Ley 1/2023, de 16 de marzo, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas Vascas

La presente ley se aplicará por todas las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco y entidades y organismos públicos de ellas dependientes que ejerzan la potestad sancionadora en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, en aquellas materias sobre las que las instituciones comunes de esta ostenten competencias normativas, ya sean plenas o ya compartidas con el Estado o con los órganos de los territorios históricos.

Esta ley se aplicará por las entidades locales cuando ejerzan la potestad sancionadora derivada de la normativa sectorial específica y cuando, de acuerdo con los criterios establecidos en la legislación de régimen local y en defecto de normativa sectorial específica, establezcan los tipos de las infracciones e impongan sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las correspondientes ordenanzas, para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Asimismo, las entidades locales podrán aprobar ordenanzas propias para el ejercicio de la potestad sancionadora.

En lo no previsto en el Estatuto Básico del Empleado Público y en las leyes de función y empleo público que se dicten en su desarrollo, las disposiciones de esta ley serán extensivas al ejercicio por las administraciones públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo, como derecho supletorio.

Las disposiciones de esta ley no serán de aplicación al ejercicio por las administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las administraciones públicas. Igualmente, tampoco resultarán de aplicación al ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria.

El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario.

Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de las normas que en su caso disciplinen la delegación de dicha competencia.

La potestad sancionadora se ejercerá de conformidad con los principios establecidos en la legislación básica estatal aplicable, en la presente ley, en sus normas de desarrollo y en las sectoriales que establezcan los distintos regímenes sancionadores.

Si la legislación básica estatal aplicable, la presente ley, sus normas de desarrollo o las normas sectoriales que establezcan los distintos regímenes sancionadores no permiten resolver alguna cuestión que se presente en el ejercicio de la potestad sancionadora, se aplicarán las normas correspondientes del Código Penal, siempre que sean compatibles con la naturaleza de la infracción y la finalidad de la norma que la tipifique o de la regulación material sectorial de que se trate.

Las leyes, normas forales y ordenanzas sectoriales configuradoras de los distintos regímenes sancionadores tipificarán las infracciones con la mayor precisión posible y las clasificarán en las siguientes categorías: muy graves, graves y leves, atendiendo a la importancia de los bienes jurídicos objeto de protección y a la lesión o riesgo de lesión que se derive de las conductas contempladas.

Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Las ordenanzas locales que, conforme a la legislación sectorial aplicable o a lo dispuesto en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, o en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, o a la legislación estatal que la sustituya y la demás normativa de régimen local que resulte aplicable, establezcan los tipos de infracciones e impongan sanciones, además de clasificar las infracciones conforme a las categorías dispuestas en dicha normativa y limitar las sanciones a los máximos permitidos por aquella, deberán en todo caso tipificar las infracciones con la mayor precisión posible, conforme a lo dispuesto en los apartados anteriores.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evitará la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento que delitos ya establecidos en las leyes penales o que infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

Se entenderá que existe idéntico fundamento cuando el bien jurídico que se proteja con la tipificación de la infracción administrativa y el riesgo a que atiende tal protección sean los mismos que contemplan el tipo penal o administrativo preexistente.

Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras solo producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan a la persona infractora o presuntamente infractora, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Únicamente serán punibles las infracciones consumadas.

No se sancionarán ni la conspiración, ni la proposición, ni la provocación para cometer infracciones. Tampoco se sancionará la apología de la infracción.

En materia de exención de responsabilidad, sin perjuicio de las causas específicas de exoneración que se establezcan en las normas sancionadoras, se aplicarán las causas de exención de responsabilidad contempladas en el Código Penal, siempre que estas sean compatibles con la naturaleza de la infracción cometida y con la regulación material sectorial de que se trate.

El error sobre un elemento del tipo o sobre la ilicitud del hecho constitutivo de la infracción solamente eximirá de responsabilidad si fuera invencible. El error vencible únicamente tendrá efecto atenuante si supone disminución del grado de imprudencia. Si el dolo es elemento integrante del tipo infractor aplicado, el error vencible también eximirá de responsabilidad. El error sobre una circunstancia agravante impedirá su apreciación si es invencible. Si fuese vencible podrá tener efecto atenuante respecto del tramo de sanción que se relacione con la apreciación de la circunstancia agravante.

Las normas sancionadoras sectoriales, en atención a la naturaleza y finalidad de la concreta regulación material sectorial de que se trate y a la capacidad de obrar que en dicha regulación se reconozca a las personas menores, fijarán el límite de edad a partir del cual se puede ser responsable de una infracción. A falta de disposición al efecto, no serán responsables las personas menores de catorce años.

Se aplicarán las circunstancias establecidas en las normas sancionadoras sectoriales, sin perjuicio de la aplicación, con los condicionantes expresados en el artículo 6.º, de las circunstancias atenuantes previstas en el Código Penal.

En todo caso, deberá tenerse en cuenta, con efecto atenuante, cualquier circunstancia que manifieste una menor culpabilidad en la persona responsable de la infracción, guarde o no analogía con las expresamente previstas en el Código Penal o en las normas administrativas que configuren el régimen sancionador aplicable. No obstante esto último, se deberá considerar, para determinar la existencia del efecto atenuante y su grado, la naturaleza o finalidad de la concreta infracción y del régimen sancionador sectorial de que se trate.

No podrá considerarse con efecto agravante ninguna circunstancia que no esté prevista expresamente en esta ley o en la norma sancionadora aplicable.

La comisión dolosa de las infracciones tendrá efecto agravante cuando así lo exprese la ley sancionadora sectorial correspondiente. En ningún caso el dolo tendrá efecto agravante si, explícita o implícitamente, forma parte del tipo.

El grado de imprudencia concurrente se tendrá en cuenta para atenuar o agravar la responsabilidad.

Se apreciará siempre un efecto atenuante cuando concurra alguna causa de exculpación y falte alguno de los requisitos que exija la norma para producir el efecto exculpatorio.

También se valorará siempre como circunstancia atenuante la colaboración de la persona imputada en el esclarecimiento de los hechos.

Cuando el tipo describa acciones u omisiones susceptibles de mantenerse en el tiempo o de perjudicar a una pluralidad de personas, y el efectivo transcurso del tiempo o la efectiva afectación a varias personas no se pueda traducir en la múltiple aplicación del tipo, tales circunstancias se considerarán con efecto agravante.

Son autores o autoras las personas físicas o jurídicas que realicen el hecho tipificado por sí solas, conjuntamente o por medio de otra de la que se sirvan como instrumento.

Serán considerados autores o autoras:

Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.

Cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, también podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa los grupos de personas afectadas, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos que resulten responsables de aquellos hechos a título de dolo o culpa.

Cuando la eventual responsable sea una persona jurídica, el juicio de culpabilidad se hará respecto de la persona o personas físicas que hayan formado la voluntad de aquella en la concreta actuación u omisión que se pretenda sancionar. En estos casos, no se podrá sancionar, por la misma infracción, a dichas personas físicas.

Cuando la persona responsable de los hechos cometidos sea menor de dieciocho años, responderán solidariamente con ella de los daños y perjuicios causados sus padres, tutores, acogedores y guardadores legales o de hecho, por este orden. Cuando estas personas no hayan favorecido la conducta de la persona menor con dolo o negligencia grave, su responsabilidad podrá ser moderada de conformidad con lo previsto en el artículo 7.

Las personas menores de edad posibles infractoras gozarán, en relación con el procedimiento sancionador regulado en esta ley, de todos los derechos reconocidos en la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, o en la legislación que la sustituya, así como de los previstos en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, en la Convención sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, y en todas aquellas normas sobre protección de menores que resulten aplicables.

En particular, en dicho procedimiento se tendrá en cuenta el derecho a que su interés superior sea valorado y considerado como primordial en todas las acciones y decisiones que le conciernan sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir, así como el carácter educativo de todas las medidas que se adopten. Los regímenes sancionadores deberán posibilitar que las sanciones que recaigan sobre menores de edad compaginen la función preventiva con la educativa y reformadora.

Reglamentariamente se desarrollará para estos casos la posibilidad de terminación del expediente sancionador por conciliación o reparación entre la persona menor y la víctima o la Administración, de conformidad con las normas previstas en este artículo.

En los casos previstos en este artículo y de acuerdo con la ley, el Ministerio Fiscal podrá actuar en el procedimiento en defensa de los derechos de las personas menores e incapaces, promoviendo la vigilancia de las actuaciones que deban efectuarse en su interés y la observancia de las garantías procedimentales pertinentes.

En la medida en que ello resulte necesario para garantizar los derechos de las personas con discapacidad recogidos en la Convención de 13 de diciembre de 2006 y su Protocolo Facultativo, también podrán introducirse reglamentariamente otras modulaciones del procedimiento previsto en esta ley.

Se considera sanción la consecuencia jurídica legalmente impuesta a una persona por razón de la comisión de una infracción administrativa, incluyendo todas aquellas medidas de carácter educativo o similares a las provenientes del ámbito de la justicia restaurativa y las accesorias de carácter sancionador que acompañen a la sanción principal.

No tendrán tal consideración las demás consecuencias que deriven exclusivamente del restablecimiento de la legalidad y el recto cumplimiento de la norma infringida, incluso cuando impliquen la obligación de reponer la situación alterada por la infracción o la pérdida de derechos condicionados o indebidamente adquiridos por la persona administrada.

Tampoco se atribuirá carácter sancionador a las medidas cautelares adoptadas de conformidad con lo dispuesto en esta ley, aunque el cumplimiento de aquellas medidas cautelares que no sean subsumibles en las consecuencias de naturaleza no punitiva a las que se refiere el apartado anterior será tenido en cuenta a los efectos de compensar, si procede, la sanción finalmente impuesta.

Las normas configuradoras de los distintos regímenes sancionadores fijarán las sanciones que correspondan a cada infracción o categoría de infracciones, en atención al principio de proporcionalidad, considerando tanto la gravedad y naturaleza de las infracciones como las peculiaridades y finalidad de la regulación material sectorial de que se trate, y garantizando que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para quien infringe que el cumplimiento de las normas infringidas.

En el trámite sancionador, se realizará un cálculo económico lo más detallado posible de los efectos de la infracción, así como un estudio de la capacidad económica de la persona responsable, cuando dicha capacidad sea significativa.

En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las administraciones públicas, se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente, además de lo previsto en el artículo 7, los siguientes criterios:

Si así lo establece expresamente la ley configuradora del régimen sancionador aplicable, la sanción llevará consigo la consecuencia accesoria consistente en el decomiso de los efectos provenientes de la infracción, de los instrumentos con que se haya ejecutado, de los objetos que constituyan su soporte material y de las ganancias derivadas de la infracción, cualesquiera que sean las transformaciones que hubieran podido experimentar, salvo que estas o aquellos pertenezcan a una tercera persona de buena fe no responsable de la infracción que los haya adquirido legalmente.

Cuando la norma sancionadora sectorial aplicable no establezca el decomiso de los efectos y las ganancias derivadas de la comisión de la infracción, o este no resulte ejecutable, el volumen del beneficio obtenido por la persona infractora será tenido en cuenta a efectos de la determinación del importe de la sanción si esta tiene carácter pecuniario.

Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

Las normas sancionadoras permitirán que las sanciones impuestas a menores compaginen la función preventiva y la función educativa y reformadora.

Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia a las personas responsables de la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción, así como con la indemnización por los daños y perjuicios derivados de la infracción, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora.

De no satisfacerse la reposición o la indemnización en el plazo que al efecto se determine, se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.

Únicamente se podrán imponer las sanciones predeterminadas en la ley.

Cuando para una infracción o categoría de infracciones la ley establezca varias sanciones, salvo que esta autorice expresamente lo contrario, solamente podrá imponerse, respecto de la misma infracción, una de las sanciones previstas.

Para la determinación en cada caso concreto de la sanción correspondiente o de su extensión, dentro de las fijadas para la infracción o categoría de infracciones en las normas sancionadoras aplicables, se ponderarán las circunstancias agravantes y atenuantes concurrentes.

Si concurren varias circunstancias atenuantes o una muy cualificada, produciéndose, en cualquiera de los casos, un significativo efecto minorador de la culpabilidad, el órgano sancionador aplicará una sanción correspondiente a infracciones o categorías infractoras de inferior gravedad que la infracción cometida o que la categoría en que esta se incluya.

En ningún caso podrán imponerse, en atención a las circunstancias agravantes concurrentes, sanciones previstas para infracciones o categorías infractoras de mayor gravedad.

Las circunstancias agravantes o atenuantes no podrán aplicarse cuando estas u otras circunstancias que contemplen una realidad sustancialmente igual o atiendan al mismo o similar bien jurídico o al mismo o similar aspecto de la culpabilidad aparezcan en la descripción del tipo infractor aplicado, o sean de tal manera inherentes a dicho tipo infractor, sin cuya concurrencia no podría cometerse la infracción.

Para determinar el alcance del efecto atenuante o agravante de las circunstancias concurrentes, se realizará una ponderación conjunta de todas ellas, a la luz de la naturaleza y finalidad de la infracción y del régimen sancionador sectorial de que se trate, y buscando la proporcionalidad entre el grado de culpabilidad del autor o autora y la sanción.

La sanción más grave de las previstas para una infracción o categoría de infracciones solo podrá imponerse cuando el resultado de la ponderación a que se refieren los números tres y siete de este artículo sea notorio y fuertemente agravante.

El beneficio obtenido por la persona inculpada con la infracción se tendrá en cuenta para determinar la sanción de la multa u otros efectos sustancialmente idénticos, y será compatible con el decomiso de las ganancias y de los efectos provenientes de la infracción por la normativa sancionadora sectorial.

Cuando la ley sectorial correspondiente prevea al regular el régimen sancionador la colaboración normativa de la ordenanza en la tipificación de las infracciones y sanciones, esta podrá sustituir las multas, previo consentimiento de la persona afectada y salvo que la ley impusiera su carácter obligatorio, por trabajos de valor equivalente para la comunidad local, incluidas las asistencias a sesiones formativas o la participación en actividades cívicas, y proporcionados a la gravedad de la infracción, conforme a los objetivos de la ley, y cuando así lo acuerde el órgano sancionador.

La graduación de las penas señaladas en la imposición de la sanción –leves, graves y muy graves– se expresará en tramos de mínimos y máximos, y atenderá a la capacidad económica de la persona infractora, desde un enfoque progresivo. La persona infractora deberá indicar su situación y circunstancias –solicitante de empleo, perceptora de la renta básica, en riesgo de exclusión social o perteneciente a un colectivo vulnerable– motivadamente y por escrito ante la persona instructora de la sanción, a fin de solicitar que se le imponga la cuantía mínima correspondiente al tramo de multa previsto.

Una vez determinada concretamente la sanción, en aplicación exclusiva de las reglas precedentes, cuando aquella consista en multa se tendrá en cuenta la situación económica del responsable o de la responsable, así como la situación de desigualdad estructural entre mujeres y hombres, atendiendo a todas las circunstancias personales, familiares y sociales que incidan en dicha situación económica.

Si, realizada la ponderación a que se refiere el número anterior, se concluye que la sanción que corresponda, en aplicación de las reglas establecidas en los artículos precedentes, no guarda proporción con la situación económica de la persona responsable, se procederá de la manera establecida en los números siguientes.

Se fraccionará el pago de la cuantía de la multa en la forma que se estime adecuada, no pudiendo exceder el plazo total del fraccionamiento de aquel previsto para la prescripción de la sanción o sanciones impuestas, teniendo en cuenta la capacidad económica de la persona sancionada.

Cuando el fraccionamiento fijado en el número precedente no sea suficiente para lograr la acomodación de la sanción a la situación económica de la persona responsable, se suspenderá la ejecución de la resolución sancionadora durante el plazo que se considere oportuno, el cual no podrá exceder del previsto para la prescripción de la sanción o sanciones impuestas.

El fraccionamiento del pago o la suspensión de la ejecución interrumpen el plazo de prescripción durante el plazo que el mismo se haya acordado.

Cuando el fraccionamiento del pago o la suspensión de la ejecución sean imposibles o insuficientes para lograr la acomodación de la respuesta punitiva a la situación económica de la persona responsable, o cuando transcurrido el plazo de la suspensión siga concurriendo la causa de esta, se reducirá la cuantía de la multa o se sustituirá por otra sanción, moviéndose siempre en el marco de las sanciones previstas para la infracción o categoría de infracción de que se trate.

El fraccionamiento, suspensión, reducción o sustitución se determinarán en la resolución sancionadora, motivadamente y de forma separada respecto de la sanción fijada conforme a las reglas de los artículos precedentes. Si ello no es posible por considerarse o aparecer las razones de dichas medidas tras el dictado de la resolución sancionadora, estas medidas se establecerán en una resolución complementaria motivada o en la resolución del recurso administrativo, si lo hubiese.

Cada ámbito regulará las circunstancias que deben concurrir para la aplicación por parte de los órganos sancionadores de la posibilidad de sustituir las multas por trabajos de valor equivalente para la comunidad local, incluidas las asistencias a sesiones formativas o la participación en actividades cívicas, y proporcionados a la gravedad de la infracción.

Contra la resolución complementaria cabrán los mismos recursos que contra la resolución sancionadora. Si la resolución sancionadora es susceptible de recurso administrativo y se dicta la resolución complementaria no habiendo transcurrido el plazo para interponer el recurso contra aquella, en el recurso que se interponga contra la resolución complementaria podrá también impugnarse la resolución sancionadora. Si, por el contrario, la resolución complementaria se dicta una vez firme la resolución sancionadora, en el recurso contra aquella no podrá impugnarse esta.

Aun cuando las normas sectoriales aplicables no las hayan previsto, cuando la naturaleza de la infracción lo permita y las circunstancias de la persona responsable lo aconsejen, las sanciones pecuniarias podrán sustituirse por otras de carácter educativo o similares a las provenientes del ámbito de la justicia restaurativa, a través de la incorporación de un proceso de mediación.

Los hechos susceptibles de ser calificados con arreglo a dos o más preceptos tipificadores de infracciones, ya sean de la misma o de diferentes normas sancionadoras sectoriales, se sancionarán observando las siguientes reglas:

El número precedente únicamente será aplicable cuando para cubrir la totalidad del significado antijurídico del hecho baste con la aplicación de uno de los preceptos considerados, bien porque todos ellos protegen el mismo bien jurídico frente al mismo riesgo, bien porque, aun habiendo diferencias a este respecto, se entienda que no hay fundamento suficiente como para concluir la existencia de varias infracciones, en atención a la poca importancia de tales diferencias y a la escasa reprochabilidad del hecho. Si no es así, se estará a lo dispuesto en el artículo siguiente.

A la persona responsable de dos o más infracciones se le impondrán todas las sanciones correspondientes a las diversas infracciones.

Si la pluralidad de infracciones proviene de un solo hecho o de varios realizados en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión, o una de las infracciones es medio necesario para la comisión de otra, la regla establecida en el número precedente se aplicará imponiendo las sanciones menos graves de las establecidas para cada infracción, sin que la sanción final pueda superar lo establecido para la infracción más grave cometida.

Ninguna rebaja se hará en atención al número o entidad de las sanciones que resulten de la aplicación del número uno de este artículo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 15 de esta ley.

No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.

Se entenderá que hay identidad de fundamento cuando:

Cuando, aun no dándose identidad de fundamento, existan puntos en común entre los bienes jurídicos protegidos o los riesgos considerados, de tal manera que la sanción o pena impuesta precedentemente sirva en parte al fin protector de la infracción que se va a sancionar, se tendrá en cuenta la sanción o pena precedente para graduar en sentido atenuante la sanción posterior. Si así lo exige el principio de proporcionalidad, se impondrán sanciones correspondientes a infracciones o categorías de infracciones de menor gravedad, y, excepcionalmente, en supuestos en que la sanción o pena precedente sea especialmente grave, podrá compensarse la sanción posterior, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

La responsabilidad se extingue:

En los casos de extinción de la persona jurídica sancionada, para la ejecución de la sanción o sanciones se estará a lo que dispongan las normas administrativas sectoriales o la normativa de derecho privado que resulte aplicable.

La revocación podrá concederse cuando, atendidas todas las circunstancias del caso concreto, se aprecie que la respuesta punitiva, aun conforme con la legalidad vigente, no resulta adecuada a lo que la equidad propugna en dicho caso concreto, y siempre que no haya otra vía en derecho para lograr el fin de justicia concreta que la revocación pretende.

También podrá concederse cuando exista un interés general concreto y determinado que lo reclame con evidencia.

Lo previsto en los dos números precedentes es aplicable a la conmutación de la sanción por otra correspondiente a infracciones o categorías de infracciones de menor gravedad.

Cuando se trate de sanciones impuestas en aplicación de leyes dictadas por el Parlamento Vasco, el órgano competente para conceder la revocación de la sanción será el Consejo de Gobierno Vasco.

El procedimiento se iniciará a instancia de parte interesada, de oficio por el Consejo de Gobierno Vasco o por el correspondiente órgano foral o ayuntamiento, o a propuesta del órgano que impuso la sanción o del que resolvió el recurso administrativo, y constará de los siguientes trámites:

Los trámites a que se refiere el número precedente se cumplimentarán en un plazo común que fijará en cada caso el Consejo de Gobierno Vasco o el correspondiente órgano foral o ayuntamiento, atendiendo a las circunstancias concurrentes.

La reiteración y reincidencia en la infracción anulará la posibilidad de solicitar la revocación de la sanción. Asimismo, la reiteración o reincidencia en el plazo de un año anulará la posibilidad de aplicar medidas sustitutivas de la multa.

El decreto del Consejo de Gobierno Vasco, del correspondiente órgano foral o ayuntamiento por el que se revoca la sanción habrá de justificar, sobre la base de las circunstancias concurrentes y que individualicen cada caso, la no afección de la decisión de revocación al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Dicho decreto se notificará a la persona sancionada y se publicará en el «Boletín Oficial del País Vasco».

La revocación podrá referirse a todas o a alguna de las sanciones impuestas o a sus consecuencias accesorias, únicamente en la parte de aquellas que quede por cumplir y sin que en ningún caso suponga la devolución por la Administración de lo ya pagado ni la indemnización de los daños que la parte ya ejecutada de la sanción haya podido producir a la persona sancionada.

La revocación no comprenderá ni afectará en ningún sentido a las responsabilidades civiles que puedan derivarse de la conducta infractora ni a las obligaciones de reparación e indemnización a que se refiere el artículo 12 de esta ley.

La iniciación del procedimiento de revocación no suspenderá la ejecutividad de la sanción. Sí interrumpirá, en cambio, el plazo de prescripción de aquella.

Los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones serán los que determinen las normas que las establezcan. Si estas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años; las graves, a los dos años; y las leves, a los seis meses. Las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirán a los tres años; las impuestas por infracciones graves, a los dos años; y las impuestas por infracciones leves, al año.

El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que la infracción se haya cometido. En los casos de infracción realizada de forma continuada, tal plazo se comenzará a contar desde el día en que se realizó el último hecho constitutivo de la infracción o desde que se eliminó la situación ilícita. En el caso de infracciones permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrumpirá la prescripción de la infracción la iniciación, con conocimiento de la persona presunta responsable, del procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora. La prescripción se reanudará, por la totalidad del plazo, desde el día siguiente a aquel en que se cumpla un mes de la paralización del procedimiento por causa no imputable a la persona presunta responsable, o desde el día siguiente a aquel en que termine el procedimiento sin declaración de responsabilidad. La realización de cualquier actuación encaminada al logro de la finalidad del procedimiento y razonablemente proporcional a dicha finalidad impedirá considerar paralizado el procedimiento, aunque tal actuación no esté expresamente prevista en la norma procedimental, siempre que haya sido acordada por el órgano competente y se encuentre debidamente documentada.

El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza, en vía administrativa, la resolución por la que se impone la sanción. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

Interrumpirá la prescripción de la sanción la iniciación, con conocimiento de la persona sancionada, del procedimiento de ejecución. La prescripción se reanudará, por la totalidad del plazo, desde el día siguiente a aquel en que se cumpla un mes de la paralización del procedimiento por causa no imputable a la persona sancionada.

Las normas de este capítulo serán aplicables a todos los procedimientos que se realicen para el ejercicio de la potestad sancionadora por los entes y en el ámbito contemplados en el artículo 1.

El procedimiento administrativo sancionador se regirá por los principios y normas establecidas por la legislación básica estatal en esta materia, por la presente ley y por las normas reglamentarias que se dicten en su desarrollo. En defecto de estas, serán aplicables las normas de procedimiento administrativo común.

El procedimiento se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso permanente. A estos efectos, en cualquier momento del procedimiento las personas interesadas tienen derecho a conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en él.

El acceso a los documentos que obren en los expedientes sancionadores ya concluidos se regirá por lo dispuesto en el artículo 13.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o en la norma que en el futuro la sustituya, en relación con las previsiones de la legislación en materia de transparencia, acceso a la información y buen gobierno que resulten aplicables a la Administración que, en cada caso, ejercite su potestad sancionadora.

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del procedimiento, salvo la recusación.

Si la persona instructora, en cualquier momento del procedimiento, considera que los hechos sobre los que instruye pueden ser constitutivos de ilícito penal, lo pondrá en conocimiento del órgano competente para resolver, el cual, si estima razonable la consideración de la persona instructora, pondrá dichos hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicación.

En los casos previstos en el apartado anterior, cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención del previo pronunciamiento por parte del órgano jurisdiccional penal, el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender desde el momento en que se solicite al Ministerio Fiscal el testimonio sobre las actuaciones practicadas, lo que habrá de notificarse a las personas interesadas, hasta que la Administración tenga constancia del archivo por parte del Ministerio Fiscal o del pronunciamiento que corresponda por parte del órgano jurisdiccional competente, lo que también deberá serles notificado. En todo caso, recibida la comunicación del Ministerio Fiscal que confirme la existencia de actuaciones ante la jurisdicción penal, el órgano competente para resolver el procedimiento sancionador acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial firme.

La suspensión del procedimiento administrativo sancionador no impide el mantenimiento de las medidas cautelares adoptadas, siempre y cuando resulten compatibles con las acordadas en el proceso penal. No se entenderán compatibles si las medidas cautelares penales son suficientes para el logro de los objetivos cautelares considerados en el procedimiento administrativo sancionador.

En todo caso, los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme vinculan a los órganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que se sustancien.

Si se acredita que se está siguiendo un procedimiento sancionador por los mismos hechos ante los órganos de la Unión Europea, el órgano competente para resolver el procedimiento administrativo podrá aplazar la resolución mientras aquel se resuelve de modo firme.

Si se ha impuesto sanción por los órganos de la Unión Europea, siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver el procedimiento sancionador interno deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo compensarla o minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

El ejercicio de la potestad sancionadora por los órganos que la tienen expresamente atribuida de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 incluye la facultad tanto de resolver el procedimiento como de ordenar su iniciación.

Lo anterior se entenderá siempre sin perjuicio de la debida separación entre la fase de instrucción y de resolución, que se encomendarán a órganos o unidades administrativas diferenciadas.

Si hay una unidad administrativa especial para la instrucción de procedimientos sancionadores, bien general, bien sectorial, la persona instructora deberá ser un funcionario o funcionaria de dicha unidad. Si no la hay, será persona instructora un funcionario o una funcionaria de la asesoría jurídica del departamento, entidad u organismo competente en la materia a que se refiera la presunta infracción.

La persona funcionaria instructora no tendrá ninguna dependencia funcional en lo referente al cumplimiento de su labor instructora y durante el tiempo que dure esta.

Las normas sancionadoras u organizativas sectoriales establecerán un sistema objetivo para la determinación de la persona instructora en cada supuesto concreto. En ningún caso la persona instructora será elegida por el órgano competente para resolver.

Son personas interesadas en el procedimiento, además de las que puedan resultar responsables, quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

Se consideran asimismo personas interesadas en el procedimiento sancionador aquellas que, aun sin haber participado en el inicio del procedimiento, aleguen derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en él se adopte o cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. En un plazo máximo de dos días desde que estas últimas aleguen interés, el órgano competente para tramitar la sanción les informará del estado del procedimiento.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

Cuando la condición de persona interesada derive de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición, cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Si la hubiera, se establece la figura de víctima de la infracción. La persona instructora deberá identificar a cualquier persona que pueda tener cualquier tipo de interés individual o colectivo, dada su condición de persona afectada, a quien se deberá trasladar toda la información relativa al procedimiento, para poder personarse y alegar los intereses que considere oportunos.

La persona instructora realizará la identificación de las víctimas de la infracción estando la víctima de la infracción personada o identificada en la actuación jurisdiccional en curso.

Tras la identificación de la víctima de la infracción, se le trasladará el expediente en un plazo de cuarenta y ocho horas, indicándole los actos y derechos que le asisten.

No se podrá cerrar el expediente sin identificar a la víctima y sin indicarle los actos y derechos que le asisten. En caso de que la identificación resulte imposible, los motivos se recogerán y justificarán en un informe, que se adjuntará al expediente.

Si existen elementos de juicio suficientes para ello, el órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora podrá, en cualquier momento del procedimiento, adoptar las medidas provisionales o cautelares que sean necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer, o para impedir la obstaculización del procedimiento, o para evitar la continuación o repetición de los hechos enjuiciados u otros de similar significación o el mantenimiento de los daños que aquellos hayan ocasionado, o para mitigarlos.

La audiencia previa a que se refiere el número precedente podrá sustituirse por unas alegaciones posteriores en idéntico plazo, en los supuestos en que las medidas provisionales necesarias pierdan su virtualidad si se pospone su adopción hasta la realización del trámite de audiencia previa. En tales casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento podrá, antes de la iniciación del procedimiento administrativo, adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. En dichos casos, las personas interesadas también podrán solicitar al órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento la adopción de tales medidas provisionales, incluso antes de la iniciación del procedimiento administrativo. Las medidas provisionales adoptadas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

No se podrán dictar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

En la adopción de las medidas cautelares se estará al criterio de la proporcionalidad, considerando equilibradamente los perjuicios que estas ocasionen a la persona inculpada y los motivos que en cada caso concurran para su establecimiento, debiéndose optar siempre por la medida o medidas que, logrando razonablemente los citados objetivos, menos daño ocasionen a la persona inculpada y la reparación de cuyos efectos sea más fácil tras su vigencia.

Las medidas cautelares no podrán prolongarse más allá de lo que resulte indispensable para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto.

El órgano que haya acordado las medidas cautelares las revocará, de oficio o a instancia de parte, cuando compruebe que ya no son indispensables para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto.

Cuando dicho órgano constate, de oficio o a instancia de parte, que se ha producido un cambio de la situación que tuvo en cuenta al tomar la decisión cautelar, cambiará esta, modificando las medidas cautelares acordadas o sustituyéndolas por otras, según requiera la nueva situación y siguiendo los criterios de selección establecidos en el número 4 precedente.

Las medidas cautelares se extinguen por las siguientes causas:

Excepcionalmente, cuando para evitar la continuación o la repetición de los hechos presuntamente infractores u otros de similar significación o el mantenimiento de los daños que aquellos hayan ocasionado o para mitigarlos se requiera la asunción inmediata de medidas cautelares, estas podrán ser acordadas, sin audiencia de las personas interesadas, por las personas funcionarias que constaten los hechos eventualmente ilícitos en el ejercicio de su específica función de inspección.

Dichas personas funcionarias atenderán a los criterios establecidos en el artículo 32, y en el acta que levanten por escrito como consecuencia de la inspección expresarán, motivarán y justificarán la medida o medidas cautelares que hayan adoptado, así como su causa y finalidad concretas.

En los casos en los que excepcionalmente se hayan acordado las medidas cautelares que regula este artículo, se procederá en un plazo de cuarenta y ocho horas a la incoación del correspondiente procedimiento sancionador, y en el acto de incoación el órgano titular de la competencia sancionadora determinará, motivadamente, la revocación, mantenimiento o modificación de las medidas adoptadas, procediéndose seguidamente a la realización del trámite de alegaciones posteriores contemplado en el artículo 32.2.

Las medidas cautelares acordadas excepcionalmente en virtud del presente artículo se extinguirán una vez transcurridos cuatro días naturales desde su adopción sin que se haya incoado el correspondiente procedimiento sancionador.

En el ámbito de aplicación de la presente ley, no se podrá imponer una sanción sin haberse tramitado el procedimiento que corresponda.

Los procedimientos sancionadores se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, por iniciativa de personas interesadas o como consecuencia de petición razonada de otros órganos o denuncia.

Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora podrá abrir un periodo de información o actuaciones previas, encomendando a los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia o, en defecto de estos, a la persona u órgano administrativo que designe a tal efecto determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Se entiende por propia iniciativa la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Se entiende por orden superior la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para el ejercicio de la potestad sancionadora.

La orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o periodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Se entiende por iniciativa de personas interesadas la realizada por iniciativa de las personas o colectivos indicados en el artículo 30 de la presente ley.

Se entiende por petición razonada la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente, o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.

La petición razonada de otros órganos deberá contener el relato de los hechos que pudieran constituir infracción, su tipificación, la fecha, fechas o periodo de tiempo continuado en que se produjeron, y, si es posible, la identificación de las personas presuntamente responsables. Con la petición razonada deberán aportarse los documentos y pruebas relativos al objeto de dicha petición que obren en poder del órgano peticionario.

La formulación de una petición razonada no vincula al órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora, si bien deberá comunicar al órgano que la haya formulado la decisión sobre la apertura o no del procedimiento y los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación.

Se entiende por denuncia el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos autores o autoras y demás personas responsables, los preceptos en que se encuentran tipificados los hechos, la sanción o sanciones que corresponden y los preceptos en que se encuentran recogidas.

La Administración adoptará medidas de protección de la identidad de la persona denunciante, cuando esta así lo solicite.

Cuando la denuncia invoque un perjuicio en el patrimonio de las administraciones públicas, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada, y se notificará a las personas denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

Cuando la persona denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otras personas infractoras, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir a la persona denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea la primera en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la sanción y se repare el perjuicio causado. Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando, no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, la persona denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga. En ambos casos, será necesario que la persona denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de persona interesada en el procedimiento. La persona denunciante que no ostente la condición de persona interesada en los términos establecidos en el artículo 30 de la presente ley no tendrá más participación en el procedimiento que el derecho a recibir comunicación del órgano competente sobre la apertura o no de aquel y, en su caso, sobre la resolución que le ponga fin.

Cuando la denuncia la interponga una persona interesada según la presente ley, serán de aplicación, junto con lo previsto en este artículo, las normas del artículo siguiente.

Los procedimientos sancionadores también podrán iniciarse a instancia de parte interesada según el artículo 30 de la presente ley, mediante la correspondiente denuncia interpuesta conforme a lo previsto en el artículo anterior. Además de lo requerido en el artículo 66.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o en la norma que en el futuro la sustituya, la solicitud de apertura de un procedimiento sancionador será motivada y deberá contener aquellos extremos exigidos por el apartado 2 del artículo anterior para la interposición de la correspondiente denuncia, sin perjuicio de la posibilidad de modificar dichos extremos en las alegaciones posteriores que la parte interesada haga durante el procedimiento. Con dicha solicitud podrán aportarse todos los documentos, instrumentos o pruebas en que la parte solicitante funde su condición de persona interesada y su pretensión.

De la solicitud referida en el punto precedente y de lo que con ella se aporte se dará traslado a las personas que aparezcan en ella como presuntas responsables, a fin de que en el plazo común de diez días aleguen lo que a su derecho convenga. Se protegerá la identidad de la persona denunciante, cuando así lo solicite. Igual plazo de alegaciones se dará respecto de las variaciones que se introduzcan en la solicitud de apertura del procedimiento en ejercicio de la facultad de subsanación prevista en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o en la norma que en el futuro la sustituya.