Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones

I

Una de las piezas más destacadas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR) es el conjunto de reformas que integran el Componente 30 relativo a la sostenibilidad del sistema público de pensiones. La relevancia estriba, de un lado, en su dimensión cualitativa por el impacto en el bienestar de los ciudadanos de mayor edad, un colectivo de importancia creciente por el proceso de envejecimiento de la población; de otro, en su dimensión cuantitativa a la vista del volumen imponente de la partida presupuestaria de pensiones públicas; y, finalmente, en el ambicioso contenido de estas reformas, sin parangón en el ámbito comparado, que el citado componente viene a comprometer.

Cronológicamente, la primera parte de este conjunto de reformas corresponde a 2021. A partir del consenso alcanzado en el marco del Pacto de Toledo y del diálogo social, la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, recuperó el derecho a la revalorización de las pensiones con el fin de garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo, al tiempo que estableció incentivos y medidas para favorecer la prolongación de la vida laboral. A esta ley le sigue la aprobación de la Ley 12/2022, de 30 de junio, de regulación para el impulso de los planes de pensiones de empleo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, y del Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos y se mejora la protección por cese de actividad.

A la hora de afrontar el cumplimiento de los últimos hitos del citado Componente 30, el Gobierno ha sido consciente de que esta parte final de la reforma debe servir para culminar el refuerzo de los principios vertebradores del sistema que han inspirado las iniciativas normativas aprobadas a lo largo de 2021 y 2022: equidad, suficiencia y sostenibilidad. Para ello, el Gobierno ha trabajado intensamente en el ámbito del diálogo social y dentro del marco delimitado por las recomendaciones del Pacto de Toledo, resultando de esta negociación un acuerdo con las organizaciones sindicales CC.OO. y UGT.

La sostenibilidad financiera exige elevar la mirada más allá del corto plazo, fundamentalmente porque nuestro país va a enfrentarse en los próximos años a una circunstancia demográfica excepcional: la jubilación de la macrogeneración delbaby boom. De ahí que este último bloque de reformas tenga como objetivo fundamental un importante refuerzo de la capacidad financiera del sistema con el fin de establecer las bases que garanticen la sostenibilidad del sistema en los próximos treinta años.

Para ello se contemplan tres tipos de actuaciones. En primer lugar, el incremento gradual de la base máxima permite homologar su nivel a los estándares europeos, al tiempo que amplía la masa salarial sujeta a cotización. Naturalmente, esta subida dentro de un sistema contributivo lleva aparejada una subida de la pensión máxima sujeta a un decalaje temporal que hace posible maximizar el refuerzo de ingresos en el momento en el que las tensiones para el sistema serán más fuertes por el aumento del número de pensionistas asociado al baby boom.

Más allá de esta medida, y con el fin de preservar el componente redistributivo propio de un sistema público de pensiones de reparto, se establece una novedosa cotización de solidaridad que grava, también de forma gradual y moderada, la masa salarial que supera la base máxima de cotización.

La tercera de las medidas es el denominado Mecanismo de Equidad Intergeneracional (en adelante, MEI). El diseño original recogido en la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, ahora se ajusta para despejar cualquier duda sobre la capacidad de esta cotización adicional como instrumento de estabilización financiera del sistema. En cumplimiento del hito del PRTR, se sustituye un mecanismo automático de recorte de la cuantía inicial de las pensiones, el factor de sostenibilidad, por un instrumento que responde a una lógica diametralmente distinta y que, en lugar de condenar a los más jóvenes a pensiones más modestas, garantizan que el sistema que hoy conocemos va a mantenerse en las próximas décadas a través de la recuperación del Fondo de Reserva.

Por otro lado, esta última parte de la reforma comprometida en el Componente 30 del PRTR se ocupa también de la equidad y suficiencia de las pensiones. Para empezar, se aborda el problema al que se enfrentan quienes acceden a la pensión de jubilación con carreras de cotización irregulares marcadas por la inestabilidad y la precariedad laboral; aquellas mujeres con amplios periodos de lagunas de cotización vinculadas al cuidado de los hijos; y los que se vieron más golpeados por la crisis económica y financiera de la pasada década. Con el fin de compensar el impacto de negativo de estas circunstancias, se revisa la regla relativa al periodo de cómputo para el cálculo de la pensión, ofreciendo una doble alternativa a lo largo de dos décadas. Por una parte, se establece una nueva configuración de esta regla, que toma al final del régimen transitorio un periodo de veintinueve años, incorpora tres previsiones destacables. Primero, la novedosa facultad de descartar las peores veinticuatro mensualidades de cotización y, segundo, la mejora de la regla de integración de lagunas, vinculada a la consecución del objetivo de reducción de la brecha de género. Pero como garantía para quienes se jubilen a lo largo de las próximas dos décadas se prevé la aplicación de la regla, hasta ahora vigente, de los últimos veinticinco años si la base reguladora de la pensión resultante es más beneficiosa para la persona que accede a la pensión.

En la misma línea de refuerzo de la equidad, y corrección de la situación de discriminación estructural que han sufrido históricamente las mujeres en el mercado de trabajo, se prevé un incremento del complemento por brecha de género que, articulado como acción positiva, mejora la regulación introducida en el Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras medidas en los ámbitos de la Seguridad Social y económico, acelerando el proceso de convergencia de la cuantía de las pensiones mujeres respecto de los hombres.

Y como colofón y contribución decisiva a la garantía de suficiencia, se refuerza y mejora la institución de las pensiones mínimas, una medida con una relevante dimensión de género. En cumplimiento de la Recomendación 15 del Pacto de Toledo, se fija de forma estructural un indicador objetivo de referencia para marcar la evolución futura de las cuantías de las diversas modalidades con complemento de mínimos a fin de preservar el objetivo de suficiencia y de reducción de la pobreza.

Para hacer efectivos estos compromisos, resulta imprescindible la aprobación de este real decreto-ley que reforma el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, ya que concurren los dos presupuestos regulados en el artículo 86 de la Constitución Española, pues las reformas estructurales que se introducen responden a una necesidad extraordinaria del sistema de pensiones de reforzar la sostenibilidad financiera y la urgencia deriva del cumplimiento en plazo de los compromisos con la Unión Europea y la solicitud de pago de las contribuciones financieras correspondientes, de conformidad con el artículo 24.2 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021.

II

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva, que consta de un artículo único con cuarenta y cuatro apartados, seis disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y diez disposiciones finales, siendo su contenido el siguiente:

En el artículo único se procede a reformar y añadir distintos preceptos en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

El artículo 19.3 se modifica para establecer que la actualización anual del tope máximo de las bases de cotización de los distintos regímenes, conforme a la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, se efectuará en un porcentaje igual al que se establezca para la revalorización de las pensiones contributivas prevista en el artículo 58.2. Este artículo entrará en vigor el 1 de enero de 2024 de acuerdo con la disposición final décima y se complementa con la disposición transitoria trigésima octava.

Se introduce un artículo 19 bis que, en el marco de lo dispuesto en el artículo 147.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social que prevé que la cotización tenga en cuenta la remuneración total que se perciba, establece una cuota adicional de solidaridad que varía en función del exceso de los rendimientos del trabajo por cuenta ajena sobre la base máxima de cotización establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del correspondiente año, estableciendo a ese efecto tres tramos de rendimientos, a los que corresponde un tipo de cotización progresivo. Conforme a la disposición transitoria cuadragésima segunda, la cotización adicional de solidaridad se incrementará desde el año 2025 hasta alcanzar en 2045 el tipo definitivo.

La introducción de un nuevo artículo 50 bis regula con rango de ley la resolución provisional de pensiones reconocidas al amparo de normas internacionales cuando se compruebe que el solicitante reúne todos los requisitos para acceder al derecho computando únicamente las cotizaciones efectuadas en España; así como cuando las pensiones se reconozcan a prorrata temporis como consecuencia de períodos que otro Estado haya certificado con carácter provisional, evitando así al beneficiario demoras innecesarias en el acceso a la pensión.

La nueva redacción del artículo 57 determina que cuando la pensión inicial quede limitada por la cuantía máxima establecida para el año en que se cause, las sucesivas revalorizaciones anuales que correspondan de acuerdo con el artículo 58.2 se efectuarán, la primera sobre dicho importe y las posteriores sobre el importe revalorizado del año anterior, norma que igualmente se aplica a las pensiones concurrentes. Este artículo entrará en vigor el 1 de enero de 2025 y se complementa con la disposición transitoria trigésima novena.

En el artículo 58 se modifica el apartado 2 y se añade un apartado 5. El primero de estos apartados recibe nueva redacción para garantizar que, en la modalidad contributiva, todas las pensiones del sistema y no solo la pensión mínima, como se decía en la redacción anterior, así como el complemento de brecha de género, se revalorizarán al comienzo de cada año en el porcentaje equivalente al valor medio de las tasas de variación interanual expresadas en tanto por ciento del Índice de Precios al Consumo de los doce meses previos a diciembre del año anterior. El apartado 4 determina legalmente la fórmula para revalorizar las pensiones reconocidas en virtud de normas internacionales de las que esté a cargo de la Seguridad Social española un tanto por ciento de su cuantía teórica. Por otra parte, se deroga con efectos de 1 de enero de 2025 el apartado 4, toda vez que su contenido recibe nueva redacción en el artículo 57, que entra en vigor en esa misma fecha.

Se da nueva redacción al artículo 59 para establecer la forma en que debe calcularse el complemento por mínimos en el supuesto de pensiones reconocidas en virtud de normas internacionales.

En el artículo 60 se modifica el apartado 1 y se incluye un nuevo apartado 7, modificación que tiene como finalidad adecuar la aplicación de la norma al objetivo perseguido con su aprobación, que es el reconocimiento del complemento por brecha de género también a los hombres siempre que cumplan determinadas condiciones, para lo cual es preciso eliminar del cómputo de períodos cotizados y bases de cotización anteriores o siguientes al nacimiento los beneficios en la cotización establecidos en el artículo 237 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Asimismo, se precisa cómo deben calcularse las pensiones de los respectivos progenitores para determinar cuál de ellas es más alta a efectos de acreditar los requisitos exigidos para obtener el complemento. La modificación del apartado 1. b) 3.ª de este artículo se acompaña de la disposición transitoria cuadragésima cuarta para que pueda beneficiar también a hechos causantes anteriores a la entrada en vigor de este real decreto-ley y desde la vigencia del complemento por brecha de género. Asimismo, la disposición transitoria primera de este real decreto-ley determina que el importe del complemento de brecha de género establecido en el artículo 60 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social tendrá un incremento, adicional a la revalorización anual, del 10 por ciento en el bienio 2024-2025, que se distribuirá entre ambos ejercicios según determinen las respectivas leyes de presupuestos generales del Estado.

Se corrige parcialmente lo establecido en la letra k) del artículo 71.1 para determinar que las entidades que gestoras de fondos de pensiones, en su modalidad de sistema de empleo, sean las que proporcionen a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y a la Tesorería General de la Seguridad Social, anualmente, antes de finalizar el mes de marzo y distribuida por cada uno de los meses a que corresponda, la información sobre las contribuciones empresariales a dichos instrumentos que sirva de contraste con la proporcionada por las propias empresas a efecto del control de las reducciones de cuotas.

Del artículo 77.1 se modifica la letra f) con el objetivo de adecuar el precepto a las modificaciones introducidas por la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica, que ha suprimido la incapacitación judicial, sustituyéndola por diversas medidas de apoyo a la capacidad jurídica, particularmente la curatela. Este mismo motivo justifica la modificación de los artículos 234 y 352.2.c) y especialmente de la disposición adicional vigésima quinta. Además, la disposición transitoria tercera de este real decreto-ley determina que para aquellos supuestos en los que la incapacidad judicial haya sido declarada mediante sentencia con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley 8/2021, de 23 de junio, se mantendrá la asimilación a la discapacidad en grado igual o superior al 65 por ciento prevista en la disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en su anterior redacción.

La modificación de los artículos 82.4.b), 169.1.b), 170 y 174, así como de la disposición adicional primera.4 y la introducción de la disposición transitoria trigésima séptima en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social dan nueva regulación a la prestación de incapacidad temporal, determinando la disposición transitoria cuarta de este real decreto-ley los términos en que debe aplicarse la vigencia transitoria de la normativa anterior.

Entre otras reformas, se elimina la posibilidad de que las mutuas puedan dirigirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social en caso de que el servicio público de salud haya desestimado la propuesta de alta. También se elimina la referencia al Instituto Social de la Marina en el párrafo cuarto del mismo artículo, en coherencia con la modificación que se propone respecto de la disposición adicional primera.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y se sustituye la referencia a seis meses por 180 días, a fin de que la duración real del período de observación por enfermedad profesional pueda variar en función de los días que tengan los meses concretos en que se produzca.

En relación con las competencias de control de los procesos de incapacidad temporal a partir del día 365, la entidad gestora ejerce la citada competencia a través de su inspección médica, sin intervención ya de los equipos de valoración de incapacidades u órganos equivalentes en Cataluña, pues la necesidad de asistencia sanitaria e impedimento para trabajar no implica para su comprobación una cualificación técnico-jurídica que haga necesaria la participación de profesionales distintos al facultativo médico. En consecuencia, el inicio del expediente de incapacidad permanente se articula a través de la emisión de un alta médica con propuesta de incapacidad permanente.

También se incluye en la reforma que el agotamiento del plazo de 365 días sin emisión de alta médica suponga el pase automático a la prórroga de incapacidad temporal, sin necesidad de declaración expresa, con lo que se simplifica y clarifica la gestión. Si no hubiera prórroga, se mantiene como hasta el momento el procedimiento de disconformidad cuando el alta médica por curación, mejoría o incomparecencia al reconocimiento médico se emite al agotarse los 365 días. Asimismo, se determina el mantenimiento de la colaboración obligatoria en el pago de la prestación durante la prórroga de la incapacidad temporal hasta el alta médica del trabajador por curación, mejoría o incomparecencia, hasta el último día del mes en que el Instituto Nacional de la Seguridad Social emita el alta médica por propuesta de incapacidad permanente, o hasta el cumplimiento de los 545 días, finalizando en todo caso en esta fecha; y se recoge la obligación de las empresas colaboradoras voluntarias de pagar a su cargo la prestación de incapacidad temporal hasta la extinción del derecho al subsidio, incluida en su caso, la situación de prolongación de efectos económicos.

Finalmente, se elimina la excepción relativa a los trabajadores del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, dado que el Instituto Social de la Marina carece de inspectores médicos.

La nueva regulación dada a los artículos 117, 118, 119, 120 y 121, así como al artículo 127 bis y a la disposición transitoria cuadragésima tercera del texto refundido tienen como finalidad modificar y desarrollar el MEI previsto en la disposición final cuarta de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, disposición que por tanto se deroga mediante la disposición derogatoria única de este real decreto-ley. Dicho mecanismo consiste en una cotización finalista de 1,2 puntos porcentuales, que nutrirá el Fondo de Reserva de la Seguridad Social en los términos establecidos en los artículos citados.

Así, desde 2033, el Fondo podrá efectuar los desembolsos necesarios para cumplir el objetivo de compensación de contribuciones al sistema y prestaciones previstas, tal como se establecía para el derogado Factor de Sostenibilidad, regulado anteriormente en el artículo 211 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Los artículos citados, por tanto, también efectúan las modificaciones oportunas para que se puedan incorporar al Fondo de Reserva de la Seguridad Social las reservas procedentes de la cotización finalista establecida para el MEI.

La nueva disposición transitoria cuadragésima tercera establece que la aplicación del MEI tendrá efectos desde el 1 de enero de 2023, nutriéndose por la cotización finalista que establece el artículo 127 bis hasta el año 2050.