Ley Foral 5/2023, de 9 de marzo, de canales cortos de comercialización agroalimentaria

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de canales cortos de comercialización agroalimentaria.

PREÁMBULO

I

La producción de alimentos se lleva a cabo en entornos geográficos y condiciones climáticas muy diversas lo que conduce a una gran variedad de métodos y productos agroalimentarios. Históricamente se ha mantenido un estrecho vínculo entre el sector primario o productor, la sociedad y la economía de las zonas rurales, así como con el medio ambiente: la venta directa de alimentos, ya sea en las propias explotaciones o en las ferias y mercados locales constituyó, durante siglos, la principal vía de suministro a la población, en un contexto caracterizado por el escaso desarrollo urbano y por la proximidad territorial, cultural, y social de las personas productoras y las consumidoras.

A lo largo del siglo XX se produjo un incremento extraordinario de la productividad agraria, así como la concentración de la población en grandes núcleos urbanos, a costa, en gran medida, de la existente en las zonas rurales, lo que originó el despoblamiento en buena parte de ellas. De forma paralela, la cadena de distribución de alimentos se organizó concentrándose en gran número de empresas, con superficies de venta de mediano y gran tamaño, ofertando una amplia gama de productos que, normalmente, pertenecían a grandes grupos de distribución, con elevado poder de negociación frente a las productoras y productores.

En lo que afecta al sector primario, se produjo una organización mayoritaria de la actividad bajo los principios de intensificación de la productividad y reducción de costes, que conllevó la pérdida de diversidad en cuanto a vegetales y razas de animales. Además, se mantuvo un alto grado de atomización, quedando constituido el sector por explotaciones agrarias de pequeña dimensión.

Estos modelos de producción y distribución han logrado abastecer a la población hasta nuestros días, de forma eficaz, con alimentos sanos y seguros, si bien a costa de la desvinculación entre las personas consumidoras y quienes producen, el desconocimiento del origen de los alimentos, la tensión de los sistemas de producción con el medio ambiente y la pérdida de biodiversidad, colocando al sector productor en una situación de extrema vulnerabilidad en la cadena de valor.

En los últimos años ha crecido la demanda de consumo de alimentos frescos y de temporada, producidos en un entorno de cercanía, así como del conocimiento de quienes producen, de sus zonas y sistemas de producción, de las razas y variedades autóctonas y también la conciencia de la interacción de la actividad agraria en el medio ambiente, el paisaje y el desarrollo de las zonas rurales.

La distribución de alimentos mediante la venta de proximidad, en la que interviene un número limitado de agentes económicos, puede contribuir eficazmente a corregir los desequilibrios en la cadena alimentaria, particularmente en el caso de pequeñas explotaciones, al tiempo que permite el acceso a los mercados de productos de calidad obtenidos con especies y variedades autóctonas o utilizando sistemas tradicionales. Paralelamente, esta actividad puede contribuir, de manera eficaz, al desarrollo de otras como la transformación de alimentos, la distribución, la restauración o el agroturismo, que tienen un efecto multiplicador y generan economía y empleo en las zonas rurales.

II

A nivel comunitario no existe una reglamentación específica sobre circuitos cortos de comercialización ligados a las explotaciones agrarias, salvo en los considerandos 25 y 83 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la PAC, donde aparecen citados los mercados locales y las cadenas de suministros cortas, en lo que atañe a las ayudas a la cooperación, entre cuyos objetivos figuran mejorar la posición de agricultoras y agricultores en la cadena de valor así como la respuesta de la agricultura a las exigencias sociales en materia de alimentación y salud. Esas mismas referencias aparecen en los anexos de la norma, además de en la parte de los indicadores de impacto y resultado.

Dicho Reglamento deroga, a partir del 1 de enero de 2023, el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del FEADER, donde su artículo 2 define a la cadena de distribución corta como aquélla en la que interviene un número limitado de agentes económicos, dedicados a la cooperación, el desarrollo económico local y las relaciones geográficas y sociales de cercanía entre la producción, la transformación y el consumo, así como en su artículo 35.2, donde permite dar ayudas a la cooperación y promoción de los agentes con miras a implantar y desarrollar cadenas de distribución cortas y mercados locales. No obstante, el Reglamento Delegado (UE) n.º 807/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el anterior, limita la ayuda a cadenas con no más de una intermediación entre la producción y las personas consumidoras.

Tampoco debe obviarse el artículo 55 del Reglamento (UE) n.º 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, donde se instaba a la Comisión a presentar, a más tardar el 4 de enero de 2013, un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la conveniencia de adoptar un nuevo sistema de etiquetado para la producción agrícola local y las ventas directas, con el fin de ayudar a las personas productoras a comercializar su producción. Para abordar este cometido se llevó a cabo, en abril de 2012, la conferencia «Local agriculture and short food supply chains», cuyo resultado fue el Informe de la Comisión Europea de 2013 denominado «Short food supply chains and local food systems in the EU», donde se recogen ideas y propuestas al respecto.

Por otra parte, han de mencionarse las excepciones a la venta directa de la amplia legislación comunitaria sobre higiene y seguridad alimentarias, denominada «Paquete de Higiene», que comprende, básicamente:

– El Reglamento (CE) n.º 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria.

– El Reglamento (CE) n.º 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios.

– El Reglamento (CE) n.º 853/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal.

– El Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.° 999/2001, (CE) n.° 396/2005, (CE) n.° 1069/2009, (CE) n.° 1107/2009, (UE) n.° 1151/2012, (UE) n.° 652/2014, (UE) 2016/429 y (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.° 1/2005 y (CE) n.° 1099/2009 del Consejo, y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE y 2008/120/CE del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.° 854/2004 y (CE) n.° 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE y 97/78/CE del Consejo y la Decisión 92/438/CEE del Consejo (Reglamento sobre controles oficiales).

Dicha normativa excluye de su ámbito de aplicación el suministro directo, por parte de la persona productora, de pequeñas cantidades de productos primarios al consumidor o consumidora final o a establecimientos locales de venta al por menor para el abastecimiento del consumo final. También delega en los Estados miembros, con arreglo a su derecho nacional, las normas que regulen dichas actividades siempre y cuando sean conformes con la legislación comunitaria. Los requisitos relativos al sistema de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (APPCC) deben ser suficientemente flexibles para poder aplicarse en todas las situaciones, incluidas las pequeñas empresas, sin poner en peligro los objetivos de higiene de los alimentos. Finalmente, se fomenta la elaboración, difusión y uso de guías comunitarias y nacionales de prácticas correctas de higiene y para la aplicación de los principios del sistema APPCC. No obstante, las empresas alimentarias podrán utilizar estas guías con carácter voluntario.

III

En la misma línea que la europea, la legislación española tampoco ha desarrollado una norma sobre canales cortos de comercialización de productos agroalimentarios ni sobre seguridad alimentaria específica para dichos canales, dejándolo en manos de las Comunidades Autónomas en base a las competencias exclusivas que el artículo 148.1.7 de la Constitución Española les otorga en materia de agricultura, ganadería, así como el artículo 148.1.12 en ferias interiores. Sin embargo, ha establecido un elenco de normas que, similarmente al caso europeo, influye en dichos canales, entre otras:

– El Real Decreto 9/2015, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de aplicación de la normativa comunitaria en materia de higiene en la producción primaria agrícola. En particular, su artículo 4.4 dispone que los agricultores deben cumplir con las obligaciones de higiene establecidas en el Reglamento (CE) n.º 852/2004 y el Reglamento (CE) n.º 183/2005, según sea de aplicación.

– El Real Decreto 1086/2020, de 9 de diciembre, por el que se regulan y flexibilizan determinadas condiciones de aplicación de las disposiciones de la Unión Europea en materia de higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios y se regulan actividades excluidas de su ámbito de aplicación. Basándose en la posibilidad que ofrecen los reglamentos del paquete de higiene comunitario a los Estados miembros de establecer excepciones, adaptaciones o flexibilizaciones, el Real Decreto la aplica a determinados tipos de establecimientos y productos; por otro lado, regula actividades excluidas del ámbito de aplicación de esos reglamentos y, finalmente, establece medidas que contribuyen a la correcta aplicación en España de la normativa UE. De esta forma, da un tratamiento diferencial a la producción de alimentos tradicionales o al funcionamiento de pequeños mataderos, permite el sacrificio de aves de corral y caza fuera de matadero, regula los requisitos para el suministro directo por parte del productor de pequeñas cantidades de carne sacrificados en la explotación al consumo final o a establecimientos locales de venta al por menor, dispone de una serie de requisitos para la leche cruda destinada a la venta directa o regula la distancia entre la explotación y los mercados o establecimientos, que no podrá superar los cien kilómetros en el caso de carnes, salvo que la autoridad competente en regiones con limitaciones geográficas especiales autorice un radio superior dentro del territorio de la Comunidad Autónoma.

No obstante, y conforme a lo dispuesto en su artículo 20, cualquier suministro directo por parte de quien produce o recolecta productos primarios agrícolas está sujeto al cumplimiento de lo establecido en el Reglamento (CE) n.º 852/2004 y al Real Decreto 9/2015. De la misma manera, cualquier suministro directo de productos primarios de origen animal está sometido al Reglamento (CE) n.º 852/2004 y, en particular, a su anexo I en la parte que le sea de aplicación el Reglamento (CE) n.º 853/2004.

Finalmente, establece que la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, en colaboración con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las demás autoridades competentes establecerá requisitos específicos y desarrollará guías para facilitar la correcta aplicación de la normativa de higiene y sanidad alimentaria.

– El Real Decreto 191/2011, de 18 de febrero, sobre registro general sanitario de empresas alimentarias y alimentos, donde, conforme a su artículo 2.2, quedan excluidos de la obligación de inscripción los establecimientos que exclusivamente manipulen, transformen, envasen, almacenen o sirvan alimentos para su venta o entrega in situ para el consumo final, con o sin reparto a domicilio, o a colectividades, así como cuando estos suministren a otros establecimientos de estas mismas características, y se trate de una actividad marginal en términos tanto económicos como de producción, respecto de la realizada por aquellos, que se lleve a cabo en el ámbito de la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio de iguales características o finalidad que defina la autoridad competente correspondiente. Estos establecimientos deberán inscribirse en los registros autonómicos establecidos al efecto, previa comunicación del operador de la empresa alimentaria a las autoridades competentes en razón de la ubicación del establecimiento.

IV

Navarra fue una Comunidad pionera, a nivel nacional, cuando publicó la Ley Foral 8/2010, de 20 de abril, reguladora de la venta directa de productos ligados a las explotaciones agrarias y ganaderas, cuyo objetivo principal era mejorar la renta de dichas explotaciones y, por ende, la viabilidad del sector primario.

No obstante, se trata de una norma limitante en muchos aspectos, que no ha conseguido potenciar los circuitos cortos y directos de comercialización. Contribuye a ello exigir que la actividad de manipulación y transformación de productos agrarios se restrinja, únicamente, a materias principales obtenidas en la explotación, que la totalidad de los productos que se elaboren y vendan sean de la propia explotación, que se defina la venta directa como la actividad comercial en la que no exista intermediación entre la persona productora-transformadora y la persona consumidora.

En cuanto a la regulación de la seguridad alimentaria y la trazabilidad de los productos agroalimentarios, la ciñe a las empresas artesanas ligadas a la explotación agraria, sin que la norma defina dichas figuras; por otro lado, se exige la trazabilidad a todos los ingredientes, materias primas, aditivos y sustancias destinadas a ser incorporadas a los productos o con probabilidad de serlo, que, de alguna forma, contraviene la exigencia de que todos ellos procedan de la propia explotación.

De la misma manera, se definen tres modalidades de venta directa, una de las cuales contradice la propia definición del artículo 4 de la Ley Foral 8/2010 al permitir la intervención de un intermediario; otra modalidad posibilita la venta, con permiso sanitario, en toda la Unión Europea, sin precisar en qué condiciones y con qué medios llevará a cabo dicha actividad, siendo contradictorio con la exigencia que el artículo 10 establece a las empresas artesanas agroalimentarias de comercializar en un entorno próximo al centro de producción. Las tres modalidades de venta tienen características en común como son disponer de equipamiento y funcionamiento exigido por la normativa europea, garantizar el cumplimiento de los principios generales de higiene y respeto de los criterios microbiológicos, así como poner en marcha un sistema de control de riesgos o, en su caso, una guía de prácticas de higiene.

La norma navarra diferencia la inscripción de las empresas artesanales agroalimentarias en un censo de productores-elaboradores cuando la venta sea directa o exenta de registro sanitario o en el registro de industrias agroalimentarias cuando comercialicen sus productos y dispongan de registro sanitario, lo que no permite un tratamiento unificado de toda la información. También restringe, en el artículo dedicado a las guías de buenas prácticas, las actividades a las que, únicamente, pueden dedicarse las explotaciones: la elaboración de zumos, mermeladas y conservas de frutas y hortalizas; la elaboración de sidra, vino, licores y aguardientes; la elaboración de productos cárnicos; la elaboración de productos lácteos; la manipulación y elaboración de miel y productos derivados; la manipulación de especies vegetales para infusión de uso en alimentación y como agentes aromáticos de uso en alimentación; la elaboración de aceite de oliva virgen extra; y la venta de huevos.

Finalmente, la Ley Foral 8/2010 remite en diversos artículos a un posterior desarrollo reglamentario, lo que se lleva a cabo mediante el Decreto Foral 107/2014, de 12 de noviembre. De escaso contenido, su principal novedad es la creación y gestión del censo de operadoras y operadores agroalimentarios de venta directa de Navarra, donde deberán inscribirse tanto las explotaciones agrarias inscritas en el registro de explotaciones agrarias de Navarra que opten por comercializar en venta directa como las entidades inscritas en el registro de empresas artesanales agroalimentarias de Navarra con explotación agraria propia. Su artículo 8, sobre declaración de actividad, permite a las empresas artesanas agroalimentarias comercializar por internet y en países que no pertenecen a la UE, lo que contradice la Ley Foral 8/2010, con un ámbito territorial más cercano. En cuanto al «Paquete Higiene», la disposición única del Decreto Foral se limita a indicar que las personas operadoras inscritas en el censo de venta directa utilizarán las guías de prácticas correctas de higiene nacionales o comunitarias que cumplan los requisitos establecidos en el Reglamento (CE) n.º 852/2004.

Teniendo en cuenta la limitada eficacia de toda la normativa foral mencionada en el cumplimiento de su objetivos, el Parlamento de Navarra, en sesión de 19 de noviembre de 2018, aprobó una moción en la que instó al Gobierno de Navarra a desarrollar un Decreto Foral para flexibilizar los requisitos higiénico-sanitarios que debían cumplir la producción primaria, la transformación y comercialización agroalimentaria ligadas a pequeñas explotaciones agrarias que realizasen venta directa o en circuito corto de comercialización. No obstante, con motivo de la aparición del COVID en 2019, la declaración de pandemia por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020, el subsiguiente estado de alarma del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y la numerosa normativa que ha ido surgiendo a lo largo del tiempo, se paralizó la tramitación del correspondiente proyecto de Decreto Foral, cuyo borrador, entre otros preceptos, establecía: