Real Decreto 1219/2024, de 3 de diciembre, por el que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas a inversiones materiales o inmateriales en transformación, comercialización o desarrollo de productos agroalimentarios en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, para el fomento de la integración de entidades asociativas agroalimentarias de carácter supraautonómico

La Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, impulsa una reforma estructural del sector agroalimentario para dotar a las entidades asociativas de mayor capacidad competitiva, a través de su integración.

La ley tiene como instrumento de desarrollo el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario. De esta manera, se establece un régimen jurídico de entidades asociativas cuyo ámbito territorial se extienda a más de una comunidad autónoma.

El Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, supone un cambio sustancial en la PAC, que pasa a ser una política orientada a la consecución de resultados concretos, vinculados a los tres objetivos generales del artículo 5 del Reglamento, esto es, fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo; apoyar y reforzar la protección del medio ambiente, incluida la biodiversidad, y la acción por el clima y contribuir a alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos de la Unión, entre ellos los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo de París y fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales.

Esta nueva orientación se articula sobre una mayor subsidiariedad a los Estados miembros, que deberán ser quienes, sobre la base de la situación y necesidades específicas, deberán diseñar sus propias intervenciones. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico.

El 31 de agosto de 2022, mediante la Decisión de Ejecución de la Comisión Europea se aprueba el Plan Estratégico de la PAC en España, que abarca todas las intervenciones de la Política Agrícola Común (PAC) mediante una estrategia única y constituye una oportunidad única para abordar las necesidades del sector agrario y el medio rural en su conjunto, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo. La política de apoyo a las inversiones es una medida fundamental de las actuaciones a desarrollar en el marco de Plan Estratégico de la PAC para el periodo 2023-2027.

Este Plan Estratégico prevé en su apartado 02.03 – «Favorecer la integración en entidades asociativas y la creación de economías de escala, aumentar la dimensión económica de las explotaciones y disminuir la atomización del sector productor.» y en su apartado 6842.2 (Ayudas a inversiones en transformación, comercialización y/o desarrollo de productos agroalimentarios), se programa una intervención con un ámbito de aplicación territorial nacional (supraautonómico).

Por otra parte, la política de apoyo a las inversiones es una medida fundamental de las actuaciones a desarrollar en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común (PEPAC) para el periodo 2023-2027.

El Reglamento (UE) 2021/2115, del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021, permite dentro de las intervenciones para el desarrollo rural, la programación de intervenciones de «inversiones, incluidas las inversiones en infraestructuras de riego».

En concreto, una de las actuaciones de ayudas cofinanciadas a inversiones en activos materiales e inmateriales, contemplada en el artículo 69.d y 73 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, y reflejada en la intervención 6842.2 del PEPAC, se centra en el apoyo a inversiones en transformación y comercialización acometidas por Entidades Asociativas Prioritarias, de carácter supraautonómico, destinadas a la transformación, comercialización o desarrollo de productos agrarios.

Por lo tanto, las inversiones reguladas mediante este real decreto de bases se encuentran enmarcadas en el Plan Estratégico de la PAC de España, financiado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y regulado por el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021.

Asimismo, las inversiones reguladas mediante este real decreto de bases se encuentran incluidas en el Plan Estratégico de Subvenciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, contribuyendo a la consecución de sus objetivos 1 (Potenciar la política de desarrollo rural como instrumento de vertebración territorial y de diversificación económica del medio rural, en particular, impulsando el papel de la mujer en el medio rural) y 2 (Mejorar la competitividad del sector agrario y de la industria agroalimentaria a través del apoyo a la ordenación y mejora de los sectores productivos y alimentarios, y a la integración asociativa agroalimentaria orientada a conseguir estructuras empresariales agroalimentarias, basadas en la economía social, más competitivas, mejor redimensionadas, modernas e internacionalizadas, especialmente a través del apoyo a procesos de integración y a la mejora de procesos de transformación y comercialización de productos agrarios).

Estas ayudas tratan de facilitar la modernización de las zonas agrícolas y rurales, fomentando y poniendo en común el conocimiento y la digitalización de las zonas agrícolas y rurales y promover su adopción, aumentando la productividad y eficiencia de estas entidades y, en definitiva, mejorar su capacidad de competir en un mercado global, favoreciendo un crecimiento inteligente sostenible e integrador, que posibilite mayores niveles de empleo, de productividad y coadyuvando a una mayor cohesión económica, social y territorial, contribuyendo asimismo de forma principal a los objetivos estratégicos 2 «Mejorar la orientación al mercado y aumentar la competitividad, en particular, haciendo mayor hincapié en la investigación, la tecnología y la digitalización» y 8 «Promover el empleo, el crecimiento la inclusión social y el desarrollo local en las zonas rurales, incluyendo la bioeconomía y la silvicultura sostenible» de la PAC.

Al mismo tiempo, se velará por que estas inversiones cumplan con los requisitos legales establecidos en materia de medio ambiente y a los que, eventualmente, se establezcan en un futuro por la Unión Europea (tratamiento de residuos y subproductos, eficiencia energética, etc.).

Las operaciones de integración asociativa contempladas en el PEPAC forman parte de la política de fomento de la integración de los primeros eslabones de la cadena alimentaria destinada a reforzar la posición negociadora de la oferta procedente del sector, en el conjunto de las relaciones comerciales que rigen los intercambios en la cadena alimentaria.

Se pretende cambiar la actual configuración asociativa agroalimentaria para adecuarla a los nuevos retos, mediante instrumentos y medidas que confieran a las entidades asociativas un mayor protagonismo en nuestro sistema agroalimentario, mediante la configuración de estructuras más eficaces que se constituyan en modelo de cooperación y colaboración por excelencia, haciendo que sus estructuras empresariales se encuentren en el marco de la excelencia empresarial y conformen un sistema productivo más eficaz y más competitivo que redunde en el beneficio de toda la cadena alimentaria hasta el consumidor final y siga siendo vertebrador y elemento dinamizador del tejido rural vivo, coherente e integrador.

Así, el objetivo final de la inversión será la mejora de la competitividad de los productos ofrecidos por las entidades asociativas prioritarias de manera que se beneficien quienes se integren en ellas, persiguiendo un aumento del valor añadido del producto objeto de la integración, a lo largo de la cadena de valor. De manera complementaria se promoverá la eficiencia energética, la incorporación de energías alternativas y la valorización de residuos en la cadena de valor agroalimentaria de la entidad beneficiaria.

Teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional se prevé la gestión centralizada de los fondos que se destinan a las subvenciones contempladas en el presente real decreto como el medio más apropiado para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las ayudas, fundamentales en este supuesto en el que la ayuda no se encuentra compartimentada, sino que se extiende al conjunto del sistema productivo, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que la cuantía global de estas ayudas sobrepase los fondos de la Unión Europea dedicados a las mismas. Por otra parte, esta modalidad de gestión está avalada por el hecho de que las actuaciones de fomento, cuya realización pretende esta norma, afectan al conjunto del sector, por lo que únicamente tienen sentido si se mantiene su carácter supraterritorial.

Estas subvenciones se gestionarán centralizadamente al tratarse de una intervención supraautonómica, conforme se señala en el PEPAC. Será el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, más concretamente la Secretaría General de Recursos Agrarios y Seguridad Alimentaria, como Autoridad de gestión del PEPAC según el artículo 2 del Real Decreto 1046/2022, de 27 de diciembre, por el que se regula la gobernanza del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común en España y de los fondos europeos agrícolas FEAGA y Feader, donde recaiga la competencia para su ejecución, en los términos de este real decreto. De esta manera se responderá al objetivo de asegurar que esta intervención responde de forma eficaz a las especiales circunstancias que pretenden fomentar, de acuerdo con el enfoque del sistema europeo de desarrollo rural al efecto de dinamizar un sector de amplio potencial y singulares caracteres. Por ello se establece la gestión centralizada de las ayudas, sin perjuicio de que las comunidades autónomas, que así lo hayan plasmado en el PEPAC, puedan también ejecutar esta intervención en sus correspondientes territorios.

A este respecto y de acuerdo con la reiterada jurisprudencia constitucional en materia de ayudas públicas, en este real decreto se dan las circunstancias que amparan la centralización de las ayudas, conforme al «cuarto supuesto» de la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, en su Fundamento Jurídico 8.D) descritas en el párrafo anterior, correspondiendo por tanto la gestión centralizada, cuando resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o créditos que se hayan destinado al sector, (SSTC 95/1986; 152/1988 y 201/1988).

Así, con palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (Sentencia del Tribunal Constitucional 155/1996, de 9 de octubre, F. 4 y jurisprudencia en ella citada)». En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (Sentencia del Tribunal Constitucional 117/1992, de 16 de septiembre).

Ello se debe a su carácter transversal ya que aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como ‘exclusiva’ en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica (Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo).

Igualmente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/2015, FJ 4, por remisión a la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que «… en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas… el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía»».

La doctrina sobre la utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado se recuerda en la Sentencia del Tribunal Constitucional 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4, en los términos siguientes: «la utilización de la supraterritorialidad como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado en ámbitos, en principio, reservados a las competencias autonómicas tiene, según nuestra doctrina, carácter excepcional, de manera que sólo podrá tener lugar cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad (Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, FJ 8) (Sentencia del Tribunal Constitucional 35/2012, FJ 5, con cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional 194/2011, FJ 5)».

El artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma.

De acuerdo con la doctrina del Alto Tribunal, se trata de ejercer determinadas actuaciones de fomento para la integración de entidades asociativas agrarias cuyo ámbito de actuación sea supraautonómico, es decir, que actúan más allá del ámbito territorial que constituye el límite dentro del que ejercen sus competencias las comunidades autónomas, principio de territorialidad, fundamental en este supuesto en el que las ayudas no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto de España. La gestión centralizada por el Estado garantiza la aplicación de criterios uniformes evitando el fraccionamiento en el acceso a estas ayudas y favoreciendo, por tanto, que existan idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios que radican en distintas comunidades autónomas pero que se integran en una única entidad de ámbito supraterritorial.

De esta forma, se garantiza una adecuada aplicación con unos mismos criterios a todos los posibles interesados en todo el territorio nacional y se evitan visiones parciales o incompletas, como cuando el criterio de una comunidad autónoma prevaleciera frente al resto y afectara administrativamente a operadores con ninguna vinculación territorial y económica. También se pretende evitar solapamientos con otras ayudas autonómicas que se conceden con los mismos fines y que se gestionan en su totalidad por las comunidades autónomas. Por ello, a las potenciales entidades beneficiarias de estas ayudas se les exige contar con miembros o actividad que radiquen en varias comunidades autónomas, de manera que las competencias autonómicas no sólo no se ven afectadas sino que los objetivos de integración de entidades se ven reforzados con esta línea de ayudas de gestión estatal.

En este sentido, se pretende, de forma conjunta, potenciar nuestro asociacionismo agroalimentario, romper con la actual atomización de las industrias alimentarias y superar fronteras económicas y regionales, mediante la facultad estatal de fijar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica y la potestad general de dictar bases en materia de cooperativismo. En este sentido deben recordarse las sentencias del Tribunal Constitucional 72/1983, 44/1984, 165/1985 y 88/1989, que atribuyen expresamente la competencia exclusiva al Estado sobre las cooperativas de ámbito supraautonómico.