Orden TES/1291/2024, de 13 de noviembre, por la que se regula el Registro Electrónico de apoderamientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha supuesto un avance en el uso de medios electrónicos en el ámbito de las Administraciones públicas, al establecer que la tramitación electrónica debe ser la forma habitual de funcionamiento de estas y de su relación con los ciudadanos. Sobre ese presupuesto, la ley se ordena hacia una administración totalmente electrónica, interconectada y transparente, que permita agilizar los procedimientos administrativos y reducir los tiempos de tramitación.

Uno de los ámbitos en los que se introduce la Administración electrónica es el de la representación. El título I de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, dedicado a las personas interesadas en el procedimiento, regula, entre otras cuestiones, la capacidad de obrar para actuar ante las Administraciones públicas a los efectos previstos en dicha ley, y prevé en materia de representación nuevos instrumentos para su acreditación en el ámbito exclusivo de las Administraciones públicas, como el apoderamiento «apud acta», presencial o electrónico, y la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración pública competente.

Por su parte, el artículo 6 prevé la existencia de registros electrónicos generales de apoderamientos, que podrán coexistir con registros electrónicos particulares en cada organismo, donde se inscribirán los poderes otorgados para la realización de trámites específicos ante el mismo.

Por otra parte, el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, desarrolla estas prescripciones legales y establece en su artículo 32 la posibilidad de acreditar la representación mediante acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración pública competente o en los registros particulares de apoderamientos. Y, de nuevo, dispone en su artículo 33 que, sin perjuicio del registro general de apoderamientos de la Administración General del Estado, cada organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente de la Administración General del Estado podrá disponer de un registro particular de apoderamientos en el que se inscriban los poderes otorgados por quien ostente la condición de persona interesada para realizar los trámites específicos de su competencia y cuya gestión corresponderá al propio organismo o entidad. Además, especifica que en estos registros particulares no podrán inscribirse los poderes previstos en el artículo 6.4.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es decir, aquellos poderes generales que permiten que la persona apoderada pueda actuar en nombre de la persona poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración.

Para completar este contexto normativo, ha de citarse el Real Decreto 1011/2023, de 5 de diciembre, por el que se modifican el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, en materia de administración electrónica.

El Real Decreto 1011/2023, de 5 de diciembre, introduce dos modificaciones importantes en el Reglamento sobre organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En primer lugar, modifica su artículo 21, creando el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en adelante, REA-ITSS), con el fin de acoger los apoderamientos «apud acta» relativos a actuaciones de la competencia del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social. El citado artículo 21 prevé también la regulación de este Registro mediante orden ministerial.

En segundo lugar, el Real Decreto 1011/2023, de 5 de diciembre, introduce en el citado reglamento una disposición adicional cuarta, en la que se prevé que el organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social y las comunidades autónomas podrán articular medidas de colaboración en relación con la tramitación y resolución de actuaciones inspectoras y procedimientos iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Entre esas medidas de colaboración, las comunidades autónomas podrán adherirse a las aplicaciones informáticas desarrolladas por el organismo autónomo Organismo Estatal para su utilización como soporte tecnológico de sus propios registros electrónicos de apoderamientos.

Pues bien, de acuerdo con estas previsiones, esta orden regula los requisitos y condiciones de funcionamiento del REA-ITSS; además, prevé la adopción de medidas de cooperación con otras Administraciones, entre ellas, la configuración de una aplicación informática de apoderamientos.

En cuanto al REA-ITSS, este tiene por finalidad facilitar la representación de los ciudadanos mediante el otorgamiento de poderes de representación, de manera voluntaria, a través de apoderamiento «apud acta» efectuado por comparecencia, personal o electrónica, o acreditando su inscripción en el registro, sin coste alguno para la ciudadanía, designando el poderdante a otra persona para que realice trámites en su nombre en actuaciones inspectoras o en el marco de los procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, en el ámbito del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Con este fin, la orden determina el organismo responsable del REA-ITSS y el sistema de funcionamiento del mismo, el modo de otorgamiento y el procedimiento de incorporación de los apoderamientos en el registro, así como la revocación, renuncia y vigencia de los poderes; de igual forma, establece los modelos de poderes inscribibles en el registro y de su revocación, renuncia y prórroga.

En cuanto a la aplicación electrónica de apoderamientos, tiene por objeto desarrollar un soporte tecnológico que puedan utilizar tanto el organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como las autoridades competentes para realizar actuaciones inspectoras o tramitar y resolver procedimientos sancionadores en el orden social. La finalidad de esta aplicación común es facilitar a los ciudadanos la acreditación de la representación ante las distintas administraciones que intervienen como consecuencia de una actuación inspectora o de un procedimiento sancionador en el orden social.

Cuando, como consecuencia de una actuación inspectora, se detecta una infracción, se inicia el procedimiento sancionador. Ahora bien, ese procedimiento sancionador se resuelve por un órgano administrativo que es diverso según la materia sobre la que versa la infracción: es la autoridad laboral autonómica, en el caso de las infracciones en materia laboral y de prevención de riesgos laborales; es un órgano de la Administración General del Estado, en el caso de infracciones en materia de Seguridad Social, de trabajo de extranjeros, de formación o de prestaciones por desempleo.

Pues bien, esta participación de diversas administraciones en un mismo procedimiento administrativo aconseja adoptar medidas de cooperación y de coordinación, a fin de evitar que los ciudadanos tengan que asumir una carga administrativa adicional como consecuencia de esta configuración del procedimiento.

Entre esas medidas se encuentra la creación de una aplicación informática de apoderamientos que las Administraciones intervinientes en la actuación inspectora o en el procedimiento sancionador puedan utilizar como soporte tecnológico de sus propios registros electrónicos de apoderamientos. Al utilizar un soporte tecnológico común, es posible adoptar medidas de simplificación administrativa que permitan al ciudadano acreditar la representación de un modo ágil y sencillo, evitando la multiplicación de trámites para la gestión de un mismo procedimiento.

En la misma línea, también se prevé la adopción de otras medidas de cooperación con otros organismos o administraciones, como puede ser el caso de la Administración de la Seguridad Social, que ya dispone de un Registro Electrónico de Apoderamientos propio. En el caso de adoptarse, estas medidas deberán dirigirse igualmente a reducir la carga administrativa de los destinatarios de la actividad administrativa de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de la Administración de la Seguridad Social, destinatarios que en muchas ocasiones serán los mismos.

Por último, el principio de protección de datos informará la utilización de las nuevas tecnologías en el ámbito de los apoderamientos, y el tratamiento de datos personales que ello conlleva, tanto en el REA-ITSS, como en la aplicación de uso compartido. A este respecto, la base jurídica de este tratamiento de datos personales se encuentra tanto en el artículo 6.1.e) del Reglamento General de Protección de Datos (el cumplimiento de una misión de interés público), en relación con los artículos 5 y 6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

La orden se estructura en tres capítulos, que comprenden diecinueve artículos, a los que se añaden tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria, tres disposiciones finales y cinco anexos.

El capítulo I contiene las disposiciones comunes de la norma, como el objeto y las definiciones aplicables a distintos conceptos utilizados en la orden. El capítulo II regula el REA-ITSS. Y, finalmente, el capítulo III contiene la regulación de la aplicación informática de apoderamientos y prevé la posibilidad de adoptar otras medidas de cooperación entre las Administraciones competentes para tramitar y resolver actuaciones inspectoras o procedimientos iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

En cuanto a las disposiciones adicionales, la primera adapta al ámbito del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social la normativa general sobre notificaciones y comunicaciones por medios electrónicos, y no electrónicos, así como sobre el modo en que deben presentarse las solicitudes, declaraciones o cualquier otro tipo de documentación por medios electrónicos por parte de los interesados.

La disposición adicional segunda aclara la aplicabilidad de la norma a entidades sin personalidad jurídica, representantes legales y sindicales de los trabajadores, mientras que la tercera se refiere a la ausencia de incremento de coste derivado de la aplicación de la orden.

La disposición transitoria única establece la ubicación provisional del REA-ITSS y de determinados trámites, durante el tiempo necesario para realizar los desarrollos informáticos que se están llevando a cabo por el organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Las disposiciones finales se refieren al título competencial de la norma, a las facultades de desarrollo de la orden por parte de la persona que ostente la Dirección del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social y a la entrada en vigor de la norma, que se producirá el 2 de enero de 2025.

En el contenido y tramitación de esta orden, se han observado los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En relación con los principios de necesidad y eficacia, la norma persigue el interés general, facilitando el ejercicio de la facultad de actuar mediante representante, así como agilizando las actuaciones y los procedimientos administrativos en el ámbito del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dotándolos de mayor seguridad y haciendo más fácil a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos ante el Sistema.

Asimismo, la norma se adecúa al principio de proporcionalidad, sin que sea restrictiva de derechos, sino al contrario, garante de los mismos, de acuerdo con la regulación legal que desarrolla. Además, se adopta esta regulación con la menor intervención posible en el ordenamiento jurídico. En este sentido, se ha optado por una regulación básica contenida en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, completando esa regulación a través de una orden ministerial.

Por otra parte, la norma es respetuosa con el principio de seguridad jurídica, al establecer una regulación coherente con el resto del ordenamiento jurídico, clara, y que facilita la actuación y toma de decisiones por los interesados. En cuanto al principio de eficiencia, esta orden minora las cargas administrativas para los ciudadanos y, si bien su aplicación efectiva exige adaptaciones en los medios utilizados por el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social para relacionarse con los ciudadanos, su coste es totalmente proporcionado a los beneficios que reporta.

Finalmente, cumple el principio de transparencia en tanto que, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, esta orden se ha sometido al trámite de audiencia e información pública.

En el proceso de su tramitación, la norma también ha sido sometida a consulta de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, así como a las autoridades laborales de las Comunidades Autónomas.

La orden ha sido informada favorablemente por la Comisión Ministerial de Administración Digital del Ministerio de Trabajo y Economía Social, al amparo de lo previsto en el artículo 2.2.j) de la Orden TES/1214/2021, de 29 de octubre, por la que se crea la Comisión Ministerial de Administración Digital y se regula su composición y funciones.

La orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7.ª, 17.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas; legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas; y procedimiento administrativo común.

Asimismo, la orden se dicta en virtud de lo previsto en el artículo 24.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y de la disposición final primera del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, dispongo:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Esta orden tiene por objeto regular los requisitos y condiciones de funcionamiento del Registro Electrónico de Apoderamientos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (REA-ITSS), así como la adopción de medidas de cooperación por parte de las autoridades competentes que intervienen en el procedimiento sancionador en el orden social para facilitar a las personas interesadas la realización de trámites a través de representante.

Igualmente, esta orden tiene por objeto aprobar los modelos que figuran en sus anexos, que podrán utilizarse para su presentación en papel por los sujetos no obligados a relacionarse con el organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social por medios electrónicos.

Todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 21 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se crea el REA-ITSS, y en su disposición adicional cuarta.

Artículo 2. Definiciones.

A los efectos de esta orden, se entiende por:

Artículo 3. Protección de datos personales.

El tratamiento de datos, conforme a dispuesto en el artículo 5 del citado reglamento y del artículo 24 de la de la Ley 23/2015, de 21 de julio, se realizará con sujeción a los principios de licitud, lealtad y transparencia; limitación de la finalidad; minimización de datos; exactitud; integridad y confidencialidad; limitación del plazo de conservación; y responsabilidad proactiva.