Ley 1/2023, de 2 de marzo, de gestión y ciclo urbano del agua de Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

La Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Extremadura es una tierra de ríos en tránsito, no solo por la propia naturaleza fluyente de todo río, sino porque compartimos las cuencas que los alimentan. Este carácter compartido de las aguas determina el talante de una gestión cooperativa que impregna toda la ley que sigue y que pretende proteger el agua como elemento vital, atendiendo los efectos que sobre su ciclo natural está provocando el cambio climático.

En cierta forma toda comunidad autónoma es también una gestión en tránsito de intereses públicos que fluyen entre la Unión Europea, la Administración General del Estado y las Entidades Locales. Entendemos que al igual que ocurre en un río la dirección no es unívoca, pues, aunque el agua siga la gravedad, otros elementos de los ecosistemas acuáticos remontan desde el mar a sus cabeceras. Así la ley se fundamenta en un buen gobierno basado en la transparencia y la participación para lograr el mejor flujo de los intereses públicos que le dan sentido.

La cooperación y buen gobierno en la gestión del agua hacen necesario que Extremadura aborde la tarea de establecer normas autonómicas que de un lado articulen el desarrollo de las normas de la Unión Europea y el de las leyes del Estado, y de otro lado coordinen las normas de carácter local que permitan alcanzar un trato igual en todo el territorio de Extremadura.

La ley asume y desarrolla el mandato del Estatuto de Autonomía de Extremadura cuando establece en su artículo 7 que los poderes públicos regionales perseguirán un modelo de desarrollo sostenible y cuidarán de la preservación y mejora de la calidad medioambiental y la biodiversidad de la región, con especial atención a sus ecosistemas característicos, como la dehesa. Asimismo, sus políticas contribuirán proporcionadamente a los objetivos establecidos en los acuerdos internacionales sobre lucha contra el cambio climático.

En concreto en lo que se refiere a la gestión del agua también hace suya la exigencia de todo poder regional de velar por un uso racional del agua y por su distribución solidaria entre la ciudadanía que la precise, de acuerdo con el marco constitucional de competencias y las prioridades que señale la ley, sin menoscabo de la calidad de vida de la población extremeña, del desarrollo económico de Extremadura confirmado mediante estudios que garanticen las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos, y sin perjuicio de las compensaciones a que haya lugar, recogida en el artículo 7.8 del Estatuto.

En lo que atañe a las competencias, el artículo 9.1.36 del Estatuto de Autonomía de Extremadura atribuye a la Comunidad Autónoma de Extremadura competencia exclusiva en materia de aguas, obras e infraestructuras hidráulicas, aguas minerales y termales, así como de participación, en la forma que determine la legislación del Estado, en la gestión de las aguas pertenecientes a cuencas intercomunitarias que discurran por el territorio de Extremadura. Por su parte, el artículo 9.1.33 atribuye competencia exclusiva en materia de «Políticas y normas adicionales y complementarias de las del Estado en materia de protección medioambiental y lucha contra el cambio climático. Regulación de los espacios naturales protegidos propios y adopción de medidas para su protección y puesta en valor».

Por su parte, el artículo 10 establece que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencias de desarrollo normativo y ejecución en las materias sobre el Medioambiente, regulación y protección de la flora, la fauna y la biodiversidad. Prevención y corrección de la generación de residuos y vertidos y de la contaminación acústica, atmosférica, lumínica, del suelo y del subsuelo. Regulación del abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas.

En todo caso, la ley se muestra respetuosa con lo dispuesto en la legislación básica y con las competencias del Estado sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos (artículo 149.1.22.ª CE), normas básicas sobre protección del medio ambiente (artículo 149.1.23.ª CE) y obras públicas hidráulicas de interés general (artículo 149.1.24.ª CE).

Finalmente, dado el contenido de la ley, resulta necesario hacer referencia, dentro de los títulos competenciales invocados a otros títulos competenciales implicados, como el previsto en el artículo 9.1.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (creación, organización y régimen jurídico de sus instituciones, así como la organización de su propia Administración y de los entes instrumentales que de ella dependen), en el artículo 9.1.8 (ordenación de la Hacienda de la Comunidad Autónoma de Extremadura), en el artículo 9.1.3 (organización territorial propia de la comunidad autónoma y régimen local en los términos del título IV del Estatuto de Autonomía) y en el artículo 9.1.38 (obras e infraestructuras públicas de interés regional que no tengan la calificación de interés general del Estado y no afecten a otra comunidad autónoma).

En la redacción de esta ley se han observado el efectivo cumplimiento de los principios de buena regulación enumerados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

II

La ley consta de treinta y cuatro artículos, estructurados en seis capítulos, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

En el capítulo I relativo a las disposiciones generales se establecen el objeto y la finalidad de la norma. La ley tiene como objeto regular el ejercicio de las competencias de la comunidad autónoma y de las entidades locales extremeñas en materia de agua y ciclo urbano del agua y con la finalidad de garantizar un nivel de protección elevado del dominio público hídrico y un uso sostenible del agua, la aplicación de los derechos humanos de acceso al agua y al saneamiento reconocidos por Naciones Unidas y la prestación de los servicios del ciclo urbano del agua en condiciones adecuadas y de igualdad para toda la ciudadanía extremeña. La ley se muestra, igualmente, respetuosa con lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género en Extremadura.

La ley resulta de aplicación en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, estableciéndose en cuanto al ámbito material de aplicación que las aguas minerales y termales se regirán por su normativa específica, salvo que entre en contradicción con las normas de protección establecidas en esta ley a las que se otorga primacía.

Las definiciones que ayudan a entender la presente regulación de un lado se remiten a los abundantes conceptos jurídicos definidos en el Derecho de la Unión Europea que armonizan su interpretación en todos los Estados miembros y a los que se recogen en la legislación básica del Estado. De otro lado complementa dicho elenco con aquellas definiciones que son necesarias para una adecuada interpretación de la ley.

Entre las definiciones recogidas constituye una novedad el concepto de ciclo urbano del agua utilizado por la ley pues se diferencia del concepto usado hasta ahora al incorporar aspectos de reciente consideración como es el drenaje sostenible. La ley lo define como aquella parte del ciclo hidrológico relacionada con el uso del agua por las aglomeraciones urbanas que comprende: a) el abastecimiento de agua en alta, que incluye la extracción de los recursos hídricos, el tratamiento de regeneración y potabilización, el transporte y el almacenamiento de cabecera de la población; b) el abastecimiento del agua en baja, que incluye su distribución, almacenamiento intermedio y el suministro a los destinatarios; c) la recogida de las aguas usadas y transporte hasta los colectores o instalaciones de tratamiento; d) los sistemas de drenaje sostenible o de gestión de aguas pluviales; e) la depuración de las aguas residuales urbanas, que comprende su recepción en los colectores generales, el tratamiento y, en su caso, vertido de efluentes; y f) la regeneración de las aguas depuradas para su reúso. Las técnicas de drenaje sostenibles se incorporan en el ciclo urbano del agua para cumplir con la exigencia de prevenir la contaminación producida por los episodios debidos al desbordamiento de los sistemas de recolección conjunta de las aguas residuales y pluviales. La obligación de prevención se recogió inicialmente en la Directiva de aguas residuales y se consolida y amplía con la Directiva marco del agua.

En relación al concepto de dominio público hídrico la ley pretende la integración del acervo comunitario y estatal ya que partiendo del concepto de dominio público hidráulico establecido en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (artículo 2), lo interpreta conforme a la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (Directiva marco del agua). Esta integración que se lleva a cabo en cumplimiento del principio de interpretación conforme que exige interpretar el Derecho nacional a la luz del texto y de la finalidad de la Directiva marco del agua, para impedir una aplicación contraria a la norma comunitaria lo que puede ocurrir cuando la norma nacional no es suficientemente precisa (ver sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de abril de 1984, von Colson y Kamann, C-14/83, EU:C:1984:153, apdo. 26 entre otras). Resulta de interés recordar que la concepción tradicional del agua en el derecho la ha dividido por categorías relativas a sus características (dulce, salobre o marina; superficial o subterránea; etcétera) o usos (baño, cría de peces o moluscos, consumo humano, regadío, industria, etcétera), pero el agua en la naturaleza fluye sin responder o reflejar dichas categorías. La Directiva marco del agua parte de adaptarse a esta realidad y aunque no renuncia al uso de dichas categorías, las integra en su tratamiento y en relación los ecosistemas (artículo 1). Esta integración determina una nueva interpretación del concepto tradicional del dominio público hidráulico. Al incorporar la relación entre agua y ecosistemas incorpora en la misma medida la intervención de las competencias relativas a la protección de las aguas y de los ecosistemas. El Estado tiene la titularidad del dominio público hidráulico y, entre otras facultades, la de definir su contenido por lo que no procede adoptar en esta ley una definición integradora del acervo comunitario. No obstante, en virtud del mencionado principio de interpretación conforme la comunidad autónoma, está obligada a interpretar el Derecho nacional conforme al Derecho de la Unión Europea, que es el objetivo del concepto denominado dominio público hídrico incorporado en esta ley. Así, las Comunidades Autónomas han de participar de una manera más intensa en las tareas relativas este dominio público en razón de las competencias que ostentan en la protección de los ecosistemas, especialmente en relación a las especies, hábitats y espacios protegidos (artículos. 149.1.1.23.ª y 148.1.9.ª CE; art. 6.1 Directiva 92/43/CEE; artículo. 4.1.c Directiva 2000/60/CE). En cualquier caso, las referencias al dominio público hidráulico de la legislación estatal habrán de considerarse hechas en la aplicación de esta ley al dominio público hídrico.

Los principios recogidos en la ley se enmarcan en los establecidos por el Derecho de la Unión Europea y por la legislación básica del Estado, reproduciendo aquellos que se consideran que deben estar más presentes en la gestión que se regula en la ley.

La mayor parte de los principios incorporados a la ley provienen del marco jurídico común para la política del agua que establece la Directiva marco del agua y del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, así como de las directivas comunitarias y legislación estatal que lo desarrollan (Directiva 2003/4/CE, Directiva 2003/35/CE y Ley 27/2006).

Mención especial requiere el principio según el cual se impulsará y priorizará la gestión pública de los servicios relacionados con los recursos hídricos, al objeto de garantizar un control, calidad, acceso, transparencia y participación pública adecuados para un bien común de primera necesidad. Se trata de la asunción del reconocimiento de los derechos humanos al agua y al saneamiento tal y como se ha entendido en la Organización de las Naciones Unidas, tanto en su reconocimiento (A/RES/64/292) como en la interpretación de su contenido que se han ido forjando con el trabajo de los relatores especiales y ello al amparo del artículo 10.2 de la Constitución y de lo declarado en los considerandos 33 y siguientes y lo establecido en los artículos 16 y siguientes de la Directiva (UE) 2020/2184 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano.

En el capítulo II se regula el régimen de la administración del agua en la Comunidad Autónoma de Extremadura. Se establecen de forma detallada las competencias que corresponden a la Junta de Extremadura en la materia, con expresión de las funciones que en ejercicio de las mismas corresponden al Consejo de Gobierno y a la Consejería competente en materia de planificación y coordinación hídrica. En segundo lugar, se regulan las competencias de los municipios en materia de servicios del ciclo urbano del agua, el régimen de su ejercicio, así como la asunción de la responsabilidad municipal derivada de la misma. Se prevé que para el desarrollo de los servicios de su competencia los municipios puedan crear, previo informe de la Consejería competente, entes supramunicipales del agua que tendrán personalidad jurídica propia y adoptarán la forma de consorcio o mancomunidad entre entidades locales.

El órgano colegiado de participación social en el diseño de la política del agua en Extremadura, y de cooperación y asesoramiento a la Junta de Extremadura es el Consejo Asesor del Agua de Extremadura, estableciéndose su previsión a nivel legal. Finalmente, como novedad en la gobernanza en materia del agua se introduce la Comisión Interdepartamental del Agua que estará integrada, al menos, por una persona en representación de cada Consejería y que tendrá entre sus funciones la coordinación de las políticas de la Junta de Extremadura con incidencia en el agua y la coordinación de las relaciones con la Administración General del Estado en la materia.

En el capítulo III se regula el régimen de transparencia, planificación y participación pública. Las políticas de medioambiente y en especial la política del agua han tenido un desarrollo extraordinario en materia de participación pública desde que en la Declaración de Río en 1992 se establecieron las bases para lograr una difusión y acceso a la información medioambiental adecuados, una participación pública en las decisiones con efectos medioambientales activa y real y el acceso a la justicia administrativa y judicial en materia de medioambiente. El citado Convenio de Aarhus de 1998 y sus desarrollos en el Derecho de la Unión Europea y del Estado, han supuesto una aproximación sustancialmente distinta en la forma en que deben enfrentarse las necesidades y resolverse los problemas en materia de aguas. A ello contribuye además el acelerado proceso de incertidumbres y riesgos que han supuesto fenómenos como el calentamiento global y sus efectos sobre el cambio climático, así como la cada vez mayor exigencia de transparencia en la gestión pública. La ley pretende con este capítulo dar una respuesta responsable y adecuada a esta situación, profundiza y traslada estas exigencias en especial al ciclo urbano del agua.

En el capítulo IV se regula la gestión del ciclo urbano del agua que será una gestión cooperativa y sostenible. Se crea la red de cooperación e información del ciclo urbano del agua que reúne a todas las Administraciones implicadas para cooperar en el objetivo de prestar los servicios relacionados con el ciclo urbano del agua en condiciones básicas adecuadas e iguales para toda la ciudadanía extremeña y el inventario autonómico de infraestructuras del ciclo urbano del agua que garantiza la información pública sobre las infraestructuras del ciclo urbano del agua en Extremadura.

En relación con las obras e infraestructuras hidráulicas, especial atención dedica la ley a las obras de interés de la comunidad autónoma y a su régimen, serán aquellas necesarias para la consecución de los objetivos medioambientales establecidos en el Derecho de la Unión Europea, así como las restantes obras necesarias para garantizar la prestación de los servicios del ciclo urbano del agua en la comunidad autónoma. La declaración corresponde al Consejo de Gobierno previa evaluación de su viabilidad técnica, ambiental, social y económica, la cual se realizará bajo el enfoque del ciclo de vida completo, comprenderá un estudio específico de la recuperación de costes y será sometida a información pública.

Se establece la figura del convenio, que deberá atenerse en cuanto al régimen jurídico de aplicación al negocio jurídico subyacente, como instrumento para articular la colaboración de la Administración autonómica y las entidades locales o, en su caso, las entidades supramunicipales, para la planificación, financiación y ejecución de las obras e infraestructuras del ciclo del agua que deban ser gestionadas por los municipios de acuerdo con sus competencias. En muchas ocasiones las entidades locales, principalmente las de poblaciones medianas y pequeñas, carecen de la capacidad técnica y/o económica para la adecuada prestación de los servicios del ciclo urbano del agua, siendo preciso por ello instrumentalizar las diversas formas en las que se puede llevar a cabo la intervención de la Administración autonómica. Asimismo, esta ley contribuye al objetivo fundamental de fijación de la población en el medio rural, al promover la garantía del suministro de agua y su depuración para toda la población, con independencia del tamaño del municipio o de su ubicación. Por este motivo, esta actuación se considera también una medida de la política de la Junta de Extremadura ante el reto demográfico y territorial.

Como mecanismo de gestión cooperativa se establece la obligatoriedad de la gestión de los servicios del agua por los municipios dentro del sistema de gestión supramunicipal del agua de uso urbano, cuando resulte necesario por razones técnicas, económicas o ambientales y así se establezca mediante resolución motivada de la persona titular de la Consejería competente en materia de coordinación de las políticas de aguas autonómica, previa audiencia a los municipios interesados. Los sistemas de gestión supramunicipal constituirán el ámbito de la actuación de la Junta de Extremadura para la ejecución de las infraestructuras del ciclo urbano del agua. Por último, en este Capítulo se introducen medidas destinadas a garantizar un rendimiento óptimo en las redes de abastecimiento, así como la prestación de los servicios del ciclo urbano del agua.