Ley 1/2024, de 11 de enero, de la calidad alimentaria de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Galicia, gracias a su posición geográfica, a su largo y sinuoso perfil costero y a su accidentada orografía, contiene una gran diversidad de microclimas que, unida a la presencia de suelos muy diversos, ha dado lugar a una rica agricultura productora de materias primas de un inmenso valor culinario, que se suman a la variadísima oferta de productos de la pesca, la acuicultura y el marisqueo. A esta influencia del medio natural hay que añadirle el saber hacer generacional de las mujeres y hombres de nuestro agro, preservando el patrimonio genético que representan las variedades y razas autóctonas, haciendo uso de técnicas de cultivo, producción y elaboración tradicionales y llenando de vida nuestro rural.

Esta riqueza de materias primas de primera calidad ha dado lugar a una variada gastronomía, que es uno de los principales atractivos de nuestra oferta turística. Esto aumenta la importancia y el valor de la actividad de las personas que trabajan en el mar y en el agro en Galicia y de las empresas que transforman y comercializan nuestros productos alimenticios. En la conformación de ese patrimonio gastronómico tuvieron una especial relevancia las mujeres gallegas, quienes han sabido guardar y transmitir de generación en generación conocimientos culinarios y de dietas, así como las formas de conservación, de condimentación y de elaboración de alimentos según el ciclo anual. Esas materias primas y esa cultura culinaria son la base de lo que ya se conoce como «dieta atlántica», que otorga un papel principal a pescados y mariscos, verduras y hortalizas, pero también incluye hidratos de carbono, lácteos, aceite de oliva y un consumo moderado de carne y vino. Esta dieta contiene todos los ingredientes necesarios para una alimentación saludable.

El sector agroalimentario gallego está conformado principalmente por pequeñas explotaciones agrarias, la mayoría de tipo familiar, y un buen número de industrias que transforman las materias primas que aquellas les aportan. En este sector agroindustrial conviven empresas de considerable tamaño con multitud de microempresas. Estas agroindustrias se encuentran esparcidas por toda la geografía gallega, muchas veces cercanas a las zonas de producción de las materias primas y, por tanto, alejadas de las zonas más desarrolladas de la comunidad autónoma, motivo por el que son un elemento importante para generar riqueza y para dinamizar áreas de nuestro territorio en que son escasas otras actividades industriales. Además de eso, determinadas actividades agrarias, como la ganadería extensiva y la viticultura, son fundamentales para proteger el territorio, para frenar el abandono del medio rural, para mantener el paisaje y la biodiversidad y para prevenir los incendios forestales.

Asimismo, la actividad pesquera, del marisqueo y de la acuicultura refleja una situación similar en cuanto a la tipología de las empresas que integran el sector.

Son muchas las empresas alimentarias gallegas que están haciendo una importante apuesta por la diversificación de sus producciones y la calidad de estas, por la innovación y por la apertura hacia nuevos mercados. Ciertamente, la calidad y la diversidad de la producción alimentaria de Galicia constituyen uno de sus principales activos, lo cual no solo contribuye a engrandecer nuestro patrimonio cultural y gastronómico, sino que permite ofrecer una ventaja competitiva a las personas operadoras alimentarias y proyecta una imagen moderna, dinámica y actual del mundo rural gallego.

A su vez, la ciudadanía ha aumentado la demanda de productos de calidad y más sostenibles, así como la de productos tradicionales y locales. Por eso mismo, la industria alimentaria debe seguir apostando por el valor añadido, por la sostenibilidad, la innovación tecnológica y la digitalización, para caminar hacia una Galicia con más calidad, más verde e innovadora. Al mismo tiempo, el sector necesita comunicar a las personas consumidoras las características de su producción, identificando correctamente sus productos en el mercado. Todo ello en el marco de una competencia leal.

En este sentido, los avances tecnológicos deben llevar a las personas operadoras alimentarias a perseguir el desarrollo de soluciones holísticas de trazabilidad con una visión integral de la cadena alimentaria. Estas soluciones deben tener por objetivo unificar, enriquecer y establecer estándares de reporting, así como crear sistemas de marcado físico que permitan identificar el producto o lote de forma unívoca, posibilitando la captura de los datos de manera automatizada y su registro en una base de datos compartida e inalterable.

Los cambios experimentados en la producción y comercialización alimentaria, la incorporación de nuevas tecnologías y formas de comercialización y el incremento de los intercambios entre estados hacen necesario acometer una adaptación de la normativa a la nueva situación, estableciendo medidas que permitan controlar los alimentos destinados a la Comunidad Autónoma de Galicia o procedentes de ella.

También ha de tenerse en cuenta que el Parlamento Europeo publicó la Resolución de 14 de enero de 2014 sobre la crisis alimentaria, los fraudes en la cadena alimentaria y el control al respecto [2013/2091(INI)], en que se reconoce un gran incremento del fraude alimentario y en que se insta a la Comisión Europea y a los estados miembros a que incrementen y refuercen los controles oficiales, además de los medios humanos y materiales dispuestos para luchar contra el fraude alimentario. También declara su apoyo a la propuesta de la Comisión Europea de endurecer las sanciones impuestas por los incumplimientos de la legislación alimentaria, para que estas sean efectivas en la disuasión de las conductas fraudulentas.

En este contexto adquieren especial relevancia la protección, el fomento y el desarrollo de la producción amparada por los distintivos de calidad diferenciada –como las denominaciones de origen o las indicaciones geográficas protegidas–, que reconocen unos altos estándares de calidad y permiten a las personas consumidoras identificar los productos con valores y utilidades que merezcan su confianza, además de asegurar rentas dignas a los productores y productoras que compensen su esfuerzo.

Con esta finalidad y, en general, con la de garantizar la calidad de los alimentos que se produzcan o se comercialicen en Galicia, hace ya más de dieciocho años que se publicó la Ley 2/2005, de 18 de febrero, de promoción y defensa de la calidad alimentaria gallega. Aunque el desarrollo del sector ha sido positivo y la ley se ha mostrado como una herramienta útil para la evolución de la calidad de los productos alimenticios gallegos, persisten problemas y hay nuevos retos que hacen necesaria su actualización. Por otra parte, hace falta encaminar la actuación de la Administración autonómica hacia el objetivo de que los productos alimenticios de calidad diferenciada de nuestra comunidad autónoma sean accesibles al conjunto de la población y que la calidad diferenciada no llegue a ser sinónimo de acceso diferenciado.

La evolución que ha experimentado el sector alimentario y la experiencia acumulada en estos años de aplicación, además de los cambios que se han producido en el marco legal comunitario y español en materia de regulación de la calidad alimentaria, hacen necesario establecer una nueva regulación de la calidad alimentaria en Galicia. En este contexto, hay que señalar que el marco normativo comunitario y español sobre la calidad alimentaria, tanto en lo relativo a la calidad alimentaria estándar –la relacionada con el cumplimiento de normas obligatorias– como en lo relativo a la calidad alimentaria diferenciada –la vinculada al cumplimiento de normas de carácter voluntario– ha experimentado una profunda modificación en los años transcurridos desde la aprobación de la Ley 2/2005, de 18 de febrero. Así, en el ámbito de la calidad alimentaria estándar, en 2017 se aprobó un nuevo reglamento sobre el control oficial de los alimentos, el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y, años antes, la normativa comunitaria sobre el etiquetado de los alimentos, el Reglamento (UE) n.º 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor.

Por su parte, en el ámbito de la calidad diferenciada la normativa europea también ha cambiado profundamente desde la aprobación de la citada Ley 2/2005, de 18 de febrero. Así, después de la aprobación de esa ley se publicaron los siguientes reglamentos, algunos de ellos con especificaciones que también afectan a aspectos de la calidad estándar: el Reglamento (UE) n.º 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, que regula las denominaciones de origen protegidas (DOP) y las indicaciones geográficas protegidas (IGP) del sector alimentario y las especialidades tradicionales garantizadas (ETG); el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, que regula las DOP e IGP del sector vitivinícola; el Reglamento (UE) 2019/787 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre la definición, designación, presentación y etiquetado de las bebidas espirituosas, la utilización de los nombres de las bebidas espirituosas en la presentación y etiquetado de otros productos alimenticios, la protección de las indicaciones geográficas de las bebidas espirituosas y la utilización de alcohol etílico y destilados de origen agrícola en las bebidas alcohólicas, y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 110/2008; y el Reglamento (UE) 2018/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre producción ecológica y etiquetado de los productos ecológicos, y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo.

Asimismo, la normativa estatal también ha experimentado importantes cambios en los últimos años. Así, en el campo de la calidad alimentaria estándar se aprobó la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, que centra su objeto en los aspectos técnicos de las reglamentaciones técnico-sanitarias y en la normativa de la Unión Europea y nacional que regula las características de los alimentos o sus procesos de producción y que tienen contenido esencialmente económico, por estar dirigidas a intentar prevenir fraudes alimentarios y a mejorar la calidad de los bienes puestos en el mercado, superponiendo a todas ellas unos sistemas comunes de autocontrol acreditado, control oficial administrativo y régimen sancionador de su incumplimiento.

Además, dentro del campo de la calidad diferenciada, a nivel estatal se aprobó la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas de ámbito territorial supraautonómico, que, aunque regula principalmente las denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas cuyo ámbito territorial abarca más de una comunidad autónoma, también tiene algunos preceptos de aplicación básica. La aprobación tardía de esta normativa estatal frente a la normativa que se había aprobado con anterioridad desde varias comunidades autónomas, como es el caso de Galicia, y el planteamiento de algunos conflictos de competencia resueltos en el Tribunal Constitucional también hacen necesario modificar la legislación gallega para adecuarla a estos cambios y facilitar su aplicación.

Por otro lado, desde la aprobación de la Ley 2/2005, de 18 de febrero, de promoción y defensa de la calidad alimentaria gallega, se ha producido un importante avance en la profesionalización del funcionamiento de los consejos reguladores como entidades de gestión de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas, especialmente en lo que se refiere a su actividad de control y certificación, función que se delegó en los consejos reguladores de mayor dimensión económica y que, por tanto, tienen una estructura organizativa mínima que hace viable dicha delegación. Sin embargo, la norma internacional a que ha de ajustarse el funcionamiento de los organismos de certificación de productos también ha cambiado desde la aprobación de la Ley 2/2005, por lo que hoy los consejos reguladores en que se delegó la tarea de certificar los productos amparados deben adecuar su funcionamiento a la norma UNE-EN-ISO/IEC 17065:2012 para poder contar con la acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación (Enac).

La creación en el año 2018 de la Agencia Gallega de la Calidad Alimentaria supone una importante apuesta de la Xunta de Galicia por el fortalecimiento de la calidad alimentaria diferenciada gallega y por el apoyo a la profesionalización de los consejos reguladores, no solo por la vía de las ayudas públicas a su funcionamiento y a sus actividades de promoción y de control y certificación de la producción, sino también mediante el acompañamiento en su gestión ordinaria. El objetivo final es el impulso del conjunto de la calidad alimentaria diferenciada gallega como una actividad que dé rentabilidad a los diferentes eslabones de las respectivas cadenas de valor, buscando el desarrollo de una actividad en el territorio que sea económica, social y medioambientalmente sostenible.

Sin perjuicio de esta labor de actualización legislativa, son objeto de la presente ley el impulso de la calidad diferenciada en la Comunidad Autónoma de Galicia y el establecimiento de las bases para el control oficial del cumplimiento de los requisitos establecidos para la comercialización de los productos alimenticios y la persecución del fraude alimentario.

La producción agroalimentaria en Galicia mantiene el prestigio que históricamente hace que sea reconocida en el resto del Estado español por su calidad, asociándose a producciones sostenibles muy vinculadas al territorio y con capacidad para fijar población en el rural, gracias al mantenimiento y la creación de puestos de trabajo. La lucha contra las prácticas desleales en la producción y comercialización de alimentos debe ser un objetivo prioritario. Esta labor de control, basada en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la aplicación de la legislación en materia de alimentos y piensos, constituye un elemento indispensable para garantizar la lealtad de las transacciones comerciales y la seguridad jurídica de las diferentes personas operadoras y para no defraudar las expectativas de las personas consumidoras. De igual manera, el citado reglamento, en su artículo 139, prevé que los estados miembros establecerán normas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de alimentos y que tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Indica, además, que las sanciones establecidas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.

Por otra parte, la presente ley impulsa la calidad diferenciada en la Comunidad Autónoma de Galicia, mejorando, integrando y desarrollando su regulación y reforzando la puesta en valor de los productos de calidad a través del apoyo a las denominaciones de origen protegidas, a las indicaciones geográficas protegidas y a otras figuras de protección, para que los productos gallegos alcancen una nueva dimensión en el mercado, más competitiva y atractiva para la ciudadanía. Se pretende así favorecer también el desarrollo local, la creación de empleo y la diversidad productiva y proporcionar a las personas consumidoras todas las garantías de que el producto que se ofrece ha pasado rigurosos controles de calidad y ha estado sometido a un especial cuidado en el proceso de producción y comercialización.

Con relación al impulso a las producciones de calidad diferenciada a que nos estamos refiriendo, esta ley también regula los consejos reguladores, entidades que se constituyen como corporaciones de derecho público para gestionar las figuras de protección de la calidad de aquellos sectores y productos de calidad diferenciada que tienen una mayor capacidad autoorganizativa. Estas figuras de protección de la calidad diferenciada pueden coexistir con otras marcas de calidad, de titularidad pública o promovidas por cualquier administración, que garantizan la calidad de nuestras producciones y que pueden ser instrumentos útiles para su promoción en el mercado.

La demanda de productos diferenciados y exclusivos que ofrece la artesanía alimentaria, debido a su carácter local y artesanal, se muestra útil como motor de desarrollo de las economías rurales, al propiciar la instalación de pequeñas industrias y explotaciones agrarias, contribuyendo con ello al asentamiento de su población. La producción artesanal alimentaria es una actividad de suma importancia para la Comunidad Autónoma de Galicia, por lo que es preciso conservar, proteger y regular aquellos métodos de producción artesanales realizados por pequeñas empresas o explotaciones agrarias en las cuales la intervención personal de quien ostenta su titularidad es relevante en el proceso productivo. La Comunidad Autónoma de Galicia apostó decididamente por la producción artesanal aprobando el Decreto 174/2019, de 19 de diciembre, por el que se regula la artesanía alimentaria.

El Reglamento (UE) n.º 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor, destaca la importancia de las nuevas tecnologías en la comercialización de productos alimenticios, en particular la venta a distancia, por lo que resulta necesario que sea objeto de esta ley el refuerzo de su control oficial.

En los últimos años se ha producido un incremento sustancial de los sistemas privados de certificación de la calidad. Estas certificaciones están basadas en normas internacionalmente reconocidas y confían la garantía de que los productos cumplen los requisitos establecidos a una tercera parte independiente de los intereses de las empresas que operan en el mercado y de las personas consumidoras, las entidades de control y certificación. En muchos mercados, este tipo de certificaciones se está convirtiendo en una condición imprescindible para acceder a ellos. En este contexto, se regula en esta ley la necesidad de que estas entidades de control y certificación, cuando ejerzan actividades relacionadas con la verificación del cumplimiento de esquemas de certificación públicos, realicen una declaración responsable ante la autoridad competente, de manera que pasen a formar parte de un registro de entidades de certificación.