Ley 5/2023, de 17 de marzo, de pesca sostenible e investigación pesquera

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

Dentro del amplio conjunto de actividades humanas que se desarrollan en la mar, la pesca destaca por ser garante de la seguridad alimentaria y desempeñar una función clave en la vertebración de las comunidades costeras. En España, la actividad pesquera, junto con sus operaciones vinculadas, ha desarrollado a su alrededor un conjunto de formas de vida, cultura, paisaje y tradiciones de gran relevancia.

Esta amplísima tradición e importancia de la actividad pesquera española, cuya flota es la más importante de la Unión Europea, presente desde muy antiguo en nuestros caladeros y en los caladeros más distantes, junto con las actividades y servicios asociados a dicha actividad, han venido configurando a este sector económico como un elemento notable para la economía nacional especialmente por su gran concentración en ciertas zonas litorales, donde el empleo y la actividad económica están muy vinculados a su sostenimiento y prosperidad.

El mantenimiento de esta actividad, como sector clave, motor económico, desde un enfoque ambiental, social y económicamente sostenible es esencial para asegurar no sólo el futuro de dichas poblaciones y su adecuada vertebración sino la provisión de bienes públicos asociados a estas actividades, como la fijación de población en las zonas costeras, la protección paisajística, la equidad interterritorial, la oferta de actividades económicas alternativas, el mantenimiento de la actividad pesquera, la provisión a la sociedad de alimentos de origen marino de manera sostenible o la salvaguarda del legado cultural, conciliando todo ello con la protección de la biodiversidad marina.

En efecto, la protección de la biodiversidad marina constituye un deber ineludible en cualquier sociedad. Tanto el Derecho de la Unión Europea como los Tratados Internacionales suscritos por la Unión Europea en materia de pesca recogen obligaciones que incluyen el compromiso de adoptar medidas de conservación y gestión destinadas a mantener o restablecer los recursos marinos en niveles capaces de producir el rendimiento máximo sostenible, tanto en las aguas bajo jurisdicción nacional como en alta mar, y de cooperar a tal efecto con otros Estados, cuando los recursos marinos se encuentran en zonas marítimas con estatutos jurisdiccionales diferentes y de tener debidamente en cuenta otras utilizaciones legítimas de los mares.

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, ratificada por el Reino de España mediante instrumento de 20 de diciembre de 1996, emplaza a los Estados para que incorporen a su ordenamiento interno las medidas de gestión responsable de los recursos pesqueros, tanto en sus zonas exclusivas como en alta mar, cooperando con terceros países y organismos internacionales con la finalidad de conservar y proteger los recursos vivos.

El Acuerdo de 1995 sobre Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas, estableció un moderno régimen jurídico y supuso el reconocimiento de las Organizaciones y Acuerdos Regionales de Pesca, que han demostrado su eficacia y adaptabilidad para proporcionar soluciones para garantizar una pesca sostenible, compatible con la protección y la preservación del medio marino, y en las que tanto nuestro país como la Unión Europea ejercen un decidido liderazgo.

Asimismo, en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, aprobada en septiembre de 2015, se abordó la conservación y el uso sostenible de los océanos y se identificó la conservación y el uso sostenible de los mismos como uno de los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Del mismo modo, la Asamblea General de Naciones Unidas ha reiterado, en sus resoluciones anuales sobre el Programa relativo a los Océanos y al Derecho del Mar, su preocupación por los efectos adversos, actuales y futuros, del cambio climático en la sostenibilidad de la pesca y en la seguridad alimentaria, expresando una especial preocupación por las conclusiones expuestas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático en su informe especial sobre los océanos y la criosfera en un clima cambiante y alentando a los Estados Miembros a evaluar y considerar los efectos del cambio climático en el sector de la pesca a la hora de diseñar sus políticas.

En este sentido, en el mencionado Informe especial de 2019 sobre el océano y la criosfera del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) se destacó que el sector de la pesca y la acuicultura es el más vulnerable a los factores climáticos. Las principales consecuencias, según el informe, serían entre otras una mayor estratificación de la capa superior del océano que alterará el oxígeno oceánico y la disponibilidad de nutrientes, afectando en consecuencia a las especies de peces, así como a la producción primaria neta. Ello conllevaría principalmente la reducción de los stocks pesqueros y la migración de las especies (principalmente las pelágicas) hacia aguas más frías a una media de 50 km/década.

También el Comité de Pesca de la FAO en su 34.ª sesión celebrada en 2021 (COFI 34), emitía el informe denominado «Hacer frente al cambio climático y otros asuntos relacionados con el medio ambiente» en el que ponía de manifiesto que cada vez más pruebas indican que el cambio climático y otros factores antropogénicos con efectos en los medios acuáticos, como el aumento de la temperatura y la basura marina, repercuten considerablemente en el bienestar de los ecosistemas acuáticos, lo que tiene consecuencias para la seguridad alimentaria y los medios de vida de las comunidades de quienes se dedican a la pesca y la acuicultura.

En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) se ha promovido la adopción de mecanismos esenciales para la gestión de una pesca sostenible y responsable y para la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), como son el Código de Conducta para la Pesca Responsable, las Directrices voluntarias para la Actuación del Estado del pabellón, el Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (PAI–INDNR); o el Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto, entre otros.

En el ámbito nacional, con el objetivo de hacer frente a las consecuencias del cambio climático sobre el sector pesquero, existen estrategias como el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) 2021-2030, aprobado conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, el cual tiene entre sus 18 ámbitos de aplicación; la pesca, la acuicultura y alimentación; las costas y el medio marino y la pesca continental.

Este Plan se adopta en el marco del Pacto Verde Europeo que tiene entre sus objetivos prioritarios el de garantizar la economía azul y reforzar el papel de los océanos y el sector pesquero en la lucha contra el cambio climático y en el cual se encuadra la Estrategia «De la granja a la mesa» con una serie de medidas aplicadas a la agricultura, ganadería y el sector pesquero, para garantizar una cadena alimentaria más equilibrada, a través del fomento de la pesca sostenible.

En este escenario internacional, la política pesquera común es un elemento esencial para la configuración de la regulación y la gestión pesquera española, cuya estructura normativa y enfoque como política pública viene determinado por los conceptos y normas europeos.

Siendo la actividad pesquera una de las que pueden desarrollarse en el mar, resulta imprescindible que su desempeño se acomode, del mismo modo, a las prescripciones europeas de aplicación simultánea a este medio. Así, la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina), tiene como principal objetivo la consecución del Buen Estado Ambiental (BEA) de nuestros mares, configurando, a tales efectos, las Estrategias Marinas como instrumento de planificación del medio marino. La transposición de esta directiva al ordenamiento jurídico español se realizó por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, y por el Real Decreto 957/2018, de 27 de julio, por el que se modifica el anexo I de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.

Cabe también recordar que la competencia en materia de pesca marítima es una competencia de mayor alcance que la puramente de ámbito nacional y, por tanto, la pesca marítima en el Estado está regulada también por reglamentos comunitarios que son de directa aplicación en nuestro ordenamiento jurídico y que forman parte de la Política Pesquera Común.

A este respecto, el Reglamento (UE) 1380/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común, destaca en sus considerandos y articulado que la normativa de pesca en la Unión Europea tiene en cuenta parámetros ambientales y está coordinada con la legislación europea e internacional en materia de medio ambiente, asegurando una plena coordinación de los criterios pesqueros y ambientales, e incorporando la política ambiental en la propia política sectorial pesquera, que conforma la Política Pesquera Común.

No puede ignorarse que España tiene un patrimonio marino inigualable, con aproximadamente 8.000 km de costa y una superficie de aguas marinas de más de un millón de km². Asimismo, nos situamos en la frontera entre el océano Atlántico y el mar Mediterráneo, lo cual confiere una gran complejidad y biodiversidad a nuestro medio marino.

Así, no cabe duda de que el medio marino es un ecosistema que da soporte a un conjunto diverso de usos y actividades humanas. Para garantizar el adecuado desarrollo de los mismos y su compatibilidad con la conservación del medio es preciso que los poderes públicos lleven a cabo una labor de ordenación. La Ordenación del Espacio Marítimo (OEM) es, pues, una herramienta para facilitar el desarrollo sostenible de la economía azul, favoreciendo su componente económica, social y ambiental. A tales efectos la Unión Europea aprobó la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, incorporada al ordenamiento jurídico español a través del Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo. Por lo tanto, la ordenación del espacio marítimo pretende promover el desarrollo sostenible y la correcta utilización del espacio marítimo para diferentes usos del mar, gestionando los usos del espacio y los conflictos que puedan surgir en las zonas marinas. Así, el desarrollo de una pesca sostenible necesariamente debe incardinarse dentro del marco descrito, como acontece con el resto de políticas sectoriales perfeccionadas en la mar.

Cabe asimismo recordar la importancia de la Política Marítima Integrada como elemento horizontal encaminado a lograr un planteamiento coherente de los asuntos marítimos y una mayor coordinación con el fin de potenciar el denominado crecimiento azul, del que la pesca forma parte.

El Reino de España, como el resto de Estados miembros de la Unión Europea, viene participando de forma activa en los acuerdos y foros internacionales para la conservación y recuperación de la sostenibilidad de los mares y de los océanos y, a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, tiene una importante responsabilidad de cara a un desarrollo y gestión sostenible de los recursos pesqueros.

Se requiere en estos momentos un esfuerzo para conseguir un crecimiento sostenible e integrador del desarrollo del sector pesquero. Debe hacerse hincapié en que, tal y como reza la propia Ley 41/2010, de 29 de diciembre, la prioridad es alcanzar o mantener un buen estado ambiental del medio marino comunitario, perseverar en su protección y conservación y evitar un nuevo deterioro, en el marco de una política marítima integrada y del desarrollo sostenible de una economía azul.

La ley afianza el objetivo de la sostenibilidad, en consonancia con el nuevo marco de gobernanza de los océanos internacional y europeo. Sostenibilidad entendida desde los tres pilares básicos de la Política Pesquera Común, la sostenibilidad ambiental, económica y social. En este sentido el Reglamento (UE) n.º 1380/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, establece que la regulación pesquera debe garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura contribuyen a la sostenibilidad medioambiental, económica y social a largo plazo, permitiendo la obtención de beneficios económicos, sociales y de empleo y asegurando la disponibilidad de alimentos de calidad y seguros para la población.

A este respecto, el artículo 130.1 de la Constitución señala que «los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles».

Así, la ley enfatiza la función económica de la pesca de tal forma que se contribuya a la mejora del empleo y a una mayor eficacia en el uso de los recursos, con un aumento de la productividad y del nivel de vida de toda la ciudadanía y la efectiva protección del fin social vinculado a la actividad pesquera.

II

La Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, que ahora se deroga parcialmente, supuso un hito esencial en la normativa pesquera y fue pionera en muchos ámbitos de su regulación. No obstante, dado el tiempo transcurrido desde su aprobación y los novedosos instrumentos normativos introducidos desde entonces tanto en el Derecho internacional como de la Unión Europea (posteriormente traspuestos al ordenamiento jurídico nacional), resulta necesario realizar una revisión y armonización de dicho régimen en lo relativo a la pesca extractiva y dar respuesta a las nuevas necesidades sociales, económicas, ambientales y administrativas que se han ido produciendo desde entonces.

La ley presenta un nuevo enfoque en que se prima la claridad y seguridad jurídica para los operadores, al tiempo que se adecua su contenido a la evolución normativa acaecida desde 2001, manteniendo sin embargo sus elementos esenciales. Este nuevo enfoque se fundamenta en una decidida vocación de unificación y armonización del disperso corpus normativo pesquero actual, como mecanismo para asegurar plenamente los principios de claridad y seguridad jurídica.

Así, en la cúspide normativa se situarán tres normas de rango legal, que vengan a sustituir paulatinamente a la actual regulación legal y que reflejen el enfoque tripartito que desde hace décadas se ha adoptado en sede comunitaria: gestión, control y comercialización.

En primer lugar, por consiguiente, aparecerá una regulación actualizada y sistemática de la actividad pesquera como elemento extractivo pero lógicamente acompañado de las necesarias medidas de sostenibilidad, que se acompañará de un marco legal en materia de investigación pesquera. Este primer bloque legal se complementará con un real decreto regulador de los caladeros nacionales. Ambas normas se anticipan con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en el marco del Componente 3 («Transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero») del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado, en el marco de los fondos europeos, por acuerdo del Consejo de Ministros en su reunión del día 27 de abril de 2021, como Reforma 6 y que tiene como objetivos impulsar que la sostenibilidad económica y social sea también un integrante de peso en la gestión pesquera; garantizar y lograr una mayor seguridad jurídica para todos los agentes del sector pesquero; y asegurar una mayor transparencia, modernización y digitalización en la gestión pesquera en su conjunto.

En este sentido, las medidas contenidas en esta ley cumplirán el principio de «no causar daño significativo» (DNSH, por sus siglas en inglés) y la normativa europea y nacional aplicable, en especial, las medidas relativas a evitar fraude, corrupción y conflicto de intereses. Asimismo, la norma se ajusta a los principios de gestión específicos del PRTR establecidos en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y a lo establecido en la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La ayuda del Mecanismo no sustituirá, excepto en casos debidamente justificados, a los gastos presupuestarios nacionales ordinarios y respetará el principio de adicionalidad de la financiación de la Unión a que se hace referencia en el artículo 9.

Este primer bloque se incardina en un proceso más ambicioso de adaptación de la ley actual, y una vez culminado se procederá al impulso de las otras dos normas legales, teniendo en cuenta que la presente modificación en nada empece la aplicación efectiva, una vez analizado el texto con detalle, del régimen sancionador actual.

En segundo lugar, aparecerá una norma que modernice las tareas de control e inspección, así como el régimen sancionador, para dar cumplida respuesta a las necesidades que la práctica, la evolución de la regulación europea y el progreso científico y técnico han traído; y, en tercer lugar, una actualización del sistema legal en materia de comercialización y transformación, que permita hacer frente a los nuevos retos y realidades del sector. En esta norma se dará un tratamiento especialmente detallado a la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, una lacra de especial impacto contra la que España abandera una decidida lucha.

Esta división legal, como se ha indicado, refleja el modo de organizar la normativa en Derecho Europeo, en que la miríada de normas de Derecho derivado se incardinan en tres grandes grupos: uno destinado a la regulación de la pesca como actividad económica sujeta a reglas de protección (el reglamento sobre la Política Pesquera Común, que se completa con multitud de actos como los reglamentos anuales de TAC y cuotas, el reglamento de medidas técnicas o las normas singulares por caladero o arte); otro dedicado a las tareas de inspección y control (lo que se ha dado en llamar el reglamento de control, que se completa con diversas regulaciones en materia de descartes, desembarques, mecanismos de supervisión…); y un último grupo constituido por las normas que se refieren a los aspectos de comercialización, posteriores a la actividad extractiva en sentido estricto (que se sintetizan en el reglamento de la organización común de mercados de productos de la pesca, junto con otras reglas sobre trazabilidad, aspectos sanitarios y de etiquetado o ayudas en el marco del actual Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura).