas las administraciones, agentes sociales y económicos, así como de la propia ciudadanía, y desde todas las esferas: local, regional y global.

El Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC en sus siglas en inglés) en su informe especial de 2018, relativo a los impactos del calentamiento global de 1,5 °C respecto a los niveles preindustriales y las trayectorias de GEI para limitar este calentamiento, observa con preocupación la evolución del cambio climático y alerta sobre la necesidad de intensificar el ritmo actual de descarbonización de nuestra economía. Así mismo, en su informe examinado en la 50.ª reunión del IPCC celebrada en agosto de 2019 destacan que las reducciones rápidas de las emisiones antrópicas de GEI en todos los sectores, siguiendo trayectorias de mitigación ambiciosas, reducen los impactos negativos del cambio climático en los ecosistemas terrestres y los sistemas alimentarios.

La dimensión global del problema no puede llevarnos a aceptarlo como una consecuencia inevitable de la naturaleza humana o del progreso tecnológico: es posible concebir modelos económicos de sociedad alternativos que, a través de las reformas políticas y de la debida reorientación de las actividades económicas, los usos de la tecnología y del desarrollo científico, reduzcan la huella ecológica y las emisiones de GEI a niveles asimilables para evitar un desequilibrio climático, de forma que se consiga una resiliencia que nos permita afrontar los efectos del cambio climático ya en curso y al mismo tiempo se puedan aumentar los niveles de prosperidad y justicia social de nuestra sociedad.

La puesta en marcha de políticas efectivas de lucha contra el cambio climático, más allá de una dimensión puramente ambiental, es además una cuestión de justicia social, puesto que, en ausencia de medidas adecuadas y estratégicamente orientadas, el cambio climático conducirá a un agravamiento de las desigualdades sociales y un mayor perjuicio a los sectores más vulnerables. En este sentido, es evidente que existen diferencias sustanciales entre los colectivos sociales más responsables del cambio climático –ya sea por su mayor consumo o por recibir un beneficio directo de aquellas actividades económicas que más emisiones producen– y aquellos que sufren o sufrirán las peores consecuencias de este. De igual manera, los efectos del cambio climático que han empezado a manifestarse en nuestro entorno inmediato, como por ejemplo inundaciones, sequías u olas de calor, afectan a menudo y con mayor crudeza a los sectores sociales más desfavorecidos, que además disponen de menores recursos para asegurarse contra acontecimientos extremos, recuperarse de las pérdidas económicas sufridas o emprender por su cuenta medidas de adaptación.

Tampoco puede obviarse que el cambio climático tiene un impacto de género directo: las mujeres, en todo el mundo, hacen frente a mayores riesgos y sufren sus efectos con mayor fuerza. Por un lado, la pobreza general y la vulnerabilidad asociada afectan en mayor grado a las mujeres y, por otro, son ellas las que mayoritariamente se encargan de las labores de cuidado y subsistencia. En nuestras sociedades, el género es un elemento fundamental a la hora de analizar el acceso a la energía. Según un informe de 2017 del Parlamento Europeo [«Gender perspective on access to energy in the EU», European Parliament, 2017], las mujeres son más vulnerables a la pobreza energética que los hombres.

Así mismo, el cambio climático tiene un impacto específico en la juventud. El colectivo de personas jóvenes es considerado más vulnerable a la pobreza (también energética) que otros grupos de edad. Así lo avala el informe AROPE 2018 (At Risk Of Poverty and Exclusion), elaborado por la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, que acredita que un 38,8% de la juventud valenciana se encuentra en riesgo de exclusión social o pobreza.

Por todo ello, los gobiernos tienen que tomar medidas para proteger a toda la población de los efectos del cambio climático, y hacerlo bajo el principio fundamental de responsabilidad ambiental de «quien contamina paga», recogido en la legislación internacional y europea, y de acuerdo con el cual la responsabilidad por la degradación medioambiental tiene que recaer principalmente en quien la causa. Además, a consecuencia del principio anterior, se desprende el principio de transición justa, de acuerdo con el cual tiene que protegerse adecuadamente a aquellos que, sin ser responsables de la degradación ambiental, se vean perjudicados por las medidas necesarias para corregirla, evitando que la transición de modelo energético se convierta en una nueva fuente de injusticia y desigualdad.

Hacer frente al cambio climático supone, necesariamente, tomar medidas de dos tipos: de mitigación y de adaptación al cambio climático. Las primeras, destinadas a reducir las emisiones de GEI y, así, delimitar el incremento de la temperatura global. Las segundas, destinadas a proteger a la sociedad y a nuestro hábitat, y a disminuir el impacto en los ecosistemas de las consecuencias ya inevitables del cambio climático.

Dado el inmenso desafío que supone el cambio climático, la descarbonización completa de la economía y los importantes avances en política de adaptación que tienen que conseguirse en pocas décadas, conviene enfatizar que ello no será posible tan solo mediante medidas técnicas sectoriales inconexas o a través de la aplicación de incentivos económicos indirectos basados en la lógica del mercado. Por el contrario, es necesario desarrollar un cambio estructural en el modelo productivo que conduzca a una economía circular capaz de sustentarse íntegramente en un ciclo cerrado de materiales, en el que las materias primas que no puedan obtenerse a partir de fuentes renovables sean recuperadas a través del reciclaje y en el que las necesidades energéticas puedan atenderse mediante un suministro basado en energías renovables. A su vez, es fundamental promover el principio de la reducción de residuos como eje clave en el modelo productivo y la contribución de las políticas públicas y de las acciones en el ámbito económico a la reducción de los impactos en el medio natural, el hábitat y el conjunto de ecosistemas.

Al mismo tiempo, es necesario hacer un trabajo de preparación transversal en muchos ámbitos de la economía y la sociedad para reducir la vulnerabilidad al cambio climático. Se necesitarán mecanismos de planificación y evaluación a gran escala que tendrán que permitir un control democrático de la toma de decisiones a través de instrumentos de participación y transparencia adecuados, y requerirán inversiones a largo plazo a la altura del salto en el modelo productivo y en la modernización ecológica que se requiere con un retorno a medio o largo plazo que a veces tendrá un carácter social y territorial y no solo monetario. Así, tal como indica la Agencia Medioambiental Europea, es de esperar que la acción autónoma de las economías sea insuficiente para enfrentarse a la complejidad, el alcance y la magnitud de los riesgos asociados al cambio climático. Por lo tanto, los poderes públicos, con el imprescindible control ciudadano a través de la participación, tienen que tomar la responsabilidad de diseñar, dirigir e implementar una estrategia de transición que corresponda a la magnitud del problema en ambición, amplitud y también en cuanto a la oportunidad que supone para nuestra sociedad.

Así, el profundo cambio de modelo energético y productivo requerido solo puede ser alcanzado a través de un verdadero cambio en el modelo socioeconómico, profundizando en todos los aspectos de la transición para, sin dejar de velar por los intereses de todas las personas, conseguir un modelo de sociedad sostenible y resiliente, capaz de afrontar el reto climático, pero también más justo, más próspero y habitable, digno de ser legado a nuestros descendentes.

II

La Convención marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC), aprobada en 1992, constituye la primera respuesta internacional al reto del cambio climático. Posteriormente, en 1997 se firma el Protocolo de Kioto, cuyo objetivo es limitar las emisiones de GEI.

La Conferencia de las Partes, en su vigesimoprimera sesión anual, la COP 21, marca un hito decisivo con la adopción del Acuerdo de París en diciembre de 2015. Este acuerdo, que entró en vigor en noviembre de 2016, es un instrumento jurídicamente vinculante para las partes firmantes y establece el objetivo de mantener el incremento de la temperatura global por debajo de los 2 °C respecto a los niveles preindustriales y, si es posible, mantenerlo por debajo de 1,5 °C. Así mismo, el acuerdo tiene que cumplir el principio de equidad y asumir responsabilidades comunes pero diferenciadas en función de las capacidades respectivas, siendo los países y regiones más ricos los que más tienen que contribuir y con más urgencia. Además, incluye la acción para la adaptación y la resiliencia ante los cambios del clima y los mecanismos de financiación climática a partir de 2020. El Acuerdo de París fue ratificado por el conjunto de la Unión Europea el 4 de octubre de 2016, y por el Estado español, el 12 de enero de 2017.

También, en el ámbito internacional, en enero de 2016 se produce otro compromiso de carácter político muy relevante: la adopción de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, con el establecimiento de los 17 objetivos de desarrollo sostenible (de ahora en adelante ODS). Esta agenda, complementaria al Acuerdo de París, incorpora el desarrollo sostenible desde una perspectiva económica, social y ambiental, y establece la acción por el clima como el ODS número 13.

La Unión Europea ha ejercido en el contexto mundial un especial liderazgo en materia de cambio climático con la adopción de medidas y objetivos concretos, dirigidos a reducir progresivamente las emisiones de GEI con el horizonte 2050 para conseguir la neutralidad de las emisiones. Así muestra su liderazgo después del lanzamiento del Pacto Verde Europeo en diciembre de 2019, donde se plantea que para conseguir la neutralidad climática en 2050 es necesario la revisión de gran parte de legislación europea y la revisión de los objetivos marcados hasta el momento en cuanto a eficiencia energética, emisiones de GEI o penetración de las energías renovables, para conseguir una sociedad más justa y próspera.

El Pacto Verde Europeo establece una hoja de ruta con acciones para impulsar un uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular y restaurar la biodiversidad y reducir la contaminación.

El pacto describe las inversiones necesarias y los instrumentos de financiación disponibles, y explica cómo garantizar una transición justa e integradora.

Por ello, la Unión Europea aprueba el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para conseguir la neutralidad climática y se modifican los reglamentos (CE) núm. 401/2009 y (UE) 2018/1999 («Legislación europea sobre el clima»), convirtiendo este compromiso político en una obligación jurídica y en un incentivo para la inversión. Para conseguir este objetivo, la Comisión Europea indica que será necesario actuar en todos los sectores de nuestra economía: invertir en tecnologías respetuosas con el medio ambiente; apoyar a la industria para que innove; desarrollar sistemas de transporte público y privado más limpios, más baratos y más sanos; descarbonizar el sector de la energía; garantizar que los edificios sean más eficientes desde el punto de vista energético, y colaborar con socios internacionales para mejorar las normas medioambientales mundiales.

La Unión Europea también proporcionará apoyo financiero y asistencia técnica para ayudar a las personas, las empresas y las regiones más afectadas por la transición hacia la economía verde. Con unos objetivos cada vez más ambiciosos, la Unión Europea establece varios paquetes normativos y hojas de ruta, como la Hoja de ruta de la energía para 2050 o el Libro blanco sobre el transporte, el Paquete de energías limpias o la Estrategia a largo plazo para la descarbonización de la UE.

Así mismo, la nueva Estrategia europea de adaptación al cambio climático complementa el paquete de lucha contra el cambio climático, integrando en el derecho europeo el objetivo global de adaptación del artículo 7 del Acuerdo de París y el objetivo de desarrollo sostenible número 13. La propuesta compromete a la UE y a los estados miembros a continuar avanzando para impulsar la capacidad de adaptación, reforzar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con el objetivo de potenciar la resiliencia en Europa.

En materia de adaptación, España fue uno de los primeros países de Europa en tomar medidas: en 2001 se creó la Oficina Española del Cambio Climático, que en 2004 empezó a trabajar en un informe sobre los impactos del cambio climático en España y sobre los escenarios previsibles, dando lugar a la adopción del Plan nacional de adaptación al cambio climático (PNACC) en 2006. El PNACC se centraba en desarrollar escenarios climáticos regionales para la geografía española, coordinar los esfuerzos del sistema de I+D en materia de adaptación, promover la participación de todos los agentes sociales implicados y desarrollar herramientas de evaluación de impactos y vulnerabilidad.

La Comunitat Valenciana ha hecho suyo el principio de responsabilidad compartida que rige las políticas internacionales medioambientales, consciente, además, de los impactos y riesgos sobre el territorio valenciano, espacio geográfico muy vulnerable al cambio climático durante el próximo siglo, sobre todo por lo que respecta a la disminución de los recursos hídricos, a las sequías prolongadas, a las olas de calor, a la regresión de la costa, a las pérdidas de biodiversidad, a los ecosistemas naturales y al incremento de los procesos de erosión del suelo.

La política medioambiental en la Comunitat ha vivido diferentes etapas. Inicialmente, hizo falta enfrentarse a graves problemas medioambientales resultado de un desarrollo industrial que amenazaba la salud de la ciudadanía y el estado general del medio ambiente. Posteriormente, empezó una nueva fase de desarrollo de las políticas medioambientales con el establecimiento de una serie de normativas, estrategias y planes que, finalmente, se han ido alineando con las políticas europeas e internacionales.

En 2007 el Consell empezó a incorporar el cambio climático como una de las prioridades estratégicas de actuación. Desde entonces se han creado diferentes comisiones interdepartamentales, así como departamentos específicos en materia de cambio climático y transición energética o ecológica. Desde entonces, se han elaborado tres estrategias de cambio climático: la Estrategia valenciana ante el cambio climático 2008-2012, la Estrategia valenciana ante el cambio climático 2013-2020 y finalmente la Estrategia valenciana de cambio climático y energía 2030, en la que se han implementado una serie de indicadores de seguimiento con compromisos por parte de todos los departamentos de la Generalitat y se ha incorporado la componente energética como esencial en la lucha contra el cambio climático.

La primera estrategia comprendía el periodo de aplicación del Protocolo de Kioto de 2008 a 2012 y constituía un marco de acción global que integraba y reforzaba líneas y estrategias preexistentes, además de proponer algunas nuevas. Durante su vigencia se desarrollaron diferentes acciones para la reducción de las emisiones de GEI y el aumento de la capacidad de adaptación y de los sumideros. Una vez superado este periodo y después de la actualización de los compromisos adquiridos a nivel europeo y nacional, se hizo necesaria su revisión y la actualización de las medidas en ella contenidas, con el fin de adaptarse al nuevo contexto socioeconómico del momento.

La Estrategia valenciana ante el cambio climático 2013-2020 se concibió como un documento más ambicioso que además establecía un sistema de indicadores de seguimiento de las emisiones basado en los mejores datos disponibles.

Sin embargo, el sistema de indicadores establecido no dio los resultados esperados ni un grado de ejecución satisfactorio. A causa de ello, y con el fin de cumplir objetivos marcados en el Acuerdo de París y los compromisos adquiridos por la UE para 2030 y 2050, la Comisión de Políticas de Cambio Climático acordó iniciar el proceso de revisión de la estrategia 2013-2020 para finalmente elaborar la Estrategia valenciana de cambio climático y energía 2020-2030.

Teniendo en cuenta la necesidad de alinear las políticas de energía y cambio climático, dado que, según la Agencia Internacional de la Energía, dos tercios de las emisiones tienen su origen en la producción o consumo de energía, una adecuada gestión de esta será fundamental en la lucha contra el cambio climático. Así, la estrategia incluye un conjunto de principios básicos para definir las medidas y actuaciones basados principalmente en la reducción de los consumos energéticos, el fomento de las energías renovables, el autoconsumo energético, el impulso a una movilidad más sostenible y el impulso de un equilibrio territorial, sin dejar de lado el papel de los sumideros de carbono como instrumento de reducción de la concentración de las emisiones de GEI.

En este sentido, el Decreto ley 14/2020, de 7 de agosto, del Consell, de medidas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables, responde a la necesidad de alineación de las políticas energéticas y de cambio climático para acelerar la transición energética, al mismo tiempo que constituye un potente instrumento para la reactivación económica y el empleo mediante el impulso y la facilitación de las inversiones en renovables.