Orden TED/728/2024, de 15 de julio, por la que se desarrolla el mecanismo de fomento de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte

El transporte representa alrededor de una cuarta parte de las emisiones de gases de efecto invernadero de Europa y es la principal causa de la contaminación del aire en las ciudades. Para lograr la neutralidad climática en 2050, es necesario fomentar la descarbonización de todos los medios de transporte, incluyendo el transporte por carretera, ferroviario, aéreo y marítimo. En este sentido, la promoción del uso de combustibles renovables, como los biocarburantes, el biogás, el biometano o el hidrógeno renovable, entre otros, se posicionan como un instrumento clave para la reducción de emisiones prevista en el sector, siempre y cuando las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero no conlleven un aumento de emisiones de otro tipo de contaminantes atmosféricos. Además, el uso de estos nuevos combustibles de carácter renovable contribuye a la diversificación del consumo de energía primaria y a la disminución de la dependencia energética de los combustibles fósiles.

En el ámbito europeo, las sucesivas directivas para el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables han ido promoviendo paulatinamente la descarbonización del sector del transporte, inicialmente mediante el uso de biocarburantes, y más recientemente con el reconocimiento de otros combustibles renovables.

Actualmente, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, promueve la integración de las energías renovables en el transporte mediante el mandato a los Estados miembro de imponer una obligación a los proveedores de combustible para garantizar que la cuota de energía renovable en el consumo final de energía en el sector del transporte sea al menos el 29 % a más tardar en 2030 o que la reducción de la intensidad de gases de efecto invernadero en el transporte sea al menos del 14,5 % en la referida fecha.

Para la consecución de este objetivo, la normativa europea tiene en cuenta todos los tipos de energía procedentes de fuentes renovables suministradas al transporte incluyendo, además de los tradicionales biocarburantes y combustibles de biomasa, a los combustibles renovables de origen no biológico.

A nivel nacional, la promoción de uso de biocarburantes y otros combustibles renovables se recoge en la disposición adicional decimosexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que establece una obligación de consumo o venta anual mínimo de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte. Además, habilita al Gobierno a modificar los objetivos establecidos y a determinar objetivos adicionales, y al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, referencia que ha de entenderse dirigida al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a dictar las disposiciones necesarias para regular un mecanismo de fomento de la incorporación de biocarburantes y otros combustibles renovables.

Más recientemente, el artículo 13 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, habilita al Gobierno a establecer los objetivos anuales de integración de energías renovables y de suministro de combustibles alternativos en el transporte, con especial énfasis los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico, y con una mención específica a los objetivos definidos para su uso en el transporte aéreo.

En la actualidad, el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes establece los sujetos obligados al cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes y otros combustibles renovables y prevé una senda para alcanzar una cuota de biocarburantes en transporte hasta 2026, que incluye un subobjetivo obligatorio de biocarburantes avanzados.

En desarrollo de este real decreto, la Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre, por la que se establece un mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, regulaba el sistema de certificación de biocarburantes que servía como mecanismo de control de la obligación.

Asimismo, la Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre, designaba en su artículo 6.a) la Comisión Nacional de Energía como entidad responsable de la expedición de certificados de biocarburantes, de la gestión del mecanismo de certificación, así como de la supervisión y control de la obligación.

No obstante, la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) establecía en el apartado 2.e) de la disposición adicional octava que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, referencia que ha de entenderse dirigida al actual Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, asumiría las funciones de expedición de los certificados y gestión del mecanismo de certificación de consumo y venta de biocarburantes. Al respecto, la misma norma preveía un periodo transitorio de desempeño de dichas funciones por la propia CNMC, según establece su disposición transitoria cuarta, conforme a la cual dicha entidad continuaría ejerciendo estas funciones, entre otras, hasta el momento en el que el Ministerio competente dispusiera de los medios necesarios para ejercerlas de forma efectiva.

Finalmente, el traspaso efectivo de la competencia al Ministerio se produjo por virtud del apartado 1 de la disposición transitoria sexta del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. Lo anterior determinó que, desde el 1 de enero de 2021, este departamento ministerial comenzaría a ejercer de forma efectiva la función detallada en el apartado 2.e) de la disposición adicional octava de la Ley 3/2013, de 4 de junio, consistente en expedir los certificados y gestionar el mecanismo de certificación de consumo y venta de biocarburantes.

En el ejercicio de su habilitación normativa, la CNMC aprobó la regulación de desarrollo del mecanismo de fomento de biocarburantes y otros combustibles renovables. En particular, la Circular 5/2020, de 9 de julio, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se regula la gestión del mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte y se modifica la Circular 2/2017, de 8 de febrero, por la que se regulan los procedimientos de constitución, gestión y reparto del fondo de pagos compensatorios del mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte; la propia Circular 2/2017, de 8 de febrero, por la que se regulan los procedimientos de constitución, gestión y reparto del fondo de pagos compensatorios del mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte; y la Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 17 de septiembre de 2020, por la que se determinan las materias primas empleadas en la producción de los biocarburantes a efectos del cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes con fines de transporte. Esta normativa completa la regulación del mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte. A partir de la aprobación de esta orden, la normativa que emana de la CNMC con respecto al mecanismo de fomento de biocarburantes y otros combustibles renovables pierde su aplicabilidad. No obstante, las liquidaciones y pagos pendientes de la CNMC hasta el ejercicio 2019 incluido, deberán ser ejecutados por la propia entidad.

El conjunto de disposiciones adoptadas, unido a un contexto de transición energética, hace necesario promover una nueva norma que adapte el mecanismo de fomento de biocarburantes y otros combustibles renovables en el transporte al marco actual. Al respecto, el marco regulatorio actual establece las habilitaciones necesarias para dictar esta orden ministerial, sin que ello suponga comprometer el cumplimiento de los objetivos de preparación para la reutilización y reciclado de residuos municipales establecidos en el artículo 26 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, para cuyo cumplimiento es clave la fracción de los biorresiduos. Igualmente se han de respetar los objetivos de calidad del aire y de reducción de determinados contaminantes atmosféricos incluidos en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire y en el Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos.

De un lado, la disposición adicional decimosexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos habilita al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, referencia que ha de entenderse dirigida al actual Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a dictar las disposiciones necesarias para regular un mecanismo de fomento de la incorporación de biocarburantes y otros combustibles renovables.

Así, el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, especifica en su artículo 2, apartados 3 bis, 3 ter y 3 quarter, las habilitaciones de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para dictar mediante orden ministerial el porcentaje máximo de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros con fines de transporte; el límite del porcentaje de biocarburantes y biogás producidos a partir de las materias primas enumeradas en el anexo I, parte B, del Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa, así como el sistema de garantías de origen de los gases renovables; y la senda de reducción del porcentaje de biocarburantes o combustibles de biomasa con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para los que se observe una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono, hasta alcanzar un valor del 0 por ciento con anterioridad al 31 de diciembre de 2030.

Por otro lado, el Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, referencia en su artículo 11 la orden por la que se regula el mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, y al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico como la entidad de certificación responsable de la expedición de certificados. Al respecto, la misma norma habilita en el artículo 16 a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a fijar el listado de las materias primas que podrán ser consideradas a efectos de los objetivos articulados en el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, siendo esta última referencia la que da cabida a la valoración de los gases renovables y los combustibles sostenibles utilizados en el sector de la aviación y en el sector marítimo junto con sus multiplicadores.

Además de las anteriores disposiciones, con intención de reforzar las previsiones para evitar el fraude en el sector de los biocarburantes y otros combustibles renovables, la orden prevé la realización de certificaciones provisionales y pagos anticipados como complemento a la constitución, gestión y reparto de la cuenta de pagos compensatorios del mecanismo de fomento de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte. En este sentido, el deber de cumplimiento de los objetivos anuales previstos en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, se llevará a cabo a través de las obligaciones de entrega de los certificados provisionales y definitivos y de realizar los pagos compensatorios previstos en la orden. Su incumplimiento podría dar lugar, en su caso, a las consecuencias sancionadoras previstas en la Ley 34/1998, de 7 de octubre.

Por último, la orden establece el procedimiento específico para la incorporación de cualquier nueva materia prima a efectos del cumplimiento de las obligaciones de venta o consumo de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte.

Esta orden se acompaña de tres anexos: en el anexo I figura un listado de combustibles, así como su contenido energético y densidad; en el anexo II, se establecen las normas a tener en cuenta en la realización del balance de masa y la información mínima a remitir para la solicitud de certificados de combustibles renovables provisionales y definitivos; y en el anexo III se recoge el listado de materias primas empleadas en la producción de biocarburantes y otros combustibles renovables que serán consideradas a efectos del cumplimiento de objetivos anuales de venta o consumo de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte.

También se incluye, en la disposición final primera, la modificación de la Orden TED 1026/2022, de 28 de octubre, por la que se aprueba el procedimiento de gestión del sistema de garantías de origen del gas procedente de fuentes renovables, a fin de adaptarlo a lo dispuesto en la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018. Esta modificación incorpora a las garantías de origen de gases renovables la posibilidad de incluir información relativa a los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y los requisitos para la contabilización como renovable de la electricidad empleada en la producción de combustibles renovables de origen no biológico.

A ese respecto, se elimina la necesidad de vincular la información sobre la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, a incluir en las garantías de origen, con la calculadora de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero desarrollada de acuerdo con la Hoja de Ruta del Biogás, de manera que su utilización no sea un requisito necesario. Adicionalmente, en las plantas de producción que posean certificado de sostenibilidad, la información relativa a los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero se vincula con las garantías de origen de gases renovables expedidas, evitando una doble contabilización de una misma unidad de energía renovable.

Con estas modificaciones del procedimiento de gestión, se posibilita una mayor flexibilidad para la verificación del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, otorgando así una mayor certidumbre a los sujetos. Asimismo, en cumplimiento de lo establecido por la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, los agentes económicos podrán recurrir a regímenes voluntarios o a regímenes nacionales reconocidos por la Comisión Europea para acreditar la sostenibilidad y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asociada a la producción de los gases renovables para los que se les expidan garantías de origen. Con el fin de que los gases renovables puedan ser computados en los objetivos de venta o consumo de biocarburantes y otros combustibles renovables, será necesaria la presentación de garantías de origen de gases renovables que incorporen la información relativa a los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, así como los requisitos para la contabilización como renovable de la electricidad empleada en su producción, hasta que la Base de Datos de la Unión, establecida en el artículo 31 bis de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables en su redacción dada por la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023 por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo, esté completamente operativa e integrada con el Sistema de certificación de biocarburantes y otros combustibles renovables.

Para facilitar la adaptación del sistema, la disposición transitoria primera otorga al Gestor Técnico del sistema gasista, como entidad responsable del sistema de garantías de origen de gases renovables, un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta orden para realizar las modificaciones necesarias.

Conforme lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la propuesta de orden se sometió al procedimiento de audiencia e información pública en el portal de internet del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, siguiendo así un proceso trasparente al dar la oportunidad a los agentes de presentar alegaciones. En la elaboración de esta orden ministerial han sido recabados todos aquellos informes que se han considerado precisos de los órganos y organismos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como de otros ministerios relacionados, incluyendo el informe preceptivo del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, incluyendo la consulta a las comunidades autónomas a través del Consejo Consultivo de Hidrocarburos y el informe del Consejo de Estado. Finalmente, se ha obtenido el informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos en virtud de lo establecido en la disposición adicional decimosexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre.

Por otro lado, la concepción y tramitación de esta orden ha respetado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia, eficiencia y seguridad jurídica recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

A este respecto, se garantizan los principios de necesidad y eficacia, puesto que a partir del análisis desarrollado se observan las ventajas de la intervención administrativa y la norma resulta el cauce más indicado para los intereses que se persiguen, siendo el objetivo principal regular el mecanismo de fomento de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, incluyendo previsiones para evitar el fraude en el sector.

Esta orden también se adecúa al principio de proporcionalidad, al contener la regulación los mecanismos imprescindibles para lograr el objetivo de garantizar los fines perseguidos, imponiendo solo las condiciones que permite la normativa española.

Además, esta norma cumple con el principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el ordenamiento jurídico, siguiendo los principios de claridad y de certidumbre.

Por último, esta orden se adecúa al marco competencial regulado en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y sobre bases del régimen minero y energético, respectivamente.

En su virtud, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.