Real Decreto-ley 4/2024, de 26 de junio, por el que se prorrogan determinadas medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo y se adoptan medidas urgentes en materia fiscal, energética y social

I

Desde comienzos del año 2022 y hasta la fecha, se han aprobado un total de ocho paquetes de medidas con el objetivo de afrontar las consecuencias en España de la guerra en Ucrania, incluyendo medidas tanto normativas como no normativas, que se han ido adaptando a la evolución de la situación económica y social.

Así, en primer lugar, se aprobó el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, que perseguía como objetivos básicos la contención de los precios de la energía para la ciudadanía, empresas y el apoyo público a los sectores más afectados y colectivos más vulnerables.

Por su parte, mediante el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, por el que se establece con carácter temporal un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista, se adoptó un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista. Así, el conocido como «mecanismo ibérico», permitió una importante reducción de los costes de la electricidad en España y Portugal, protegiendo a la economía y la sociedad de parte de los efectos de la guerra en este ámbito.

La persistencia del conflicto bélico entre Rusia y Ucrania propició que se adoptara un segundo paquete de medidas, por medio del Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma. Mediante esta norma, se dio continuidad a las principales medidas temporales para reducir los precios de la energía, la inflación y proteger a los colectivos más vulnerables, incluidas en el primer paquete de ayudas. Asimismo, se incorporaron nuevas medidas adicionales, tales como la congelación del precio de la bombona de butano o la subvención de hasta un 30 % de los títulos transporte multiviaje de transporte público.

Como continuación de este segundo bloque de ayudas, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural, impulsor de un abanico de medidas orientadas a promover el ahorro energético, destacando entre otras, la gratuidad del transporte público de media distancia y el incremento de ayudas directas para el transporte.

El siguiente paquete de medidas se vería aprobado por el Real Decreto-ley 17/2022, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la energía, en la aplicación del régimen retributivo a las instalaciones de cogeneración y se reduce temporalmente el tipo del Impuesto sobre el Valor Añadido aplicable a las entregas, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de determinados combustibles. Con esta norma, entre otras actuaciones, se acordó la bajada del IVA del gas natural.

Con posterioridad, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, por el que se aprueban medidas de refuerzo de la protección de los consumidores de energía y de contribución a la reducción del consumo de gas natural en aplicación del «Plan + seguridad para tu energía (+SE)», así como medidas en materia de retribuciones del personal al servicio del sector público y de protección de las personas trabajadoras agrarias eventuales afectadas por la sequía.

Este nuevo bloque de medidas continuó con la senda del ahorro energético, a fin de preparar la economía española de cara al invierno, dada la persistencia del conflicto ucranio-ruso. Entre estas medidas, cabe señalar la posibilidad de que las comunidades de vecinos pudieran acogerse a la tarifa de último recurso (TUR) de gas natural.

De esta forma, estos cinco primeros paquetes de medidas supusieron un importante esfuerzo fiscal que se cubrió, en línea con objetivos de reducción del déficit y la deuda pública, teniendo a su vez un efecto muy positivo sobre la evolución de la inflación y las principales variables económicas. Aunque a finales de 2022 los precios energéticos se moderaron, estos fueron remplazados con aumentos de precios de otros bienes fundamentales como los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios.

Ante este contexto, resultó necesario continuar adoptando medidas para evitar que se produjera un efecto rebote de la inflación.

Así, por medio del Real Decreto-ley 20/2022 de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad, se adoptó un sexto paquete de medidas, movilizando unos 10.000 millones de euros de recursos públicos para articular la respuesta de política económica frente a la guerra de Ucrania a partir del 1 de enero de 2023, concentrando su actuación en los colectivos vulnerables al incremento en el precio de los alimentos y otros bienes de primera necesidad y en los sectores más afectados por la subida de la energía.

Como consecuencia de la duración de la guerra y de la persistencia de las presiones al alza sobre los precios de los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios, algunas de las medidas puestas en marcha fueron prorrogadas y actualizadas mediante el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Desde principios de 2023, los precios de los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios se fueron moderando y los mercados adaptando a la incertidumbre geopolítica persistente. En este contexto, con el Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía. se procedió, de forma prudente y evitando posibles efectos rebote en los precios, a la retirada gradual de algunas de las medidas hasta entonces adoptadas.

En el primer semestre de 2024 el crecimiento de los precios generales se ha seguido moderando y las previsiones son que sigan haciéndolo. Así lo refleja la evolución del IPC desde febrero de 2023 (6,0 %) hasta la última cifra disponible para mayo de 2023 (3,6 %). Según el último informe del Banco de España, de marzo de 2024, sobre las proyecciones macroeconómicas para España 2024-2026, los niveles de inflación se redujeron en febrero hasta el 2,9 % y se espera que esta tendencia descendente continúe en los próximos años previendo niveles de inflación del 1,9 % en 2025 y 1,7 % en 2026. En esta misma línea, se encuentran las últimas previsiones económicas realizadas por la Comisión Europea, que estima que la inflación terminará en España en 2024 en el 3,1 % y en el 2,3 % en 2025, lo que refuerza la previsión decreciente de la misma. Esta evolución, en la cual se prevé la retirada gradual de las medidas establecidas, permite justificar la continuación de la retirada progresiva de las medidas adoptadas.

A pesar de las previsiones para 2024, en estos primeros meses de año se ha producido un repunte de la inflación debido a la irrupción del conflicto en Oriente Medio a finales de 2023 y la reversión parcial de las medidas de apoyo ante la crisis energética. No obstante, la gradualidad en la retirada de estas medidas, como las vinculadas al IVA de la electricidad, del gas o del impuesto especial de la electricidad, permitió notablemente aliviar el efecto sobre los niveles de inflación.

También es necesario prestar atención a la evolución de la inflación subyacente, es decir aquella que no considera para su cálculo a la energía (electricidad, gasolina, gas…) ni a los alimentos no elaborados (frutas, verduras…), aunque sí todo lo demás: alimentos procesados, ropa, restauración, comunicaciones, etc. Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), la inflación subyacente muestra una senda decreciente desde febrero del año 2023 hasta la actualidad, situándose, desde abril de 2024, por debajo de la inflación general.

En este contexto, se debe destacar el papel de ciertos insumos fundamentales, como los alimentos, cuyos niveles de precios siguen siendo sistemáticamente superiores a la inflación general, registrando una subida del 11,7 % de media en 2023, según datos del INE. Más concretamente, en marzo de 2023 se alcanzó la máxima diferencia entre la inflación alimentaria (16,5 %) y la general (3,3 %), lo que permite entender el comportamiento del precio de los alimentos. Así, un ejemplo de lo anterior es el caso del aceite de oliva, que incrementó sus precios en un 44,4 %, o el de las patatas, con un 19,3 % de aumento.

Sin embargo, a pesar de que se prevé que los precios de la alimentación desciendan, en línea con la inflación general, el Banco de España publicó recientemente su previsión de que en 2024 los precios de los alimentos aumentarán de media un 4,5 %. Por ello, y teniendo en cuenta el papel básico que cumplen estos insumos, parece aconsejable una prórroga temporal únicamente de las medidas destinadas a mitigar el aumento del precio de dichos insumos fundamentales.

Por otro lado, es fundamental no poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas ni el cumplimiento de los objetivos de reducción del déficit y de la deuda pública.

Para ello, es importante, como se lleva a cabo en este real decreto-ley, poder plantear medidas flexibles que sustenten esa sostenibilidad de las finanzas públicas, más aún en un contexto de activación de las reglas fiscales dentro del marco europeo. Así, factores como los mencionados anteriormente son claves para mantener la estabilidad de las finanzas públicas y para sostener el crecimiento económico. A modo de ejemplo, España fue el cuarto país de la UE que más recursos dedicó en 2023 a paliar la crisis energética. La moderación de estas medidas podrá servir para reducir los niveles de gasto público, aprovechando el mejor contexto del mercado energético internacional, y mejorar los niveles de déficit público.

II

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva que consta de cinco títulos, conformados por treinta y nueve artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, siete disposiciones finales y un anexo.

El título I está dedicado a medidas fiscales, de carácter retributivo y relativas a los sistemas de financiación territorial.

Los paquetes de medidas aprobadas desde el estallido de la guerra en Ucrania, en la primavera de 2022, han incluido medidas de naturaleza tributaria, pertinentes por la necesidad de adaptarse a la evolución de la situación económica y social.

En relación con el Impuesto sobre el Valor Añadido, este real decreto-ley incluye ahora una prórroga temporal hasta el 31 de diciembre de 2024 de la aplicación de tipos impositivos reducidos a determinadas entregas de alimentos.

A estos efectos, el Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, estableció en su artículo 20 una prórroga, durante el primer semestre de 2024, de la aplicación en el Impuesto sobre el Valor Añadido del tipo impositivo del 0 por ciento que recae sobre los productos básicos de alimentación, así como la del 5 por ciento con que resultan gravados los aceites de oliva y de semillas y las pastas alimenticias, para contribuir a la reducción del precio final de estos alimentos.

Aunque la inflación subyacente ha tenido un comportamiento positivo, con tendencia a la baja en los últimos meses, la tasa anual de inflación de los alimentos y bebidas no alcohólicas se mantiene aún elevada con un moderado repunte durante los últimos meses del primer semestre de 2024. Por otra parte, si bien las generalizadas y abundantes lluvias del semestre presagian una importante recuperación de la producción de aceituna para la próxima campaña, que reducirá su precio, en lo que queda de año se mantiene una tendencia al alza del precio de este producto esencial de la dieta mediterránea.

En consecuencia, con objeto de favorecer una evolución positiva de la inflación de los alimentos en los próximos meses y su consecuente impacto positivo en la población española, y en especial en personas más desfavorecidas, así como la eliminación paulatina de esta medida excepcional, se mantiene la rebaja del IVA de estos alimentos en los tipos del 5 por ciento (pastas alimenticias y aceites de semilla) y del 0 por ciento (alimentos de primera necesidad y a los aceites de oliva) hasta el 30 de septiembre de 2024. A partir de dicha fecha, para la que ya se estima una reducción significativa de la inflación, se incrementarán los tipos impositivos al 7,5 y 2 por ciento, respectivamente, hasta el 31 de diciembre, momento en el que la reducción de precios va a permitir la supresión de esta medida excepcional y transitoria sin afectar al poder adquisitivo de las familias. De esta forma, se garantizan precios finales razonables de estos alimentos hasta la plena normalización del mercado que, previsiblemente, se producirá durante el último trimestre de este año y continuará en 2025.

No obstante, como se ha señalado, el tipo impositivo aplicable a las entregas de aceite de oliva, alimento básico y esencial de una dieta saludable, se reduce desde el 5 por ciento precedente al 0 por ciento hasta el 30 de septiembre, pasando a tributar al tipo del 2 por ciento desde el 1 de octubre hasta final de año y, lo que es más importante, se consolida como alimento de primera necesidad en el tipo súper reducido del 4 por ciento a partir del 1 de enero de 2025, lo que exige una modificación de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter indefinido a estos efectos.

Por otra parte, se mantienen los tipos del recargo de equivalencia aplicable a estos productos en el 0,6 y el 0 por ciento en relación con la aplicación de los tipos de IVA del 5 y 0 por ciento, que se incrementan al 1 y al 0,26 por ciento, cuando los referidos alimentos pasen a tributar a los tipos impositivos del 7,5 y 2 por ciento, respectivamente.

Así, esta medida tiene por objeto proteger a los ciudadanos, y especialmente a los colectivos más vulnerables, de los riesgos de inestabilidad en los precios de los alimentos.

Los artículos 1 y 2 reflejan estos cambios en la fiscalidad de los alimentos, en lo referido al Impuesto sobre el Valor Añadido.

Por su parte, en el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas resulta imprescindible acometer los cambios legales oportunos para evitar someter a tributación a los contribuyentes con rendimientos íntegros del trabajo de cuantía inferior al nuevo salario mínimo interprofesional aprobado por el Real Decreto 45/2024, de 6 de febrero, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2024, esto es, 15.876 euros anuales.

En una primera fase, el Real Decreto 142/2024, de 6 de febrero, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por el Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, en materia de retenciones e ingresos a cuenta, ha introducido los cambios oportunos en el procedimiento general de cálculo de retención para lograr que los perceptores del salario mínimo interprofesional no soporten retención o ingreso a cuenta. Lógicamente, los perceptores de rendimientos del trabajo próximos a la cuantía de dicho salario mínimo interprofesional también vieron reducidas la cuantía de sus retenciones e ingresos a cuenta, ya que en caso contrario se hubiera producido un claro error de salto.

Ahora resulta necesario llevar a cabo las modificaciones en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, a través del artículo 3 del presente real decreto-ley, con la finalidad de evitar que la rebaja en la cuantía de la retención derivada del nuevo marco reglamentario no se consolide en la declaración anual en caso de estar obligado a su presentación.

A tal efecto, de manera idéntica al cambio operado en materia de retenciones, se incrementa la cuantía de la reducción por obtención de rendimientos del trabajo de los 6.498 euros actuales a 7.302 euros anuales, cuantía que posteriormente irá decreciendo linealmente en dos tramos a medida en que vayan aumentando los ingresos.

Con esta elevación de la reducción se amplía el umbral de tributación, esto es, la cuantía de salario bruto anual a partir de la cual se empieza a pagar el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, desde los 15.000 euros anuales vigentes en la actualidad hasta los 15.876 euros anuales, cuantía coincidente con la del actual salario mínimo interprofesional.

De manera coherente, se eleva el umbral inferior de la obligación de declarar de los perceptores de rendimientos del trabajo a 15.876 euros anuales, al no tener que tributar por este Impuesto respecto de tales rendimientos.

En el ámbito del Impuesto sobre Sociedades, y con el fin de continuar impulsando la electrificación de la movilidad, por medio del artículo 4 de este real decreto-ley se refuerza el incentivo fiscal destinado a promover las inversiones en nuevos vehículos FCV, FCHV, BEV, REEV o PHEV o en nuevas instalaciones de recarga, tanto de uso privado como las accesibles al público, de vehículos eléctricos, contenido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, sustituyendo la hasta ahora vigente amortización acelerada, consistente en aplicar el duplo del coeficiente de amortización lineal máximo según tablas oficialmente aprobadas, por una amortización libre, siempre que se trate de inversiones nuevas que entren en funcionamiento en los períodos impositivos iniciados en 2024 y 2025.

Se posibilita la aplicación, asimismo, de esta libertad de amortización a los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que determinen el rendimiento neto de su actividad económica con arreglo al método de estimación objetiva. De este modo, se añade una nueva disposición adicional quincuagésima novena, a la citada Ley 35/2006, al objeto de aplicar la libertad de amortización referida con anterioridad en el Impuesto sobre Sociedades a los contribuyentes que determinen el rendimiento neto de su actividad económica con arreglo al método de estimación objetiva.

Se potencia, asimismo, la reserva de capitalización, incentivo fiscal de gran calado que pretende potenciar la capitalización empresarial mediante el incremento del patrimonio neto, y, con ello, incentivar el saneamiento de las empresas y su competitividad, incidiendo en la equiparación en el tratamiento fiscal de la financiación ajena y propia.