Orden PJC/1430/2024, de 16 de diciembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 15 de octubre de 2024, por el que se aprueba la Estrategia Nacional de Protección Civil

El Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión de 15 de octubre de 2024, ha aprobado un acuerdo por el que se aprueba la Estrategia Nacional de Protección Civil.

Para general conocimiento, se dispone su publicación como anexo a la presente orden.

Madrid, 16 de diciembre de 2024.–El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños García.

ANEXO. Estrategia Nacional de Protección Civil 2024

PREÁMBULO

En la actualidad, factores como la sobrepoblación de algunas áreas urbanas frente a la despoblación rural, las carencias en la planificación urbana, el incremento de las desigualdades, la pérdida de biodiversidad y degradación de los ecosistemas, los conflictos civiles y militares, la aparición de nuevas amenazas o de amenazas ya conocidas que, por los factores expuestos, se comportan de un modo no previsto han venido a sumarse al cambio climático, que deriva en el incremento de la frecuencia y magnitud de los fenómenos meteorológicos extremos. Esta evolución se produce en un mundo cada vez más global e interconectado, con mayores interdependencias entre territorios, sectores e individuos, convirtiendo los riesgos en procesos muy complejos cuyas consecuencias no se detienen en las fronteras. Ante este panorama, es evidente que la protección civil no se limita a una proyección interna, incrementándose la presencia internacional no solo en la respuesta a catástrofes fuera de nuestro país, sino también en la participación en acciones para el fomento y el desarrollo de actividades de preparación y prevención de riesgos. A su vez, nos encontramos en un momento en el que los avances tecnológicos desempeñan un papel crucial en el ámbito de la protección civil. El desarrollo de la tecnología ha abierto nuevas posibilidades que nos brindan la oportunidad de anticiparnos a las catástrofes y minimizar su impacto en la sociedad.

En este sentido el presente documento, previsto en el artículo 4 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, y concebido como instrumento de planificación operativa, cobra una relevancia aún mayor, ya que brinda un marco de actuación para anticipar, prevenir y responder eficazmente ante situaciones de riesgo.

La Estrategia Nacional de Protección Civil desarrolla las actuaciones que debe realizar la Administración General del Estado en este ámbito de la seguridad pública y analiza las principales amenazas y riesgos de origen natural, humano y tecnológico que pueden dar lugar a emergencias y catástrofes en nuestro país, así como las líneas de acción estratégicas para integrar, priorizar y coordinar todos los esfuerzos para optimizar los recursos disponibles en esta Administración para su gestión.

Así, la protección civil ha tenido en las últimas décadas un desarrollo importante y constante, no exento de dificultades de coordinación en un sistema complejo integrado por múltiples actores, abierto y flexible.

A escala nacional, si bien España cuenta con un Sistema Nacional de Protección Civil cohesionado y eficaz, esta visión de la protección civil implica la necesidad de fortalecer permanentemente un sistema que integre la contribución de todas las administraciones, entidades privadas y ciudadanos.

Al ser la protección civil y la gestión de emergencias una competencia compartida entre todas las administraciones públicas, la cooperación y coordinación entre las mismas ha de ser una de las piezas claves del sistema. Y esto no sólo se debe predicar de la gestión de las emergencias, según los diferentes niveles existentes y el uso de capacidades de otras administraciones, especialmente con la puesta en marcha del Mecanismo Nacional de Respuesta, sino de todas las demás fases del ciclo: en la prevención (a través de una labor conjunta según el reparto de competencias), la planificación (en el marco del Consejo Nacional de Protección Civil) y en la recuperación (según el marco competencial de las diferentes administraciones). Es por tanto imprescindible contar con un marco de cooperación permanente, multilateral, eficiente y fluido entre todos los participantes del Sistema Nacional de Protección Civil, pero también una cooperación bilateral a todos los niveles para una óptima gestión del sistema.

Como pieza clave de este marco de cooperación se encuentra la formación: la formación de los profesionales del Sistema Nacional de Protección Civil; la formación de los voluntarios y la difusión de la cultura preventiva y la autoprotección, personal y familiar, entre la ciudadanía. En este contexto integrador y dentro de la cultura de Seguridad Nacional, debe fomentarse la concienciación ciudadana sobre las principales amenazas y riesgos que pueden provocar situaciones de índole catastrófica. Para ello, resulta esencial potenciar las conductas de autoprotección y resiliencia de la sociedad española.

Para ello, la Administración General del Estado deberá centrarse no sólo en la formación de sus empleados públicos, sino en la cooperación con las comunidades autónomas y las entidades locales mediante cursos y plataformas comunes que permitan la elaboración y difusión de una doctrina común en la gestión de emergencias, así como de los más novedosos métodos de gestión y tecnologías aplicables; y lo mismo se deberá predicar de las Administraciones autonómicas con respecto a las locales.

Igualmente será necesario conectar la formación en materia de emergencias con el mundo académico y universitario, potenciando especialmente el I+D+i en la materia y el de la Formación Profesional, tanto dentro del sistema educativo como en el marco de la formación profesional para el empleo, haciendo de la protección civil, por lo tanto, una formación reglada.

En línea con lo anterior, la Conferencia de Presidentes de La Palma celebrada el 13 de marzo de 2022 se comprometió a reforzar la capacidad operativa directiva, planificadora y coordinadora de los órganos centrales del Sistema Nacional de Protección Civil, así como incrementar la coordinación de todos los operadores del sistema (estatales, autonómicos y locales) en todas las fases de la protección civil.

A escala internacional, esta visión implica establecer una coherencia buscando sinergias y complementariedades con los acuerdos y agendas internacionales (Marco de Sendai, Acuerdo de París y Objetivos de Desarrollo Sostenible) en materia de resiliencia. Esto implica pasar de una gestión integral de las emergencias a una gestión integral del riesgo, tratando de potenciar, en la medida de lo posible, la prevención frente a la respuesta, conscientes de que la mejor gestión de las emergencias es la de la emergencia que se consigue evitar.

CAPÍTULO 1. Una visión integral de la protección civil

Antecedentes y situación actual

La Constitución española no contiene una mención expresa a la protección civil y emergencias, pero sí establece la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad física como el principal derecho fundamental (artículo 15), en el marco de un sistema político basado en la unidad y en la solidaridad territorial (artículo 2), en el que las diferentes Administraciones Públicas deben ser eficaces y actuar bajo el principio de coordinación (artículo 103), pudiendo establecer deberes a los ciudadanos en situaciones de grave riesgo (artículo 30.4), todo lo cual confluye en el título competencial de seguridad pública del artículo 149.1.29.ª.

La dimensión nacional de la protección civil se contempla así en el marco de la vigente Estrategia de Seguridad Nacional, cuya última versión fue aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional en 2021.

Esta incluye a las emergencias y catástrofes como uno de los principales riesgos y amenazas para la Seguridad Nacional, por su impacto en la seguridad de las personas y los bienes. En tal sentido, prevé como factores potenciadores del riesgo de emergencias y catástrofes tanto la despoblación rural como la sobrepoblación de algunas ciudades, la degradación del ecosistema agravada por los efectos del cambio climático o el incremento en la magnitud y frecuencia de algunos fenómenos meteorológicos adversos. En este contexto, se identifican como principales riesgos las inundaciones, los incendios forestales, los terremotos y maremotos, los riesgos volcánicos, los fenómenos meteorológicos adversos, los accidentes en instalaciones o durante procesos en los que se utilicen o almacenen sustancias peligrosas, el transporte de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril, los accidentes catastróficos en el marco del transporte de viajeros y los riesgos nucleares, radiológicos y biológicos.

Es por ello que la Estrategia de Seguridad Nacional incluye como primer eje estratégico «Una España que protege la vida de las personas y sus derechos y libertades, así como el orden constitucional», en la que el fortalecimiento de las capacidades de los componentes fundamentales de la Seguridad Nacional –la defensa nacional, la acción exterior y la seguridad pública, con el apoyo de los servicios de inteligencia e información del estado– junto al refuerzo de la sanidad pública, la protección civil y la protección de las Infraestructuras Críticas son claves para hacer frente a las amenazas que afectan a los valores e intereses de España y contribuyen a su cohesión territorial.

En concreto, en la actuación frente a situaciones de crisis se incluyen el Sistema Nacional de Protección Civil, la consolidación de estructuras funcionales y redes de coordinación, junto con la asignación de los recursos necesarios, como contribución para fortalecer la gestión de emergencias y catástrofes, de acuerdo con lo establecido en el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM). Asimismo, se resalta la importancia de asegurar el intercambio de información permanente y en tiempo real entre el Sistema Nacional de Protección Civil y el Sistema de Seguridad Nacional en caso de catástrofe.

El Sistema Nacional de Protección Civil está, por tanto, plenamente integrado en el Sistema de Seguridad Nacional. Además, el Consejo de Seguridad Nacional ostenta la competencia para la aprobación, a propuesta del Ministro del Interior, de la Estrategia Nacional de Protección Civil. Asimismo, la Ley 17/2015 establece que la dirección de las emergencias de interés nacional, que exige la ordenación y coordinación de las actuaciones y la gestión de todos los recursos nacionales e internacionales, es competencia del Ministro del Interior.

En la línea de lo anterior, la configuración jurídica actual de la protección civil en España y el marco operativo para la gestión de riesgos de catástrofes se han visto impulsados mediante la aprobación y entrada en vigor en 2020 del Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil, concebido con carácter integrador y multirriesgo; el Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de maremotos, en 2021, como plan de última generación que completa el círculo de seguridad humana a la que atiende la seguridad pública, y la nueva Norma Básica de Protección Civil, aprobada por Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, como segunda norma del Sistema y que se alinea con las situaciones operativas del PLEGEM para garantizar una escalada ordenada de las situaciones de gravedad y los distintos planes que puedan verse afectados.

A su vez, y en cumplimiento del mandato de la Conferencia de Presidentes de La Palma, de 13 de marzo de 2022, fue aprobado ese mismo año el Plan Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres ‘Horizonte 2035’, que persigue impulsar y desarrollar un sistema maduro, para garantizar una respuesta altamente eficaz a las emergencias y catástrofes, asegurando una protección en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional.

La principal novedad que se incorpora en este estadio de su desarrollo es el acuerdo de la Conferencia de Presidentes, que dota al sistema de un marco conceptual coherente con la actual distribución de competencias entre las administraciones territoriales, adoptando un modelo de gobernanza avanzado en el que las atribuciones de cada nivel competencial se ejercitan en el marco de un proceso global de planificación.

En la dimensión internacional se ha ido configurando un marco jurídico internacional que incorpora normas e instituciones dirigidas a asegurar la cooperación internacional en acciones de protección civil y al intercambio de conocimientos y asistencia mutua para hacer frente a los desafíos globales de la gestión del riesgo de catástrofes. En este contexto, la acción internacional de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias (DGPCE), en tanto que centro directivo del Ministerio del Interior encargado de las relaciones internacionales en el ámbito de la protección civil, ha de dar respuesta a la creciente internacionalización de la actividad del Estado derivada tanto de nuestra pertenencia a la Unión Europea y de nuestra participación en foros multilaterales como de las relaciones bilaterales con otros países.

Las áreas prioritarias de la actividad internacional de la Administración General del Estado en el ámbito de la protección civil son: 1) la Unión Europea, en particular el Mecanismo de Protección Civil de la Unión; 2) el entorno de Naciones Unidas y sus instrumentos en materia de gestión del riesgo de catástrofes; 3) la Unión por el Mediterráneo; 4) la cooperación bilateral con los socios tradicionales de la política exterior española, en particular con Iberoamérica y los países vecinos: Francia y Portugal, pero también los países del Mediterráneo occidental.

En los últimos años, hemos sido testigos de numerosas catástrofes que han puesto a prueba la capacidad de respuesta y prevención de nuestro país, como las recurrentes inundaciones provocadas por danas, la pandemia originada en 2020 por la COVID-19, la aceleración de los efectos del cambio climático con intensas campañas de incendios forestales, la borrasca Filomena o la erupción volcánica de la isla de La Palma. Es por ello que, si bien la Estrategia Nacional de Protección Civil de 2019, dado su enfoque integral y multidisciplinario, ha permitido abordar de manera adecuada una amplia gama de sucesos y ha sido evaluada de manera positiva por su capacidad para hacer frente a las distintas situaciones de emergencia que se han presentado, nos encontramos ante la necesidad de contar con una nueva estrategia aún más sólida y eficaz.

Esta Estrategia se concibe así, como una evolución de su predecesora, la cual ha demostrado ser un instrumento de planificación estratégica eficaz para hacer frente a distintos sucesos que pueden poner en peligro la seguridad de la ciudadanía y el territorio español.

Para poder definir sus Objetivos, se ha procedido a alinear su contenido con los cuatro (4) ejes estratégicos que se detallaron en el mencionado Plan «Horizonte 2035», a saber:

Fortalecer la capacidad operativa, directiva, planificadora y coordinadora de los órganos del Sistema Nacional de Protección Civil.

Ordenar los recursos de forma transparente, homogénea y que garantice su interoperabilidad y la asistencia entre las diferentes Administraciones Públicas.

Garantizar la capacidad de las diferentes Administraciones Públicas para hacer frente a las amenazas correspondientes a su nivel de planificación y respuesta.

Incrementar la resiliencia de la sociedad mediante el impulso de la cultura preventiva, incorporando a cuantos actores puedan ser relevantes para garantizar un nivel óptimo de seguridad en situaciones de catástrofes.

En torno a estos objetivos, la Estrategia establece 58 las líneas de acción (L.A.), que incorporan a su vez elementos de alineación o convergencia con medidas europeas e internacionales, reflejo de la naturaleza global de la mayoría de las amenazas a la Seguridad Nacional.

Como conclusión, debe señalarse que la integración del Sistema Nacional de Protección Civil en el Sistema de Seguridad Nacional permite al Gobierno de la nación afrontar la gestión de las amenazas y los riesgos con un enfoque integral.

CAPÍTULO 2. Riesgos en el ámbito de la protección civil

2.1 Introducción.

La protección civil es una disciplina encargada de prevenir, mitigar y responder a situaciones de emergencia o catástrofes que puedan poner en peligro la seguridad y bienestar de la población. Desempeña un papel crucial en la salvaguarda de la vida, la propiedad y el entorno ante situaciones de emergencia o catástrofes.

Sin embargo, en el ejercicio de sus funciones, este ámbito se enfrenta a diversos riesgos. Es crucial comprender y abordar estos riesgos para fortalecer la capacidad de respuesta y protección de la sociedad, con la finalidad de llevar a cabo una planificación meticulosa para garantizar una respuesta eficiente y efectiva.

Los riesgos en el ámbito de la protección civil pueden clasificarse en diferentes categorías: naturales y antropogénicos.

En primer lugar, los riesgos naturales representan un peligro significativo. Fenómenos como terremotos, inundaciones, maremotos, tormentas, incendios forestales y eventos climáticos extremos pueden desencadenar emergencias de gran magnitud. La gestión de estos riesgos implica no solo la anticipación de su ocurrencia, sino también la preparación para mitigar sus efectos y la capacidad de respuesta rápida y coordinada durante y después del evento.

Los riesgos tecnológicos, por otro lado, están asociados a actividades humanas y tecnológicas que pueden generar emergencias, como accidentes industriales, fugas químicas, colapsos estructurales o los que pueden dan lugar a contaminación radiológica que pueden tener consecuencias devastadoras. La complejidad de estos riesgos demanda una preparación específica y una capacidad de respuesta adaptada a situaciones tecnológicas. La protección civil debe adaptarse a la naturaleza específica de estos eventos, incorporando protocolos y estrategias especializadas para hacer frente a desafíos tecnológicos emergentes.

En el ámbito social, la vulnerabilidad de la población se convierte en un factor crítico. Además, incluye aspectos como la densidad demográfica, la pobreza, la falta de acceso a servicios básicos, la edad media de la población y el nivel de formación sobre las medidas de prevención. Estos factores pueden aumentar la magnitud de las catástrofes y dificultar la ejecución de acciones de protección civil. La inclusión de un enfoque socialmente consciente en las estrategias de protección civil es esencial para abordar las disparidades y garantizar una respuesta equitativa.

El deterioro del medio ambiente y el cambio climático son quizás los desafíos más importantes del siglo XXI, que únicamente a partir de la década de los años setenta comenzaron a tratarse desde un enfoque internacional. Las soluciones a estos problemas no son fáciles, porque el deterioro del medio ambiente está, en buena medida, asociado a un modo de vida basado en el consumo y el crecimiento. Por su parte, el cambio climático provocado por la quema de combustibles fósiles y la deforestación provocará en España un aumento de la desertificación, una reducción de los recursos hídricos y la pérdida de biodiversidad, entre otros efectos.