LegalizeLey 1/2023, de 16 de marzo, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas Vascas
Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 1/2023, de 16 de marzo, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas Vascas.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El presente texto se inspira en la idea de realizar las modificaciones imprescindibles para adaptar nuestra ley a la legislación básica estatal, así como en la oportunidad de introducir variaciones de detalle que mejoren el ordenamiento jurídico vigente. La incorporación de cambios en un nuevo texto integral simultaneará la repetición de gran parte de la ley vigente y de muchos de los motivos que la justificaron, hasta cumplimentar el presente texto consolidado con sus precisos motivos intercalados.
No obstante el notable acierto y éxito de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, vigente hasta la fecha, han pasado ya unos años, y, desde entonces, se han producido notables modificaciones en el procedimiento. Singularmente, y con carácter de legislación básica, debemos citar la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que han supuesto novedades importantes en la materia.
Dos son los objetivos de la ley que sin duda se mantienen: Establecer unas reglas generales sustantivas válidas para la aplicación de cualquier régimen sancionador sectorial, esto es, lo que podría llamarse una parte general del derecho administrativo sancionador, y fijar un procedimiento con unas reglas generales y un íter formal igualmente hábiles para el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de cualquier materia, ajustados a las especificidades propias de la Comunidad Autónoma Vasca.
Ambos objetivos responden a una necesidad vivamente sentida por el operador jurídico, tanto el que tiene que ejercer la potestad sancionadora como el que se ve en situación de realizar su legítimo derecho de defensa frente al resultado de tal ejercicio; una necesidad de seguridad jurídica derivada de la notable dispersión y aún más notable carencia de la normativa en la materia.
La inspiración fundamental en lo que a la parte sustantiva de la ley se refiere han sido la doctrina, la jurisprudencia y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la materia. Los principios esenciales, lo común punitivo se encuentra en las normas de la parte general del derecho penal y el Código Penal.
En algunos casos esas normas penales no hacen sino recoger uno de esos principios esenciales comunes, por lo que no cabe matiz alguno en su implantación en la norma administrativa. En los casos en que sí cabe tal matiz, este se ha buscado en la experiencia del ejercicio de la potestad sancionadora, que es donde realmente se hace presente lo que la diferencia de la potestad jurisdiccional penal.
En lo que hace a la parte procedimental de la ley, se trata de respetar la esencia de los derechos a un juicio justo y a la defensa, y eso es algo que ya se logra, en su práctica totalidad, interpretándolo de conformidad con los principios del derecho administrativo vigente en su faceta procedimental, tanto la general como la referida a la materia sancionadora, siendo, en consecuencia, muy poca la necesidad de acudir a los principios y reglas del derecho procesal penal. Siendo así, las fuentes de inspiración de esta ley se han encontrado en el derecho del procedimiento administrativo, y, como en lo referente a la parte sustantiva, se han tenido en cuenta la jurisprudencia, la doctrina y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional al respecto.
Existe fundamento competencial suficiente para esta ley.
El régimen sancionador y el procedimiento administrativo son elementos instrumentales en la configuración jurídica de una materia, y, por ende, la competencia sobre aquellos deriva de la competencia que se tenga sobre la materia de que se trate, ello con el límite que marcan las competencias del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y sobre el procedimiento administrativo común.
Tales límites han sido fijados en las leyes ya citadas, y, aun considerando que lo básico es un concepto material y dinámico, debemos partir de tales normas, que dejan un amplio margen en el que cabe la regulación establecida en esta ley.
Debido a la conexión entre competencia sobre régimen sancionador y procedimiento y competencia sobre la materia sustantiva a que tal régimen y procedimiento hagan referencia, resulta obligado comenzar la ley expresando que solamente será aplicable respecto de la potestad sancionadora que se ejerza en el territorio de la Comunidad Autónoma y en las materias en que las instituciones comunes de esta tengan competencias normativas, bien plenas, bien de desarrollo normativo. Este acotamiento material resulta válido tanto respecto del Estado como respecto de los territorios históricos y entes locales.
Cabe destacar la potestad sancionadora de las entidades locales, tanto para el ejercicio de la potestad sancionadora otorgada en la normativa sectorial específica como para la imposición de sanciones por incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones establecidas en las correspondientes ordenanzas. Así, se abre la posibilidad de aprobar ordenanzas propias que regulen dicha potestad sancionadora de las entidades locales, equiparándolas con el resto de las instituciones.
Esta ley incorpora en varias ocasiones textos de preceptos de normas estatales, pero ello no conlleva inconstitucionalidad formal, pues, o bien se hace en ejercicio de la competencia autonómica, o bien la incorporación encuentra fundamento en la necesidad de hacer una ley completa y precisa, en los requerimientos de la seguridad jurídica, en suma.
El instrumento más apropiado para la regulación encaminada a los objetivos precedentemente enunciados es la ley. La reserva de ley establecida en el artículo 25.1 de la Constitución solo se refiere expresamente a las infracciones y sanciones, pero es razonable la tesis según la cual se incluyen en el ámbito de la reserva los aspectos esenciales de todo régimen sancionador, en sus facetas sustantiva y procedimental. Piénsese, por ejemplo, en todo lo relacionado con la determinación de la responsabilidad: causas de justificación, causas de exculpación, participación, prescripción y derecho de defensa.
Por otro lado, desde una perspectiva práctica, debe señalarse que la forma de ley es la única que garantiza la expulsión del ordenamiento de todas las regulaciones sectoriales vigentes establecidas con rango legal y contrarias a la que en esta ley se configura, lo cual es imprescindible para el logro del objetivo de unificación y la consiguiente garantía de la seguridad jurídica.
La ley se divide en tres capítulos: El primero fija el ámbito de aplicación, respetando el esquema competencial que precedentemente hemos trazado en sus líneas fundamentales; el segundo y el tercero, por su parte, recogen el resultado del intento de consecución de los objetivos que persigue esta ley.
En el capítulo segundo se recogen las reglas sustantivas que deben dirigir cualquier acción punitiva; de un lado, las que permiten determinar cuándo una conducta es punible por ser típica, antijurídica y culpable, amén de por no ser contraria su persecución a la seguridad jurídica –prescripción–, y, de otro lado, las que permiten el logro de un principio esencial de lo punitivo: La individualización de la respuesta punitiva en razón de la culpabilidad (graduación de la pena en función de las circunstancias modificativas de la responsabilidad) o de la incidencia de la sanción en la situación de la persona sancionada. El capítulo segundo recoge, en suma, las reglas que establece la parte general del Código Penal, con las matizaciones y omisiones (que también son matizaciones) que se han estimado necesarias.
Se amplía el principio de proporcionalidad para asegurar que la comisión de infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa que el cumplimiento de la correspondiente sanción. Para ello, se establece la necesidad de medir y cuantificar debidamente el beneficio de la infracción, siendo compatible con la multa y el decomiso de los efectos.
Transitando hacia la configuración de otro modelo sancionador, en esta ley se abren posibilidades para sustituir las multas, salvo que la ley impusiera su carácter obligatorio, por trabajos de valor equivalente para la comunidad local, incluidas las asistencias a sesiones formativas o la participación en actividades cívicas. Al aplicar este principio, se compaginarán la infracción cometida y el principio de proporcionalidad, a lo que da cauce la presente ley.
Asimismo, es fundamental atender a la situación y circunstancias de la persona infractora a la hora de aplicar la sanción. Se abre la posibilidad de establecer la cuantía mínima correspondiente al tramo de sanción previsto en el caso de solicitantes de empleo, personas perceptoras de la renta básica, personas en riesgo de exclusión social o pertenecientes a un colectivo vulnerable.
En esta ley se determina la figura de la revocación. Además del Gobierno y de las diputaciones de cada territorio, los plenos de los ayuntamientos podrán también revocar sanciones impuestas en ámbitos de su competencia. Se adoptarán medidas para un uso adecuado de la revocación, a fin de que los acuerdos se adopten motivadamente y de manera justificada, abriendo la posibilidad, también en estos casos, de atender a las circunstancias y la situación socioeconómica de la persona infractora.
El capítulo tercero está dedicado al procedimiento y dividido en dos secciones, una de disposiciones generales y otra en la que se establece el procedimiento propiamente dicho.
Las garantías procedimentales que requiere el ejercicio del ius puniendi, desde la perspectiva del adecuado ejercicio de los derechos de las personas interesadas, están ya en el derecho administrativo del procedimiento: En los textos legales y en la interpretación conforme a la Constitución que de ellos se viene haciendo con normalidad. La presente ley, partiendo de lo ya existente e inspirándose en ello, se limita a intentar precisar y completar, buscando siempre el equilibrio entre la eficacia en el ejercicio de la potestad sancionadora, que es eficacia en la protección de los importantes derechos y valores a que aquella sirve, y el respeto a la esencia de los derechos de la ciudadanía implicados en el procedimiento.
Si lo hubiera, se establece la figura de víctima, en calidad de persona afectada, como sujeto susceptible de tener cualquier tipo de interés individual o colectivo en el proceso. Así, se imponen obligaciones concretas de identificación de víctimas al instructor del trámite sancionador, y se regularán medidas y acciones concretas para que la víctima ejerza el derecho a defender sus intereses a lo largo del proceso.
Del íter procedimental, lo más destacable sigue siendo que se configura un acto de iniciación con un contenido y una aportación de documentos que posibilitan el ejercicio del derecho de defensa de la persona imputada desde el momento mismo de la iniciación del procedimiento; lo cual es un exigencia del principio acusatorio, exigencia que se da en la fase de instrucción del proceso penal y que se siente con más fuerza en el procedimiento administrativo sancionador, en el que no hay una fase de plenario. Se hace especial hincapié en la motivación de la propuesta de resolución y de la resolución definitiva, dejando claro que esta debe incluir la valoración de las pruebas practicadas que ha permitido concluir la existencia de infracción, la autoría y la determinación concreta de la sanción y otras consecuencias de la infracción. La persona instructora tiene la facultad de acortar o alargar el periodo de prueba y los plazos de alegaciones, en vez de permitir la supresión de algún trámite, en la idea de que todos ellos son precisos para la adecuada defensa de las personas interesadas y el logro de la finalidad del procedimiento. Finalmente, se concluye recordando la inspiración en el necesario equilibrio entre las facultades de enjuiciamiento del órgano sancionador y las exigencias del principio acusatorio y el derecho de defensa.
CAPÍTULO I
Ámbito de aplicación
Artículo 1. Ámbito de aplicación.
La presente ley se aplicará por todas las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco y entidades y organismos públicos de ellas dependientes que ejerzan la potestad sancionadora en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, en aquellas materias sobre las que las instituciones comunes de esta ostenten competencias normativas, ya sean plenas o ya compartidas con el Estado o con los órganos de los territorios históricos.
Esta ley se aplicará por las entidades locales cuando ejerzan la potestad sancionadora derivada de la normativa sectorial específica y cuando, de acuerdo con los criterios establecidos en la legislación de régimen local y en defecto de normativa sectorial específica, establezcan los tipos de las infracciones e impongan sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las correspondientes ordenanzas, para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Asimismo, las entidades locales podrán aprobar ordenanzas propias para el ejercicio de la potestad sancionadora.
En lo no previsto en el Estatuto Básico del Empleado Público y en las leyes de función y empleo público que se dicten en su desarrollo, las disposiciones de esta ley serán extensivas al ejercicio por las administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo, como derecho supletorio.
Las disposiciones de esta ley no serán de aplicación al ejercicio por las administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las administraciones públicas. Igualmente, tampoco resultarán de aplicación al ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria.
El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario.
Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de las normas que en su caso disciplinen la delegación de dicha competencia.
CAPÍTULO II
Principios generales y reglas generales sustantivas para el ejercicio de la potestad sancionadora
Artículo 2. Principios y reglas de integración.
La potestad sancionadora se ejercerá de conformidad con los principios establecidos en la legislación básica estatal aplicable, en la presente ley, en sus normas de desarrollo y en las sectoriales que establezcan los distintos regímenes sancionadores.
Si la legislación básica estatal aplicable, la presente ley, sus normas de desarrollo o las normas sectoriales que establezcan los distintos regímenes sancionadores no permiten resolver alguna cuestión que se presente en el ejercicio de la potestad sancionadora, se aplicarán las normas correspondientes del Código Penal, siempre que sean compatibles con la naturaleza de la infracción y la finalidad de la norma que la tipifique o de la regulación material sectorial de que se trate.
Artículo 3. Culpabilidad.
No hay sanción sin dolo o culpa.
Artículo 4. Tipicidad.
Las leyes, normas forales y ordenanzas sectoriales configuradoras de los distintos regímenes sancionadores tipificarán las infracciones con la mayor precisión posible y las clasificarán en las siguientes categorías: muy graves, graves y leves, atendiendo a la importancia de los bienes jurídicos objeto de protección y a la lesión o riesgo de lesión que se derive de las conductas contempladas.
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
Las ordenanzas locales que, conforme a la legislación sectorial aplicable o a lo dispuesto en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, o en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, o a la legislación estatal que la sustituya y la demás normativa de régimen local que resulte aplicable, establezcan los tipos de infracciones e impongan sanciones, además de clasificar las infracciones conforme a las categorías dispuestas en dicha normativa y limitar las sanciones a los máximos permitidos por aquella, deberán en todo caso tipificar las infracciones con la mayor precisión posible, conforme a lo dispuesto en los apartados anteriores.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evitará la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento que delitos ya establecidos en las leyes penales o que infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
Se entenderá que existe idéntico fundamento cuando el bien jurídico que se proteja con la tipificación de la infracción administrativa y el riesgo a que atiende tal protección sean los mismos que contemplan el tipo penal o administrativo preexistente.
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