Ley 2/2023, de 22 de marzo, por la que se regulan determinados aspectos de la Red ecológica europea Natura 2000 en la Comunidad Autónoma de Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

La Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva de Aves), posteriormente derogada por la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, tiene por objeto la protección, administración y regulación de los individuos y poblaciones de las especies de aves cuyo ciclo vital se desarrolla en territorio europeo.

A tal fin, la citada Directiva de Aves establecía en su artículo 4 que los estados miembros debían clasificar en particular como Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies mencionadas en el anexo I y las aves migratorias regulares dentro de la zona geográfica marítima y terrestre y, todo ello, a efectos de coordinación y de la creación de una red coherente a nivel europeo.

Ante la constatación de la progresiva y grave pérdida de biodiversidad en la Unión Europea, por el impacto adverso de las actividades humanas, y la necesidad de actuar a escala comunitaria, se creó en 1992 la Red Natura 2000, a través de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva Hábitats), que integró las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) de la Directiva 79/409 de Aves.

La Red Natura 2000 es una red ecológica de ámbito europeo que tiene como objetivo garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural. La red incluye las zonas especiales de conservación (ZEC), designadas a partir de los lugares de importancia comunitaria (LIC) propuestos por los estados miembros por albergar hábitats y especies de fauna (no aves) y flora de interés comunitario en aplicación del artículo 4 de la Directiva Hábitats, y por las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) propuestas para la conservación de las especies de aves silvestres y las aves migratorias de presencia regular en aplicación del artículo 4 de la Directiva Aves.

Conforme al marco jurídico establecido por la Directiva de Aves y por la Directiva de Hábitats los Estados miembros no solo tienen, exclusivamente, la obligación de clasificar como Zonas de Especial Protección (ZEPA) los territorios más adecuados en número y en superficie, sino que para cumplir plenamente las exigencias de la Directiva sobre las Aves deben, además, garantizar la protección jurídica de estas zonas.

En este sentido, aunque pudiera ser posible, la norma comunitaria no impone –de forma simultánea– la delimitación de los territorios de las ZEPA y la concreción de su correspondiente régimen de protección. La Directiva comunitaria ha optado por un proceso evolutivo de previa delimitación de zonas, seguido de una posterior y sucesiva determinación del régimen jurídico aplicable en la que ya sí se producirá una afección directa a los derechos e intereses y, por tanto, de carácter reglamentario.

II

La incorporación de España a la Comunidad Económica Europea supuso la necesidad de desarrollar las obligaciones derivadas de las directivas europeas vigentes en ese momento y en lo que ahora interesa, lo concerniente a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva de Aves).

Sin embargo, la trasposición al derecho interno de las normas comunitarias relativas a la obligación de declarar y al procedimiento de declaración no se produce hasta la aprobación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, correspondiendo la competencia a las comunidades autónomas, sin perjuicio de las excepcionales competencias estatales en lo que respecta al mar territorial. De manera expresa se ha pronunciado el Tribunal Constitucional sobre este concreto aspecto, señalando que «el legislador básico estatal prácticamente ha reenviado a la legislación autonómica de desarrollo la íntegra definición de las medidas de conservación a adoptar en las zonas especiales de conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves que conforman la Red Natura 2000», para subrayar a continuación que la declaración de las referidas zonas «corresponde a las propias comunidades autónomas» (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 9).

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, mediante la Ley 9/2006, de 23 de diciembre, por la que se modifica la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y Espacios Naturales de Extremadura se trasponen al marco normativo autonómico, por primera vez, las figuras de la Red Ecológica Europea Natura 2000 y se regula un procedimiento de declaración de las zonas de la Red Natura 2000 que incluye información pública, consultas, trámites de audiencia y Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la consejería competente en materia de medio ambiente.

Con esta ley se procede, además, a otorgar a estas zonas un régimen de protección y de conservación conforme el Derecho Comunitario, cumpliendo las obligaciones que le incumben a la comunidad autónoma. Así, el artículo 56 ter establece que las zonas de la Red Natura 2000 podrán contar con Planes de Gestión, que se añadirán a las obligatorias medidas reglamentarias, administrativas o contractuales adoptadas y que deberán elaborarse teniendo en cuenta las características específicas de cada zona y todas las actividades previstas. En aplicación de esta disposición se aprobaron planes de gestión integrados por la parte dispositiva, el régimen legal de protección, la descripción literal del límite de la ZEPA y la cartografía, que se contiene en los Anexos de las respectivas disposiciones normativas, ordenándose su publicación.

Finalmente, el Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura, ha desarrollado el régimen jurídico de la red y aprobado muchos de sus planes de gestión.

III

La reciente constatación de que 55 territorios de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que se suponía que habían sido declarados Zonas de Especial Protección de las Aves (ZEPA), nunca habían llegado en realidad a ser declaradas como tales, hace indispensable dotar de seguridad jurídica la situación en que se encuentran dichos territorios nunca declarados por órgano competente ni por cualquier otro órgano, aunque careciera de tal competencia.

Se hace indispensable y necesario proceder a tal declaración para asegurar, en primer lugar, la protección ambiental que se ha venido dispensando desde el principio con el establecimiento efectivo de las Zonas de Especial Protección para las Aves, y, en segundo lugar, para dar cobertura a las actividades que a tal fin se han realizado hasta ahora.

Esa falta total y absoluta de declaración por parte de la Junta de Extremadura de las 55 ZEPA no ha impedido que en ocasiones el Consejo de Gobierno haya hecho referencia, dando por supuesta erróneamente su existencia, a todas o alguna de las 55 ZEPA. Es el caso del Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura.

Tales referencias sin expresa declaración previa de las ZEPA no bastan para dar seguridad jurídica a la situación generada al comprobar la inexistencia de tal declaración.

La solicitud de revisión de oficio del Decreto 110/2015 o el recurso extraordinario de revisión presentado ante el Tribunal Supremo de determinadas sentencias recaídas en relación con el embalse de Valdecañas hacen imposible no afrontar la situación y dar soluciones definitivas a dicha falta de declaración.

Se trata, por tanto, de declarar formalmente, a fecha cierta a través de la presente norma la situación de las 55 ZEPA nunca declaradas, aunque establecidas de modo efectivo, pues son todas ellas las que precisan de una cobertura completa, manteniendo en todo caso los límites territoriales de dichas áreas de modo que la Red Natura 2000 en nuestra comunidad autónoma no sufra disminución o detrimento en la superficie, grado y calidad de la protección ambiental.

Todo lo expuesto hasta ahora motiva la necesidad de dictar la presente norma con rango legal y de explicar, en primer término, qué es lo que parece que ha sucedido para que 55 territorios que se venían considerando como ZEPA nunca hayan sido en realidad declarados como tales.

En segundo lugar, se pretende declarar la vigencia del Decreto 110/2015, de 19 de mayo, que sin declarar las ZEPA estableció con carácter general el régimen jurídico de las mismas y aprobó muchos de sus planes de gestión, suponiéndolas erróneamente ya declaradas.

En tercer lugar, se quiere dar absoluta seguridad jurídica a las normas o situaciones jurídicas que afectan a las ZEPA que han quedado afectadas por sentencias judiciales diversas. En todos los casos se trata de decisiones judiciales dictadas bajo la hipótesis de que los territorios respectivos habían sido declarados como ZEPA, cuando en realidad no lo habían sido nunca.

IV

Mientras que respecto de otros territorios sí existen actos expresos de declaración de los mismos como ZEPA –como en el caso de los comprendidos en el anexo I de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura, y el de los declarados el año 2000 por el Consejo de Gobierno en su Decreto 232/2000, de 21 de noviembre–, no existe ninguna declaración expresa al respecto en los archivos de la Junta de Extremadura ni existe en el «Diario Oficial de Extremadura» ninguna publicación de tal supuesta declaración expresa para ninguno de los referidos 55 territorios.

Lo único que existe son unas propuestas técnicas de zonas de especial protección para las aves que órganos técnicos y órganos directivos inferiores remitieron, pero como meras propuestas, al departamento competente de la Administración del Estado para su envío a la Comisión Europea. Pero dichos órganos no eran competentes para hacer siquiera tal propuesta, ni tampoco la comisión tenía competencia para declarar las ZEPA.

Ese modo de proceder responde probablemente a un equívoco, al seguir, aunque también de modo incompleto, un procedimiento que no es el previsto para la aprobación de las ZEPA sino el que la Directiva 92/43/CEE, de Hábitats, preveía para estos, señalando que los Estados miembros deben proponer una lista de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC propuestos) que tras su aprobación por parte de la Comisión (LIC aprobados) deben ser declarados también por los Estados, en un plazo de seis años como máximo, como Zona Especial de Conservación (ZEC); pero las ZEPA no tienen que ver con esas zonas de especial conservación.

En todo caso, después de que la comisión las incluyera en sus listados (inclusión que no equivale a aprobación, pues esta corresponde solo a los Estados en el caso de las ZEC) ni siquiera la Junta de Extremadura aprobó esa propuesta, que no era, además, para un LIC, sino para una ZEPA. Tampoco se llegaron a aprobar ni como ZEC, ni como ZEPA.

En todo caso, tratándose de ZEPA no existe ese trámite previo de propuesta a la comisión, sino que su declaración es competencia exclusiva de los Estados miembros. No se tuvo en cuenta así el Derecho interno –el de Extremadura y el estatal–, en el que las previsiones del artículo 33.1 de la redacción original de la Ley 8/1998 disponían que es la Junta de Extremadura quien aprueba los espacios naturales protegidos, que en esa redacción original puede entenderse que comprendía todos, incluyendo las ZEPA que ya se habían declarado en 1998, como es el caso de las que se recogen en el anexo I de la referida ley, consideradas entonces como formando parte del género «Zona Especial de Protección para Aves».

Sea como fuere, se dio por supuesto que las ZEPA propuestas habían sido declaradas por la comisión, por su mera propuesta de inclusión técnica en unos listados de esta, sin valor declarativo alguno y sin que tal declaración técnica fuera acordada, asumida o decidida por órgano competente de la Administración regional. Tal errónea suposición podría explicar el porqué de una falsa creencia, pero no legitimar o dar valor a la falta de declaración como ZEPA de los 55 territorios a que se refiere esta norma con rango y fuerza de ley.

V

El Decreto 110/2015, de 19 de mayo, tampoco declaró las 55 ZEPA, sino que, dándolas erróneamente por declaradas, reguló con carácter general la Red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura, estableciendo el régimen jurídico de la red, y aprobó muchos de sus planes de gestión.

La consecuencia es que, aunque por primera vez un órgano competente para declarar aquellas ZEPA aprobó una norma que se refería a ellas, no hizo un pronunciamiento declarativo o de subsanación de la ausencia de declaración.

La Junta de Extremadura no tenía la voluntad de declarar las 55 ZEPA cuando aprobó el referido decreto, ni podía imaginar que estuviera subsanando la ausencia de tal declaración, pues las daba erróneamente por aprobadas.

Tampoco durante el procedimiento de elaboración del citado Decreto 110/2015 podía deducirse que lo que se sometía a información pública era la declaración de las ZEPA o la subsanación de la ausencia de declaración.

Son razones de seguridad jurídica, por tanto, las que exigen declarar de una vez, de forma expresa y válida, y al máximo nivel, mediante esta norma con rango de ley, las citadas Zonas de Especial Protección para las Aves, dotar de plena eficacia real al mencionado Decreto 110/2015 y mantener incólumes las disposiciones, actos o situaciones jurídicas firmes dictadas o resueltas al amparo de dicha norma.

La seguridad jurídica constituye un principio esencial del Estado de Derecho y una exigencia fundamental para el mantenimiento del ordenamiento jurídico, y, a través de él, de la estabilidad económica y social. No en vano la Constitución Española reconoce este principio en su artículo 9.3 y, en palabras del Tribunal Constitucional, es «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad […], equilibrada de tal suerte que debe permitir promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad» (STC 27/1981, de 20 de julio).

En este contexto, los poderes públicos tienen asignada la responsabilidad, en el ámbito de sus competencias, de adoptar una serie de medidas que contribuyan a mejorar el marco normativo vigente, porque como recordó el Tribunal Constitucional en STC 46/1990, de 15 de marzo, «… La exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas…».

El ordenamiento jurídico es un instrumento al servicio de la sociedad, y cuando su aplicación produce un perjuicio desproporcionado al interés público, que, además, no es ponderado ni con el espíritu ni con la finalidad de las normas, el legislador debe hacer un esfuerzo de innovación para lograr una solución equilibrada, racional y justa.

VI

De acuerdo con el ordenamiento jurídico español, corresponde a las comunidades autónomas declarar las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) que el Derecho de la Unión Europea ha impuesto como obligación de los Estados miembros en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, cuando disponía que «… los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial de los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente directiva».

Ciertamente, la declaración de las referidas zonas de especial protección para las aves es una competencia ejecutiva en materia de medio ambiente que, como tal competencia ejecutiva, corresponde desarrollarla a las comunidades autónomas, sin perjuicio de las excepcionales competencias estatales en lo que respecta al mar territorial. Debe tenerse en cuenta, además, que la existencia de una regulación europea no modifica la distribución interna de competencias que establecen la Constitución y las normas estatutarias.

De manera expresa se ha pronunciado el Tribunal Constitucional sobre este concreto aspecto, señalando que «el legislador básico estatal prácticamente ha reenviado a la legislación autonómica de desarrollo la íntegra definición de las medidas de conservación a adoptar en las zonas especiales de conservación y las zonas de especial protección para las aves que conforman la Red Natura 2000», para subrayar a continuación que la declaración de las referidas zonas «corresponde a las propias comunidades autónomas» (STC 138/2013, de 6 de junio, FJ 9).

De modo que la presente norma encuentra soporte constitucional y estatutario reconocido en el artículo 149.1. 23.ª de la Constitución –que reconoce la competencia del Estado en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, pero, añade, «sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección»– y en el artículo 10.1.2 del Estatuto de Autonomía de Extremadura –«1. La Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencias de desarrollo normativo y ejecución en las siguientes materias: […] 2. Medioambiente. Regulación y protección de la flora, la fauna y la biodiversidad. Prevención y corrección de la generación de residuos y vertidos y de la contaminación acústica, atmosférica, lumínica, del suelo y del subsuelo. Regulación del abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas. Montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias»–.

VII

La urgencia de aprobar la presente ley obedece, principalmente, a la ausencia constatada de declaración formal de determinadas ZEPA que permita articular todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves. Y hacerlo con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad exigidas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.

La declaración urgente de las 55 ZEPA a través de esta ley responde, pues, a la necesidad de mantener la protección de las aves, que debe continuar, y que constituye la razón última de la declaración, en línea con la obligación de hacer efectivo el mandato constitucional del artículo 45.2 de la norma suprema sobre la «utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente».

Esta finalidad de protección justifica, por sí sola, la necesidad de la norma a fin de dotar de seguridad jurídica a la regulación de los territorios comprendidos en las 55 ZEPA nunca declaradas.