Ley Orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley orgánica:

PREÁMBULO

I

Un aspecto de especial relevancia a la hora de determinar la calidad de un sistema democrático es, sin duda, el grado de igualdad entre mujeres y hombres que existe en la sociedad. La Constitución Española reconoce dicho principio en el artículo 14, al proclamar que todos los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. Por su parte, el artículo 9.2 consagra la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva, pilar fundamental de la igualdad material.

En el ámbito del Derecho internacional, ocupa un lugar preeminente la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), de 18 de diciembre de 1979 (ratificada por España mediante Instrumento de 5 de enero de 1984), en la que los Estados partes se comprometen a garantizar a las mujeres «en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales» [artículo 7.b)], así como «las mismas oportunidades de empleo, inclusive a la aplicación de los mismos criterios de selección en cuestiones de empleo», y «el derecho al ascenso» [artículo 11.b) y c)].

Desde la Declaración de Pekín, aprobada por la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas, esta visión se ha visto reforzada, en particular con la adopción de la Resolución 1325 (2000) del Consejo de Seguridad, dando origen a la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad, junto con otras Resoluciones relacionadas, que instan a incrementar la participación y representación de las mujeres en la prevención, la gestión y la solución de conflictos. Dicha Agenda está interconectada con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada en Nueva York en 2015. Tal y como reconoce la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 25 de septiembre de 2015, para alcanzar un desarrollo sostenible las mujeres y las niñas deben tener «las mismas oportunidades que los hombres y los niños en el empleo, el liderazgo y la adopción de decisiones a todos los niveles».

En consecuencia, el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5 de la Agenda («Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas»), incluye entre sus metas la de asegurar «la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública» (Objetivo 5.5). Y los Estados que la han suscrito adoptan el compromiso de «Aprobar y fortalecer políticas acertadas y leyes aplicables para promover la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas a todos los niveles» [Objetivo 5.c)].

En una línea análoga se han manifestado organismos y organizaciones como el Consejo de Europa, o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que han puesto de relieve que la búsqueda de la igualdad formal y material entre mujeres y hombres constituye una piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos.

En el ámbito del Consejo de Europa, desde su Recomendación Rec (2003)3 del Comité de Ministros sobre la participación equilibrada de mujeres y hombres en la toma de decisiones políticas y públicas, donde define por vez primera la «participación equilibrada» como una tasa de participación de al menos el cuarenta por ciento de cada sexo en los puestos de representación y decisión como umbral de paridad para eliminar posibles sesgos de género en los procesos de toma de decisiones; hasta la Resolución 1825 (2011) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre un número mayor de mujeres en los órganos decisorios económicos y sociales, se han venido produciendo avances significativos en esta materia.

Además, desde 2014, el Consejo de Europa viene adoptando estrategias plurianuales de igualdad de género en las que incluye sistemáticamente, como objetivo estratégico, lograr la participación equilibrada de las mujeres y hombres en la toma de decisiones políticas y públicas. Este objetivo se reedita en la Estrategia de Igualdad de Género 2018-2023, aprobada en marzo de 2018.

También la OCDE, en línea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, adoptó en 2015 una importante Recomendación sobre «Igualdad de Género en la Vida Pública», en la que se insta a sus Estados miembros a avanzar en el equilibrio «al nivel más alto en la vida pública desarrollando un marco integral que favorezca una representación equitativa de mujeres y hombres en cargos decisorios y otros puestos de responsabilidad en instituciones públicas». Para ello recomienda adoptar «medidas reguladoras o voluntarias globales (transitorias o correctivas) para impulsar la diversidad de género en órganos parlamentarios y ejecutivos, incluidos los comités parlamentarios y puestos directivos».

Todos estos principios forman también parte del acervo de la Unión Europea, ya que el actual Tratado de la Unión Europea consagra la igualdad entre mujeres y hombres en su artículo 2 como uno de los valores en los que se fundamenta la propia Unión, así como un derecho fundamental protegido por la misma (artículo 3 del Tratado de la Unión Europea). Asimismo, el artículo 157, apartado cuarto, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea configura específicamente la acción afirmativa como elemento integrante del principio antidiscriminatorio en la Unión Europea cuando establece que «con objeto de garantizar en la práctica la plena igualdad entre hombres y mujeres en la vida laboral, el principio de igualdad de trato no impedirá a ningún Estado miembro mantener o adoptar medidas que ofrezcan ventajas concretas destinadas a facilitar al sexo menos representado el ejercicio de actividades profesionales o a evitar o compensar desventajas en sus carreras profesionales». En el mismo sentido, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada solemnemente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 7 de diciembre de 2000 y que tiene el mismo valor que los Tratados, prohíbe en su artículo 21.1 toda discriminación por razón de sexo; y en su artículo 23 dispone que el principio de igualdad entre mujeres y hombres «deberá garantizarse en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución», al tiempo que precisa que no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que supongan ventajas concretas en favor del sexo menos representado, con lo que, tal y como hace el artículo 157 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Carta refuerza la idea de que la acción positiva no es una excepción al principio de igualdad entre mujeres y hombres sino una manifestación del mismo.

Un reflejo de ello son las distintas directivas que se han aprobado en esta materia, cuyo mejor y más claro exponente es la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación, o la Directiva del Consejo 2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en el acceso a bienes y servicios y su suministro. O, más recientemente, la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, que fomenta la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores.

La normativa de la Unión Europea se encuentra transpuesta en España fundamentalmente a través de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que constituyó el punto de partida de los principales avances logrados en esta materia en nuestro país, sobre la base, expresada en su Exposición de Motivos de la necesidad de «una acción normativa dirigida a combatir todas las manifestaciones aún subsistentes de discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo y a promover la igualdad real entre mujeres y hombres, con remoción de los obstáculos y estereotipos sociales que impiden alcanzarla». «La novedad de esta Ley radica», según prosigue su Exposición de Motivos, «en la prevención de esas conductas discriminatorias y en la previsión de políticas activas para hacer efectivo el principio de igualdad».

La citada Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, consagra, entre otros muchos avances, el principio de «presencia o composición equilibrada» en su disposición adicional primera, entendiendo por tal «la presencia de mujeres y hombres de forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento».

Sobre estas premisas y con el objetivo de avanzar en la consecución del ejercicio real y efectivo del principio constitucional de igualdad, de acuerdo con el mandato que dirige a los poderes públicos el artículo 9.2 de la Constitución Española, y de ahondar en el citado principio de presencia o composición equilibrada, hasta el punto de exigir una representación paritaria en determinados ámbitos y órganos, la presente ley orgánica introduce sustanciales modificaciones en nuestro ordenamiento jurídico a fin de ahondar en esa realización efectiva de la igualdad de mujeres y hombres, esencialmente en los ámbitos decisorios de la vida política y económica.

II

La ley orgánica consta de una parte expositiva y una parte dispositiva, dividida en trece capítulos, que contienen dieciocho artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, y quince disposiciones finales.

El capítulo I, compuesto por el artículo primero, modifica el artículo cuarenta y cuatro bis, el apartado dos del artículo ciento ochenta y siete y el artículo doscientos seis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, con el fin de que las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados y diputadas al Congreso, municipales, de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares, diputados y diputadas al Parlamento Europeo, miembros de las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos, tengan una composición paritaria de mujeres y hombres, integrándose las listas por personas de uno y otro sexo ordenados de forma alternativa. Este mandato se aplicará asimismo a las candidaturas al Senado cuando se agrupen en listas, añadiéndose que la Junta Electoral no aceptará las candidaturas que no cumplan este precepto, tanto para las personas candidatas como para las suplentes.

Con esta previsión se supera la actual exigencia, establecida en su momento por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de una composición equilibrada conforme a la cual, en la lista de candidatos, cada sexo debe suponer como mínimo el cuarenta por ciento.

El objetivo perseguido por aquella reforma, enmarcada a su vez dentro del acervo de la Unión Europea sobre igualdad de sexo, y a cuya adecuada transposición se dirigía en buena medida, era el de «alcanzar esa igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres», y por ello contenía un mandato a todos los poderes públicos «de remoción de situaciones de constatable desigualdad fáctica, no corregibles por la sola formulación del principio de igualdad jurídica o formal».

La conformidad de esta reforma con el artículo 23 de la Constitución Española, fue avalada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 12/2008, de 29 de enero, que declaró que esta medida no solo no vulneraba el derecho a la igualdad, sino que además lo hacía efectivo en el ámbito de la representación política.

El tiempo transcurrido desde la citada reforma ha puesto de manifiesto que, pese a haberse corregido sustancialmente el desequilibrio existente entre mujeres y hombres en las diferentes listas electorales, la media de hombres continúa siendo ligeramente superior a la de mujeres. Esta diferencia se incrementa si tenemos en cuenta los cargos electos.

En efecto, en los sucesivos procesos electorales desde entonces, el incremento de la presencia de mujeres en cargos electos se ha mantenido. Así, en las elecciones locales celebradas en 2019, el porcentaje de concejalas ha sido del 46 por ciento. En las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, resultaron elegidas 23 diputadas, del total de 54 escaños correspondientes a España. Y, finalmente, en las elecciones a Cortes Generales celebradas el 23 de julio de 2023, el porcentaje de diputadas electas en noviembre fue del 44,3 por ciento, porcentaje similar al de las anteriores elecciones de 2019, que representaron el 44 por ciento, y el porcentaje de senadoras electas fue del 43,3 por ciento, frente al 39,4 por ciento de las anteriores elecciones.

Estas circunstancias, que son extrapolables a la mayor parte de procesos electorales a los que es de aplicación la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, ponen de manifiesto que la actual composición equilibrada en las listas entre mujeres y hombres continúa sin corregir por completo el desequilibrio que entonces se trató de solventar. Por ello, se hace preciso articular un nuevo modelo, en línea con alguna de las propuestas actualmente en tramitación en el seno de la Unión Europea, y con la legislación ya adoptada por varias comunidades autónomas, que contemple una alternancia real entre las personas candidatas de ambos sexos.

A este respecto deben citarse las leyes electorales de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que consagraron el modelo de las llamadas «listas cremallera», en las que, para garantizar el principio de igualdad en la representación política, las candidaturas que presenten los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores, alternan mujeres y hombres, ocupando los de un sexo los puestos pares y los del otro los impares.

Este modelo fue igualmente avalado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 40/2011, de 31 de marzo, con análogos argumentos a los ya esgrimidos en la Sentencia 12/2008, de 29 de enero; confirmando que, dado que la medida se orienta también a la consecución de la igualdad real y efectiva de las mujeres y los hombres en el ámbito de la representación política, instaurando «una fórmula de presencia igualitaria y rigurosamente alternativa de ambos sexos en todas las candidaturas electorales a los comicios autonómicos», «el precepto en cuestión no incurre en inconstitucionalidad».

Consecuentemente, se ha considerado necesario introducir estas «listas cremallera», ya que de este modo no solo se logra un equilibrio pleno en las listas, sino que se garantiza que el mismo tendrá también reflejo, de forma mucho más directa, en la relación de personas electas y en su representación en los órganos políticos representativos, tal y como se prevé en el Plan Estratégico para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres 2022-2025, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros con fecha 8 de marzo de 2022.

III

Pero la mejora de la calidad de esa representación no se agota en los órganos de representación política emanados de las distintas elecciones. En efecto, precisamente en relación con la presencia de las mujeres en los poderes del Estado, el 65.º período de sesiones de la Comisión para la Condición Jurídica y Social de la Mujer (CSW) se dedicó en marzo de 2021 a «La participación de las mujeres y la adopción de decisiones por ellas de forma plena y efectiva en la vida pública». En las conclusiones acordadas en esta última sesión se pide a los gobiernos que establezcan objetivos específicos para alcanzar el equilibrio en el ejercicio del poder ejecutivo, legislativo y judicial, en todos los niveles y áreas, así como acciones positivas y medidas temporales especiales apropiadas, como cuotas, designaciones o programas de prácticas.

Por ello, la presente ley orgánica se dirige a garantizar esa presencia equilibrada de mujeres y hombres también en los órganos constitucionales, entendiendo por tales aquellos creados y regulados por la Constitución Española, cuyas relaciones en el ejercicio de los poderes del Estado configuran la forma de gobierno y que se encuentran en el vértice de la organización estatal; así como en otros órganos, denominados de relevancia constitucional, por contemplarse en la propia Constitución Española y completar el esquema de relaciones entre las grandes instituciones de Estado.

Como tales órganos esenciales a la propia existencia del Estado, que participan directa o indirectamente en el ejercicio de los poderes estatales, no pueden ser ajenos a la consolidación del principio de presencia equilibrada en todos los ámbitos decisorios de la vida pública; como de hecho no lo son, ya que, en los últimos años, todos ellos muestran ya una tendencia inequívoca hacia esa presencia equilibrada de mujeres y hombres entre sus miembros.

Sin embargo, para ninguno de estos órganos constitucionales existe una previsión legal expresa dirigida a garantizar una composición que asegure la presencia de al menos el cuarenta por ciento del sexo menos representado en los términos expresados por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo; salvo la previsión introducida por la Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que modificaba el artículo 567.1 para exigir que en la designación de los veinte vocales del Consejo General del Poder Judicial, se atendiera al principio de presencia paritaria entre mujeres y hombres. No obstante, la aplicación de esta modificación quedaba demorada hasta la constitución del primer Consejo General del Poder Judicial posterior a la entrada en vigor de dicha ley.

Por ello, y a fin de garantizar legalmente la composición equilibrada de mujeres y hombres en estos órganos constitucionales y de relevancia constitucional, el capítulo II de la ley orgánica introduce las modificaciones oportunas en las leyes orgánicas reguladoras de los mismos; en particular, del Tribunal Constitucional, del Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Fiscal y el Consejo General del Poder Judicial, ahondando, en este último caso, en la previsión ya introducida a tal efecto mediante la citada Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre. Dichas modificaciones resultarán de aplicación a las designaciones que se produzcan tras la entrada en vigor de la presente ley orgánica.

IV

Mención especial merece, entre los órganos constitucionales, el Gobierno. Y es que España ha avanzado decididamente en este ámbito y en la propia presencia de mujeres en el Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno. Sin embargo, en nuestro ordenamiento tampoco se había adoptado aún ninguna disposición sobre esta presencia de mujeres en el Gobierno, ni en la propia Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ni en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo.