Decreto-ley 1/2024, de 19 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto-ley 1/2024, de 19 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El problema del acceso a la vivienda en Canarias: Emergencia habitacional

El acceso a una vivienda digna y adecuada en Canarias, desde la crisis inmobiliaria iniciada en 2008, a la que siguió la crisis económico-financiera que afectó a las Administraciones Públicas, se caracteriza fundamentalmente por la falta de oferta suficiente, tanto de vivienda libre como de vivienda protegida, para atender una demanda en constante crecimiento tanto en régimen de propiedad como en régimen de alquiler.

El reducido número de viviendas protegidas construidas en los últimos años limita las posibilidades de acceso de las personas y las familias inscritas en el Registro Público de Demandantes de Vivienda, tanto de aquellas que demandan una vivienda en régimen de alquiler como de quienes aspiran a una vivienda en propiedad. Por su parte, como consecuencia de la crisis inmobiliaria en muchos municipios se ha reducido la oferta de vivienda libre a la que pudieran acceder, en condiciones económicas razonables, personas y familias con rentas medias. A su vez, la existencia de viviendas libres desocupadas, que pudiendo ser destinadas al alquiler no lo están y el impacto sobre el mercado de alquiler de las viviendas vacacionales, con efecto directo en los trabajadores, empleados públicos, incluso estudiantes, desplazados temporalmente en las distintas islas, complica aún más el acceso a una vivienda, ya sea permanente –en régimen de propiedad–, ya sea el temporal –alquiler de media o larga duración–, en función de las distintas necesidades.

La combinación de las realidades descritas, cualesquiera que hayan sido las causas por las que se ha llegado a las mismas, determina una situación crítica con una elevada demanda de vivienda, especialmente de vivienda protegida, y una manifiesta incapacidad de la oferta, tanto pública como privada, para atender esa demanda ofreciendo las viviendas que se necesitan. Esta realidad, por la trascendencia de la vivienda como pieza indispensable de la vida de las personas y, siendo así, por la urgencia con que debe ser atendida esa demanda, merece la calificación de emergencia habitacional.

En la respuesta y la superación de esa situación de emergencia habitacional, el papel de los poderes públicos es fundamental. El artículo 47 de la Constitución Española mandata a todos los poderes públicos promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. A su vez, en el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, la preocupación por el derecho a la vivienda se recoge de forma expresa en el artículo 22 del Estatuto de Autonomía de Canarias, reformado por la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, cuando establece que: Los poderes públicos canarios deberán garantizar el derecho de todas las personas a una vivienda digna y regular su función social, mediante un sistema de promoción pública, en condiciones de igualdad y en los términos que establezcan las leyes, poniendo especial atención sobre aquellos colectivos sociales más vulnerables. Se regulará el uso del suelo de acuerdo con el interés general para evitar la especulación. Se trata de un mandato a ejercer en el marco de las competencias estatutarias pero que, sin menoscabo de las competencias estatales en materia de vivienda, ofrece un amplio campo de acción en el que poder actuar.

La preocupación de los poderes públicos canarios por viabilizar el acceso de las personas residentes en las islas a una vivienda digna no es nueva. Desde la constitución de la Comunidad Autónoma se han ido aprobando normas y planes de vivienda con esa finalidad. En este sentido, es obligado recordar la Ley 11/1989, de 13 de julio, de Viviendas para Canarias, a la que siguió la vigente Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias. A su vez, esta ley ha sido objeto de importantes modificaciones para adecuarla a las nuevas demandas habitacionales que se han ido produciendo desde su aprobación, en particular para actuar sobre viviendas desocupadas (Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda) y, más reciente, para responder a la necesidad de vivienda social puesta de manifiesto con la pandemia sanitaria del COVID-19 (Decreto-ley 24/2020, de 23 de diciembre, de medidas extraordinarias y urgentes en los ámbitos de vivienda, transportes y puertos de titularidad de la Comunidad Autónoma de Canarias). A ello se suman una sucesión de planes de vivienda, el último de los cuales es el Plan de Viviendas de Canarias 2020-2025, con particular atención a la promoción de las distintas modalidades de vivienda protegida. Manifestación particular de esta preocupación y de la búsqueda de soluciones para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna es el «Pacto social y político por el derecho al acceso a una vivienda digna en Canarias» suscrito el 12 de marzo de 2020 en el Parlamento de Canarias por los partidos políticos, las Administraciones Públicas y organizaciones representativas de la sociedad civil.

Con todo, la realidad de las islas en materia de vivienda es de emergencia habitacional, habiendo crecido la demanda mucho más que la oferta de vivienda, en especial de vivienda protegida disponible; una realidad que impone la adopción de medidas que faciliten el ofrecimiento del mayor número de viviendas posibles con el fin de contrapesar aquella demanda, sentando las bases para reequilibrar el mercado de vivienda, y con ello hacer posible el ejercicio por la ciudadanía del derecho de acceder a una vivienda digna y adecuada a sus necesidades. En concreto, se trata de tomar decisiones normativas sobre todas las dimensiones que presenta la oferta de vivienda: la disponibilidad de suelo donde construir viviendas, facilitando su transformación jurídica y material; la viabilidad de usar como viviendas construcciones y edificaciones ya existentes, incluyendo las no terminadas; y la adecuación de las normas sobre viviendas protegidas para favorecer su más rápida construcción y puesta a disposición de las personas que las demandan.

Sin duda, la efectividad del derecho a una vivienda digna y adecuada requiere además, de otra clase de medidas, entre otras, el establecimiento de incentivos fiscales a la construcción y rehabilitación o la adopción de garantías jurídicas y materiales que favorezcan el arrendamiento de las viviendas libres. Ahora bien, en el marco de las competencias sobre vivienda que ostenta la Comunidad Autónoma de Canarias, las medidas que se recogen en el presente decreto-ley son imprescindibles para hacer frente a la emergencia habitacional, sin perjuicio de que su aplicación práctica pondrá de manifiesto si son viables o si es preciso adaptarlas o introducir otras. El objetivo de este conjunto de medidas es afrontar y encontrar la respuesta a la imperiosa necesidad social de vivienda.

II

La respuesta: Las medidas urgentes contenidas en el decreto-ley

Para hacer frente a la emergencia habitacional, el presente decreto-ley adopta un conjunto de medidas que tienen como objetivo compartido promover el incremento de la oferta de vivienda, especialmente protegida, favoreciendo y simplificando los requerimientos normativos necesarios para que puedan construirse o, en su caso, destinarse a un uso habitacional. A estos efectos se han tenido en cuenta las propuestas planteadas por otras comunidades autónomas adaptándolas a la realidad del suelo y de la vivienda en el archipiélago.

En concreto, tras reconocer el interés general excepcional que supone actuar ante la emergencia habitacional, el decreto-ley se estructura conforme a dos grupos de medidas:

Sobre el primer grupo, las medidas se desglosan en dos bloques: las que tienen como objetivo la disponibilidad de suelo para vivienda que engloba las siguientes:

Con estas medidas se trata de aumentar las posibilidades para que el suelo sea óptimo para albergar la construcción de viviendas protegidas, más allá de los desarrollos tradicionales de suelos urbanizables o urbanos no consolidados con destino residencial. Ahora, por vía de la habilitación directa de este decreto-ley, los suelos públicos son capaces de albergar la construcción de viviendas protegidas, aunque el planeamiento no lo contemple. De este modo, cualquier suelo dotacional público o equipamiento es óptimo para acoger la construcción de esta clase de viviendas. Asimismo, cuando existan sistemas generales adscritos a un sector, es posible que el ayuntamiento pueda anticipar la ejecución de las obras necesarias para conseguir el suelo destinado a los sistemas generales cuando lo vaya a dedicar a vivienda protegida. Con ello, la Administración no tiene que esperar al desarrollo del sistema privado de ejecución para adquirir aquel suelo, sin perjuicio de los ajustes y reembolsos que correspondan en la dinámica de ejecución del concreto sistema existente.

Igualmente, se permite a la Administración crear derechos de superficie sobre suelo público para favorecer la construcción de viviendas protegidas. La constitución de ese derecho exigirá la tramitación del correspondiente concurso, recogiendo el presente decreto-ley algunos de los aspectos que deben contener las bases que los han de regir. Igual finalidad tiene recordar la posibilidad de recurrir a la concesión de obra pública para construir y gestionar o únicamente gestionar aquel tipo de viviendas, como modo de llamar la atención a los operadores públicos y privados de esta medida general contenida en la legislación de contratación pública que encaja sin dificultad en este ámbito, tal y como ya prevén otras leyes autonómicas. No se olvida la presente norma de las dificultades de viviendas en zonas turísticas, en especial para algunos colectivos, por ello se permite que en los suelos urbanizables ordenados que no se encuentren completamente desarrollados y en los que se da la compatibilidad del uso residencial y turístico, se puede destinar el resto completamente a uso residencial, siempre que un tercio se destine a vivienda protegida de promoción privada. Con ello, se pretende aumentar la oferta de vivienda en las zonas turísticas para que, aquellos colectivos que por razón de renta no puedan acceder a la vivienda pública, puedan tener una oportunidad en el sector de promoción privada. Se completa esta clase de medidas, posibilitando la recuperación del suelo urbanizable o apto para urbanizar que se reclasificó a rústico común por aplicación de la legislación urbanística, con el fin ahora de aumentar el suelo con destino a vivienda.

Tras las medidas para habilitar suelo, el decreto-ley establece otras para favorecer y facilitar la utilización de edificaciones existentes con destino a vivienda, en concreto las siguientes:

El objetivo común consiste en aprovechar las edificaciones existentes para ser destinadas a viviendas. Es la finalidad que se persigue con la recalificación de locales comerciales, oficinas o edificaciones de uso terciario para destinarlas a vivienda, el aumento de edificabilidad para igualar la altura de las edificaciones existentes o la división de las actuales viviendas, tanto unifamiliares como colectivas, todo ello sin perjuicio del establecimiento de unas reglas comunes para poder viabilizar esa clase de operaciones. En ese objetivo descansa la decisión de dar una segunda oportunidad a edificaciones o urbanizaciones sin terminar que se prolongan en el tiempo y pasan a convertirse en elementos negativos del paisaje, se reconoce la aptitud para que esas edificaciones o urbanizaciones puedan destinarse a viviendas protegidas, cumpliendo con ello una función social que satisface tanto el acceso a la vivienda como la protección del paisaje. En el afán de aumentar el patrimonio público de vivienda, se configura un derecho de adquisición preferente sobre la totalidad de un inmueble que pueda ser objeto de transmisión cuando en el exista, al menos, una vivienda arrendada.

A su vez, para facilitar e impulsar este bloque de medidas sobre suelo y utilización como vivienda, el decreto-ley establece un conjunto de mandatos que responden al objetivo de aplicación directa y simplificación procedimental. De este modo, se reconoce:

Con la pretensión de que las diferentes medidas contempladas en el presente decreto-ley tengan una eficacia directa, se dispone que su regulación prevalece y se impone sobre el planeamiento aprobado que sea disconforme, sin necesidad de llevar a cabo procesos de modificación o adaptación que retrasen su efectividad.

Con independencia de ello y admitiendo que los diferentes instrumentos de planeamiento puedan prever desarrollos para la construcción de viviendas, se declaran los proyectos de viviendas protegidas de promoción pública como obras de interés general, con todos los efectos que esta calificación implica. Una vez aprobados esos proyectos, su contenido se impone y desplaza al planeamiento existente, tal y como sucede con las obras públicas de interés general reguladas por la legislación sectorial, con exclusión de evaluación de impacto ambiental de acuerdo con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, al concurrir una circunstancia excepcional dada la emergencia habitacional, que existe, y así se reconoce y declara por este mismo decreto-ley.

Por esa misma razón, se declara la urgencia en los plazos para cumplimentar trámites y procedimientos, buscando acortar la duración de los mismos lo máximo posible, lo que se refuerza con la declaración de utilidad pública e interés social a efectos expropiatorios de aquellos proyectos de obras. En aras de buscar una mayor simplificación, es posible la contratación conjunta del proyecto y la obra, para no retrasar innecesariamente su ejecución. Del mismo modo se establece, como norma general, el plazo de tres meses para la tramitación y resolución de la calificación provisional de las actuaciones, con régimen de silencio positivo. Además, se autoriza que los promotores privados puedan consultar a la Administración para conocer la viabilidad de una iniciativa privada de vivienda protegida sobre suelo público.