Decreto-ley 2/2023, de 8 de marzo, de medidas urgentes de impulso a la inteligencia artificial en Extremadura

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El término «Inteligencia Artificial» (en lo sucesivo, IA), de acuerdo con la definición acuñada por el Grupo de Expertos en Inteligencia Artificial de la Comisión Europea, se aplica a aquellos «sistemas que muestran un comportamiento inteligente al analizar su entorno y al realizar acciones, con cierto grado de autonomía, para lograr un objetivo específico».

Aunque la IA existe como campo de conocimiento desde los años 50, su relevancia se ha multiplicado exponencialmente en los últimos años al ser una de las tecnologías en y para el desarrollo de la Cuarta Revolución Industrial. Esta relevancia ha sido posible gracias, en primer lugar, a la disponibilidad de cantidades ingentes de datos (Big Data) resultado del crecimiento acelerado en el uso de servicios digitales y de la digitalización del mundo físico a través de sensores; en segundo lugar, a la disponibilidad de grandes capacidades de computación a bajo coste; y, por último, al desarrollo de arquitecturas complejas de Inteligencia Artificial que permiten encontrar patrones automáticamente y realizar predicciones a partir de los datos.

Como disciplina de propósito general, la IA se puede aplicar en prácticamente todos los ámbitos de la sociedad y tiene múltiples aplicaciones en tecnologías complementarias. Actualmente la IA viene aplicándose con cierta normalidad en sectores de gran importancia para el desarrollo socioeconómico de cualquier sociedad. Esta situación sin duda va a aumentar exponencialmente en los próximos años, produciéndose así un cambio disruptivo en los sistemas de producción y en el desarrollo socioeconómico general que se traducirá necesariamente en una mejora de la calidad de vida de las personas, última finalidad que debe perseguirse con el desarrollo a nivel global de la IA.

Más allá de los distintos sectores sociales y económico-productivos en los que la IA va a tener una aplicación inminente, debe ponerse de relieve que la aportación económica de la IA en la década de 2020-30 será de 15,7 billones de euros (6,6 billones en aumento de la productividad y 9,1 en efectos sobre el consumo). En el caso de España, se estima que podría duplicar la actual tasa de crecimiento del PIB y generaría hasta un millón de nuevos empleos cada año, siempre que se cumpliesen las condiciones adecuadas.

Como cualquier cambio disruptivo de este calado, la irrupción y desarrollo de la IA tiene una vertiente ética que se encuentra íntimamente relacionada con el impacto significativo que tendrá en la sociedad su implementación y aplicación de la tecnología. En este sentido, el Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre IA de la Comisión Europea ha sentado que los sistemas de IA deben centrarse en las personas con el compromiso de utilizarlos al servicio de la humanidad y del bien común, con el objetivo de mejorar el bienestar y la libertad de los seres humanos. Continúa afirmando este Grupo Independiente de Expertos que «es necesaria una inteligencia artificial fiable basada en tres componentes que deben satisfacerse a lo largo de todo el ciclo de vida del sistema: en primer lugar, la IA debe ser lícita, es decir, cumplir todas las leyes y reglamentos aplicables; en segundo lugar, ha de ser ética, de modo que se garantice el respeto de los principios y valores éticos; y, por último, debe ser robusta, tanto desde el punto de vista técnico como social, puesto que lo sistemas de IA, incluso siendo buenas las intenciones, pueden provocar daños accidentales».

Más recientemente, la Recomendación de la UNESCO sobre Ética de la inteligencia artificial, adoptada por la Conferencia General el 23 de noviembre de 2021, define los sistemas de IA como «aquellos sistemas capaces de procesar datos e información de una manera que se asemeja a un comportamiento inteligente, y abarca generalmente aspectos de razonamiento, aprendizaje, percepción, predicción, planificación o control».

Más allá de las aplicaciones prácticas que la IA tiene y tendrá en un futuro inminente y de los indudables impactos que tendrá su progresiva implantación, la IA ha sido objeto de especial atención por parte de las Instituciones Europeas.

Así, destacan, por un lado, las ya citadas Recomendaciones del Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel de 8 de abril de 2018, que exponen cuáles deberían ser las directrices éticas para una IA fiable.

Por otro lado, en febrero de 2019, vio la luz el Libro blanco sobre Inteligencia Artificial, un enfoque orientado a la excelencia y la confianza, que constituye un compromiso de la Comisión Europea en el desarrollo de un ecosistema de Inteligencia Artificial que acerque las ventajas de la tecnología a la sociedad y a la economía europeas en su conjunto.

Y más recientemente, la Comisión Europea publicó el 21 de abril de 2021 la Propuesta de Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (ley de inteligencia artificial) y se modifican determinados actos legislativos de la Unión, actualmente en tramitación, con el propósito de reforzar la seguridad y los derechos fundamentales de las personas y las empresas en este ámbito, al tiempo que refuerza la adopción, la inversión y la innovación en materia de Inteligencia Artificial en toda la Unión Europea.

Ya a nivel nacional, en España se presentó en julio de 2020 la Estrategia España Digital 2025, que pretendía impulsar el proceso de transformación digital del país, de forma alineada con la estrategia digital de la Unión Europea, mediante la colaboración público-privada y con la participación de todos los agentes económicos y sociales del país. Contempla 10 ejes estratégicos que engloban, a su vez, 50 medidas. Precisamente el eje 9, Economía del Dato, promovía el desarrollo de tecnologías como la Inteligencia Artificial o el Big Data.

Para ello, en diciembre del 2020, se publicó la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA) y más recientemente, la Carta de Derechos Digitales, de julio de 2021, que, si bien no tiene carácter normativo, sugiere principios y políticas referidas a la IA.

Por último y a resultas de lo dispuesto anteriormente, recientemente se ha dictado la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, que introduce la primera regulación positiva de la inteligencia artificial en España.

Conforme al artículo 23 de la mencionada norma, las administraciones públicas que utilicen algoritmos para la toma de decisiones, favorecerán la puesta en marcha de mecanismos para que dichos algoritmos tengan en cuenta criterios de minimización de sesgos, transparencia y rendición de cuentas, siempre que sea factible técnicamente. En estos mecanismos se incluirán su diseño y datos de entrenamiento, y abordarán su potencial impacto discriminatorio. Para lograr este fin, se promoverá la realización de evaluaciones de impacto que determinen el posible sesgo discriminatorio.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura la decisión de impulsar de forma decidida la IA no es caprichosa ni casual, sino que, por el contrario, supone un hito más en la voluntad firme y clara de avanzar en esta nueva revolución a todos los niveles, tanto en el ámbito de la actuación de la propia administración, como en el firme propósito de la Junta de Extremadura de imbuir de la misma a todas las políticas públicas.

Para ello partimos de un ecosistema previo, siendo su antecedente más relevante a estos efectos la denominada «Sociedad de la Información», que allá por los últimos años del siglo pasado supuso una auténtica revolución a todos los niveles y en todos los sectores socioeconómicos a través del Plan Estratégico Regional para el Desarrollo de la Sociedad de la Información.

En este sentido, el propio título VI de la Ley 8/2019, de 5 de abril, para una Administración más ágil ya trazaba medidas para la implantación de la Administración Digital, unos trabajos de digitalización iniciados desde 2016 con la creación y funcionamiento del Observatorio de Simplificación de Extremadura.

A día de hoy, los retos de la Junta de Extremadura en esta materia están determinados por las prioridades del Plan de Modernización Digital 2020-2024, consistiendo en ofrecer relaciones cómodas a la ciudadanía; orientar la actuación al dato, protegiendo la información y garantizando su acceso la transparencia en la planificación, la adquisición de bienes y prestación de servicios de las tecnologías de la información y la adecuación de las capacidades administrativas a las necesidades de la gestión pública y expectativas de la sociedad. La tecnología se concibe como palanca para facilitar el tránsito a un modelo de gestión que, mediante el uso de información, ofrezca menores tiempos de respuesta y una relación personalizada con la ciudadanía.

Asimismo, deben destacarse, por un lado, la Estrategia de Agenda Digital 2021-2027, donde se aborda la conectividad, las infraestructuras de la tecnología, el talento digital y la economía digital, y por otro lado, la Estrategia de Investigación e Innovación para una Especialización Inteligente de Extremadura 2021-2027 establece la inteligencia artificial como áreas científicas y de conocimiento así como tecnologías facilitadoras clave en el ámbito de intervención de I+D+i para la Transformación Digital.

Junto a este avance digital, la irrupción de la IA dio lugar a numerosos proyectos en la región. Así nació el proyecto sobre «Gemelos Digitales» que propone la aceleración de ecosistemas de emprendimiento e innovación basados en gemelos digitales; el proyecto «BiTanimadas» que acerca a los jóvenes a las nuevas tecnologías y a la IA; el «Programa MedeA» de medicina personalizada que dará paso a las farmacias digitales; el «Proyecto Infirex» que permite predecir y extinguir los incendios forestales a través de un dron con IA o las programadas incubadoras de Realidad Virtual y Aumentada y de Agroindustria 4.0 que se desarrollarán en la Red de Incubadoras Tecnológicas de Extremadura.

En esta labor de promocionar o impulsar la transformación digital del sector productivo autonómico a través de las políticas públicas desplegadas por la Junta de Extremadura se han tenido en cuenta determinadas características que pueden suponer dificultades para la consecución del objetivo final: por un lado, las características demográficas del territorio extremeño, que hacen que haya que prestar especial atención a las actividades destinadas a reducir la brecha digital demográfica y de género, ya que nos encontramos en un medio principalmente rural y disperso; y, por otro lado, el tamaño de las empresas en la región, teniendo en cuenta que más del 60% son empresarios y empresarias autónomos y autónomas o empresas de menos de 50 trabajadores o trabajadoras, por lo que hacer grandes proyectos de digitalización parece que solo es posible en determinados sectores fuertes en la región como son el agroalimentario, el turístico y el energético.

II

En base dichos objetivos se aprueba el presente Decreto-ley, que tiene por objeto el establecimiento del marco esencial de las medidas destinadas al apoyo, promoción, impulso y desarrollo de los sistemas de inteligencia artificial en la Comunidad Autónoma de Extremadura, regulando los ámbitos principales de aplicación de ésta.

El presente Decreto-ley consta de doce artículos, una disposición adicional y una disposición final. Los artículos se distribuyen en cuatro capítulos.

En el capítulo I se establecen, de acuerdo con las directrices de técnica normativa, las disposiciones generales de la norma, esto es: objeto y finalidad, ámbito de aplicación, principios generales y definiciones. Las previsiones contenidas en el presente Decreto-ley, según el artículo 2, serán de aplicación a los órganos, organismos y entidades que conforman el sector público autonómico de Extremadura.

En cuanto a los principios generales se establece en el artículo 3 que la Administración pública autonómica fomentará el uso de una inteligencia artificial ética, confiable y respetuosa con los derechos fundamentales, siguiendo especialmente las recomendaciones de la Unión Europea. La Administración pública autonómica promoverá la calidad en el uso de inteligencia artificial.

En el artículo 4 se definen los siguientes conceptos: «Estrategia Extremeña de Inteligencia Artificial (EEIA)», «Marco de Inteligencia Artificial» y «Sistema de Inteligencia Artificial».

El capítulo II recoge medidas generales de apoyo, promoción, impulso y desarrollo de los sistemas de inteligencia artificial: Alfabetización y formación en materia de inteligencia artificial; mecanismo de colaboración público-privada; y Espacios controlados de pruebas para la inteligencia artificial.

El capítulo III contempla previsiones específicas sobre las iniciativas de inversión de inteligencia artificial de interés general y prioritario.

Así, se declaran de interés general y prioritario todas aquellas iniciativas de inversión que estén dirigidas a ofrecer soluciones soportadas en inteligencia artificial según los estándares europeos o nacionales, y con garantía de mejora en la prestación de servicios a las personas en un marco ético y de equilibrio social.

Estas iniciativas podrán ser calificadas como «Proyectos Empresariales de Interés Autonómico», si cumplen los requisitos previstos en el capítulo II de la Ley 5/2022, de 25 de noviembre, de medidas de mejora de los procesos de respuesta administrativa a la ciudadanía y para la prestación útil de los servicios públicos.

La Administración pública autonómica habilitará el marco necesario para que estas iniciativas de inversión puedan realizarse durante todo su proceso productivo en Extremadura.

La regulación contenida en este capítulo, sin lugar a dudas la de más calado, reanuda la senda iniciada por las siguientes leyes impulsoras de la «gobernanza pública por proyectos»:

– Ley 4/2022, de 27 de julio, de racionalización y simplificación administrativa de Extremadura.

– Ley 5/2022, de 25 de noviembre, de medidas de mejora de los procesos de respuesta administrativa a la ciudadanía y para la prestación útil de los servicios públicos.

El capítulo IV está dedicado a la utilización de la inteligencia artificial por parte de la Administración pública autonómica.

En cuanto a los objetivos y prioridades se prevé la incorporación de sistemas de inteligencia artificial en la Administración pública autonómica de Extremadura que favorezcan la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

Asimismo, se establecerán mecanismos para que la utilización por parte de la Administración pública autonómica de Extremadura de sistemas de Inteligencia artificial redunde en beneficio de los empleados públicos.

En todo caso, es prioridad de este Decreto-ley proteger a la ciudadanía y a las personas interesadas en los procedimientos administrativos ante el uso de la inteligencia artificial.

La disposición adicional única impone a la Junta de Extremadura la elaboración y aprobación de una Estrategia Extremeña de Inteligencia Artificial (EEIA) para atender los objetivos, fines y prioridades establecidos en el presente Decreto-ley.

La disposición final única establece que el presente Decreto-ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Diario Oficial de Extremadura».

III

Respecto a los títulos competenciales que inciden en la norma que se aprueba, deben tenerse en cuenta las competencias exclusivas que ostenta la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de:

– Fomento del desarrollo económico y social de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional (artículo 9.1.7).

– Investigación, desarrollo e innovación científica y técnica, en coordinación con el Estado, en materia de coordinación de la actividad investigadora financiada con fondos públicos de la Comunidad Autónoma y en materia de innovación y desarrollo tecnológicos (artículo 9.1.22).

– Régimen de las nuevas tecnologías de la sociedad de la información y la comunicación (artículo 9.1.23).

También son de aplicación las competencias exclusivas en las siguientes materias:

– Creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, así como la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan (artículo 9.1.1).

– Especialidades del procedimiento administrativo (artículo 9.1.5).

– Políticas de igualdad de género, especialmente la aprobación de normas y ejecución de planes para el establecimiento de medidas de discriminación positiva para erradicar las desigualdades por razón de sexo (artículo 9.1.29).

En cuanto a las competencias de desarrollo normativo y de ejecución serían de aplicación las que ostenta la Comunidad Autónoma en cuanto al régimen jurídico de sus Administraciones Públicas (artículo 10.1.1).

IV

La elección de la forma de Decreto ley, para la presente norma, encuentra su amparo en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que prescribe que la Junta de Extremadura puede acudir a la figura del Decreto-ley «en caso de extraordinaria y urgente necesidad». La extraordinaria y urgente necesidad que aboca a la aprobación del presente Decreto-ley obedece, principalmente, a la necesidad de responder perentoriamente a las necesidades y oportunidades que la inteligencia artificial (IA) está suponiendo, la necesidad de adaptar a nuestra región a esa denominada 4.ª revolución industrial.

Por ello se hace necesario promover, facilitar y favorecer en el menor plazo posible la implantación de empresas que se dediquen a estas iniciativas, que den respuesta a estas demandas de la región acomodando nuestro territorio a esta revolución. Una respuesta que ha de ser inminente en tanto el fenómeno es acelerado y disruptivo.

Las medidas previstas en el presente Decreto-ley, no solo garantizan la creación de las necesarias oportunidades de inversión empresarial en nuestra región, sino también garantizan que la sociedad extremeña en un futuro próximo pueda incorporarse al mundo de la IA con la formación y las habilidades necesarias para ello. Asimismo, de manera íntimamente ligada con lo anterior, resulta necesaria la adopción urgente de medidas encaminadas a formar especialmente a la población activa extremeña con el fin de poder subvenir a las situaciones a que eventualmente puede dar lugar la implantación generalizada de sistemas de IA, garantizando así el mantenimiento o incluso el crecimiento de los niveles de ocupación laboral. En este sentido, urge la adopción de medidas que permitan aprovechar el nicho de empleo que la implantación de la IA va a traer consigo. Este nicho de empleo abre una oferta de posibilidades laborales y profesionales a jóvenes extremeños y extremeñas con perfiles cualificados y nuevos perfiles que, a día de hoy, y de no adoptarse de manera inminente estas medidas, resulta difícil de encontrar.