Ley 1/2024, de 8 de febrero, de Transición Energética y Cambio Climático

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 1/2024, de 8 de febrero, de Transición Energética y Cambio Climático.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El cambio climático que sufre actualmente nuestro planeta es el principal reto al que nos enfrentamos como especie. El Informe Especial del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) de Naciones Unidas, de 2018, relativo a los impactos que causaría sobre el planeta un calentamiento global de 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales y las trayectorias correspondientes que deberían seguir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, confirma que el impacto del cambio climático se está intensificando rápidamente e indica que el calentamiento global de 1,5 °C y 2 °C será superado durante el siglo XXI, a menos que se produzcan reducciones importantes de CO2 y otras emisiones de gases de efecto invernadero en las próximas décadas. Dada la gran diferencia entre los impactos derivados de aumentar la temperatura 2 °C y los derivados de aumentarla 1,5 °C, el informe considera que, para situarse en una trayectoria que permita limitar el aumento de la temperatura a 1,5 °C, las emisiones netas de CO2 a nivel mundial deberían reducirse en un 45 % en 2030 respecto al año 2010, deben ser iguales a cero en torno a 2050 y algo más avanzado el siglo debe alcanzarse la neutralidad en relación con todos los demás gases de efecto invernadero.

El resumen del sexto informe de evaluación del IPCC publicado en 2023 destaca que el cambio climático afecta a todo el planeta y se está acelerando e intensificando. Establece, sin ningún género de dudas, que el cambio climático se debe a la acumulación en la atmósfera de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI) resultado de diferentes actividades humanas, fundamentalmente las emisiones procedentes de la quema de combustibles fósiles (petróleo, carbón y gas natural) y la deforestación. Más aún, el cambio climático es la manifestación más urgente y visible de una crisis ecológica mayor que afecta también a la biodiversidad o los ciclos del nitrógeno y fósforo, entre otros fenómenos biogeológicos imprescindibles para el desarrollo de la vida humana en el planeta Tierra. El informe señala que los efectos en los ecosistemas se están experimentando antes, están más extendidos y tienen consecuencias de mayor magnitud que las estimadas anteriormente. Añade que el calentamiento global conllevará más y peores extremos de calor y condiciones peligrosas de humedad, lluvias e inundaciones asociadas, ciclones tropicales, incendios forestales e incrementos del nivel del mar. En este sentido, los datos de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de Estados Unidos (NOAA) han constatado que la temperatura media de los mares y océanos es la mayor desde que hay registros oficiales: en abril de 2023 se encontraba a 21,1 °C.

El informe del IPCC subraya que es urgente tomar medidas más ambiciosas en todos los sectores y a todas las escalas, dado que aún es posible garantizar un futuro sostenible y habitable, puesto que disponemos de las herramientas necesarias para reducir al menos a la mitad las emisiones mundiales antes del año 2030. Las mayores contribuciones provendrán de la energía solar y eólica, la protección y restauración de bosques y otros ecosistemas, los sistemas alimentarios respetuosos con el clima y la eficiencia energética en sus múltiples formas. El informe concluye que las medidas de adaptación pueden generar resiliencia de manera efectiva, pero es necesaria más financiación para poder escalar las soluciones. Estas soluciones, de acuerdo con el informe, deben aplicarse en la vida real, no solo en los modelos, y deben superar las barreras tecnológicas, económicas, institucionales, ecológico-ambientales y socioculturales. Evitar las peores consecuencias del cambio climático y la crisis ecológica implica desarrollar un modelo que asegure una vida digna y sostenible para todos los habitantes del planeta sin hipotecar la posibilidad de disfrutar de un medio ambiente adecuado y un bienestar social justo y equitativo a las generaciones futuras.

Esta transformación, según el IPCC, no será posible sin equidad y justicia social, integrando la acción climática con las políticas macroeconómicas que puedan conseguir un desarrollo sostenible con bajas emisiones, con creación de empleo y con medidas de protección social y de acceso a la financiación. Para que esta transformación sea rápida y de gran alcance en todos los sectores y sistemas, se precisa de leyes y políticas sólidas y de cooperación internacional.

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático conocida como COP21 de París, celebrada en diciembre de 2015, se adoptó un acuerdo histórico para combatir el cambio climático, se destacó la importancia de adaptarse a los efectos adversos del cambio climático, y la necesidad de acelerar e intensificar las acciones e inversiones necesarias para un futuro sostenible, resiliente al cambio climático y con bajas emisiones de carbono. El objetivo central del Acuerdo de París fue reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, manteniendo el aumento de la temperatura mundial en este siglo muy por debajo de los dos grados centígrados por encima de los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar aún más el aumento de la temperatura a 1,5 grados centígrados. Este acuerdo debía ser ratificado por las partes firmantes y desarrollado mediante las denominadas contribuciones nacionales determinadas (NDC), es decir, compromisos de reducción que deben ser renovados periódicamente. Años más tarde, en la COP26 de Glasgow de noviembre de 2021 se alcanzó un consenso entre más de 190 países, permitiendo completar el Acuerdo de París y mantener vivos sus objetivos, favoreciendo la limitación del calentamiento global. Un año después, en noviembre de 2022, la COP27 de Sharm el Sheij, adoptó una serie de decisiones reafirmando dicho compromiso y reforzando la acción de los países para reducir las emisiones de GEI y adaptarse a los efectos inevitables del cambio climático, aunque el mayor avance se produjo en materia de justicia climática, aprobando la creación del Fondo para Pérdidas y Daños. La COP28, celebrada en Dubái durante el mes de diciembre de 2023, ha adoptado, por primera vez, la decisión de transitar dejando atrás las energías fósiles y acelerar la implantación de energías renovables en esta década crítica, apostar por la financiación en la adaptación climática y dotar de recursos económicos al Fondo de Pérdidas y Daños.

II

La Comisión Europea, en su Comunicación de 11 de diciembre de 2019, titulada El Pacto Verde Europeo, estableció una nueva estrategia destinada a transformar la Unión Europea en una sociedad equitativa y próspera, con una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, en la que no habrá emisiones netas de GEI en 2050 y el desarrollo económico estará disociado del uso intenso de los recursos. Ese pacto aspira también a proteger, mantener y mejorar el capital natural y los servicios de los ecosistemas de la Unión Europea, así como a proteger la salud y el bienestar de la ciudadanía frente a los riesgos y efectos medioambientales. Al mismo tiempo, esa transición debe ser justa e integradora, sin dejar a nadie atrás.

La Unión Europea adoptó, mediante el Reglamento (UE) 2021/1119, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) núm. 401/2009 y (UE) 2018/1999, un objetivo vinculante de reducción de emisiones de CO2 en 2030 del 55 % respecto de 1990, y de neutralidad de emisiones de gases de efecto invernadero en 2050. A su vez, estableció que los Estados miembros y la Unión Europea deben aumentar su capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático.

En diciembre de 2020 la Unión Europea actualizó su contribución al Acuerdo de París, estableciendo un compromiso de reducción de emisiones de un 55 % respecto al año 1990. Para su cumplimiento, la Comisión Europea presentó en julio de 2021 el paquete Fit for 55, compuesto por más de 11 textos legislativos con medidas interrelacionadas y complementarias, para alcanzar el objetivo de la UE, que fija en un 55 % para 2030 la reducción neta de emisiones. Entre ellas, figuran la propuesta de reglamento sobre un mecanismo de ajuste de carbono en frontera, para abordar la fuga de carbono de las importaciones, la propuesta de revisión de la Directiva que establece un Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE) y las revisiones de las directivas sobre eficiencia energética, energías renovables y fiscalidad de la energía.

III

A nivel estatal, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que junto con la legislación europea constituye el marco de la presente ley, pretende alcanzar la neutralidad de emisiones, a más tardar en 2050. Para ello, en 2030, las emisiones del conjunto de la economía española deberán reducirse en al menos un 23 % respecto al año 1990. Los objetivos marcados por la presente ley son coherentes con el esfuerzo que corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco para la consecución de dichos objetivos.

Así mismo, la Estrategia a Largo Plazo para una Economía Española Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050 (ELP 2050) muestra una senda que permitirá que en el Estado se reduzcan, no más tarde de 2050, las emisiones de gases de efecto invernadero en un 90 % respecto a 1990. El 10 % restante de las emisiones será absorbido por los sumideros de carbono, lo que supondría alcanzar la neutralidad climática.

A medio plazo, a nivel estatal, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 establece los objetivos para el año 2030 de penetración de energías renovables en un 42 %, de mejora de eficiencia energética reduciendo un 39,5 % el consumo de energía primaria y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 23 % respecto al 1990. En la actualidad, estos objetivos están siendo revisados al alza.

Por su parte, la planificación estatal con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, PNACC 2021-2030, tiene como objetivo general promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático, con el fin de evitar o reducir los daños presentes y futuros derivados del cambio climático y construir una economía y una sociedad más resilientes.

IV

Las regiones y entidades locales adoptan más del 70 % de las medidas de mitigación del cambio climático y hasta el 90 % de las medidas de adaptación, y aplican el 70 % de toda la legislación de la UE, lo que representa un tercio del gasto público y dos tercios de la inversión pública. Por otra parte, la ciudadanía y las empresas, junto con todos los sectores económicos, incluido el sector primario, están llamados a colaborar y modificar sus comportamientos para que sea posible alcanzar los objetivos fijados. Por consiguiente, el objetivo de alcanzar la neutralidad climática lo antes posible debe perseguirse y sólo se alcanzará con el apoyo y la colaboración de las regiones y entidades locales.

En Euskadi, la visión actual a largo plazo del sistema energético tiene como reto avanzar hacia un modelo energético cada vez más sostenible, en términos de reducción de emisiones, garantía de suministros y competitividad. A medio plazo, la Estrategia Energética de Euskadi 2030 (3E2030), actualmente vigente, establece las actuaciones a desarrollar hasta el año 2030 para controlar la demanda energética, mejorar la competitividad, incrementar el nivel de aprovechamiento de los recursos autóctonos renovables y reducir el consumo de los combustibles fósiles. Esta planificación se vincula, entre otros objetivos, a la descarbonización de la economía y al desarrollo tecnológico y al posicionamiento de la industria vasca en el mercado internacional.

La última actualización del marco estratégico sobre el cambio climático se concretó con la aprobación, en 2015, de la Estrategia Vasca de Cambio Climático-Klima 2050, que integra el doble objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, en un 40 % de reducción para 2030 y un 80 % para 2050, respecto a 2005, y adaptarse a los efectos del cambio climático. El contexto de emergencia climática en el que nos encontramos hace que estos objetivos deban ser revisados al alza.

En julio de 2019, Euskadi se unió a instituciones políticas, sociales y académicas de todo el mundo con la declaración formal de emergencia climática, con el objetivo de acelerar las políticas públicas para lograr un territorio y una sociedad neutros en carbono y más resilientes. Adicionalmente, el Parlamento Vasco y las juntas generales de los territorios históricos también se han comprometido a promover, impulsar y acordar las iniciativas necesarias a fin de actuar con ambición y urgencia frente a la emergencia climática.

Euskadi se sumó al Pacto Verde Europeo, de fecha 11 de diciembre de 2019, mediante el Basque Green Deal (BGD), con el objetivo de lograr un futuro más sostenible, dando salida a la crisis sin dejar a nadie atrás. El Basque Green Deal recoge objetivos de reducción de emisiones y de generación de energía renovable, pero no se limita a esos ámbitos, ya que nace como modelo económico, con la industria y la tecnología como principales palancas, por lo que ciencia, tecnología, economía circular, industria, transición energética o la propia cadena de la alimentación se alinean con un mismo objetivo: el desarrollo justo y sostenible.

El 26 de octubre de 2021 el Gobierno Vasco aprobó el Plan de Transición Energética y Cambio Climático 2021-2024, que busca reducir en un 30 % la emisión de gases de efecto invernadero respecto a 2005, lograr que la cuota de energías renovables represente el 20 % del consumo final de energía y asegurar la resiliencia del territorio vasco al cambio climático.

Euskadi tiene un largo recorrido en políticas energéticas y de cambio climático. Debido al fuerte carácter industrial de la economía vasca, la política industrial se erige como una herramienta capital en la transición, con el objetivo de que la industria vasca sea innovadora y motor de cambio. Es por ello que, con el apoyo de los clústeres industriales y las principales empresas energéticas, la Administración ha lanzado el Basque Net Zero Industrial Super Cluster, buscando acelerar la descarbonización de la industria y la eficiencia energética, favoreciendo a su vez aprovechar oportunidades de mercado basadas en desarrollo tecnológico y la innovación. Euskadi también se ha unido al programa que está desarrollando el World Economic Forum (WEF) con el objeto de impulsar la transición industrial hacia emisiones netas cero en 2050.

V

En la actualidad, Euskadi presenta una alta dependencia energética exterior, en torno al 90 % del consumo total energético. Los derivados de petróleo son la fuente energética más utilizada, seguida del gas natural, y el porcentaje de combustibles fósiles en el consumo final energético constituyó, en 2022, un 83,9 %.

Si observamos la estructura del consumo energético final en 2022, la mayor demanda de energía provino del sector del transporte, con un 44,6 % del consumo, seguido de la industria, con un 35,3 % del consumo. El sector residencial consumió el 11,4 % de la energía, mientras que el sector servicios utilizó el 8,1 % de la energía consumida. El sector primario, por su parte, solamente consumió el 0,6 % del total.

En el periodo 1990-2022 la estructura de la demanda energética vasca se ha modificado sustancialmente, incrementándose la participación del gas natural y las energías renovables en la matriz energética, en detrimento de los derivados del petróleo, y la práctica desaparición del carbón. Respecto al consumo energético final sectorial, la reducción del sector industrial queda reflejada en una disminución de su participación en el consumo total del 62 % al 35 %, entre otros factores debido a avances en eficiencia energética, mientras que el aumento del consumo del sector transporte hizo que este pasara del 22 % al 44 %, mientras en las edificaciones se incrementó del 14 % al 20 % impulsado, sobre todo, por el aumento en el sector servicios. Con estos datos, es prioritario actuar sobre el sector del transporte, dado que en la actualidad es el mayor consumidor de energía en Euskadi y el mayor emisor de GEI, con el objetivo de reducir consumos e ir dejando atrás los combustibles fósiles, tanto en el transporte de personas como de mercancías.

En Euskadi, la política energética viene integrando la variable ambiental, desde 1990, en el diseño y desarrollo de sus sucesivas estrategias energéticas, estableciendo objetivos de reducción, tanto de emisiones de gases de efecto invernadero como de contaminantes atmosféricos. Entre los objetivos asociados a la estrategia energética vigente en Euskadi para el periodo 2016-2030, destacan reducir la demanda energética en un 17 % en 2030 con respecto al escenario tendencial, mejorar la intensidad energética en un 33 %, pasar de un 13 % al 21 % en el uso de energía renovable en el consumo final, reducir un 18 % el consumo de derivados del petróleo respecto a 2015 y contribuir a la mitigación de 3 Mt de emisiones de CO2 de origen energético.

La transición energética supondrá una transformación profunda del sector energético. El objetivo final es lograr una matriz energética diversificada, renovable y descarbonizada que dé lugar a un suministro de energía seguro a un coste asequible. Para ello se requiere reducir consumos a través de medidas de ahorro y eficiencia energética e implementar energías renovables y se requiere una importante transformación de los sectores primario, de la edificación, industrial y del transporte.

Realizar la transición energética con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática concierne a todos los agentes institucionales, sociales y económicos. En definitiva, corresponsabiliza a toda la sociedad. Se tenderá a un sistema energético basado en el aprovechamiento de recursos energéticos distribuidos, en el que las fuentes de energía renovable de carácter intermitente se deberán complementar con suficiente almacenamiento de energía, con el desarrollo de redes energéticas inteligentes y con un papel activo en la gestión de la demanda, fomentando un papel activo de toda la sociedad en la transición, tanto desde el punto de vista de la reducción de los consumos como en la generación. De esta manera, resulta prioritario generalizar el autoconsumo, tanto individual como colectivo, tanto de particulares como de empresas, así como propagar las comunidades energéticas.

La descarbonización va a requerir un mayor porcentaje de consumo final de electricidad y una mayor interconexión e integración de las redes energéticas. Será necesario combinar las políticas energéticas consolidadas, como la eficiencia energética y las energías renovables, con otras que permitan ir incorporando avances tecnológicos en el modelo energético y facilitando la adaptación de las personas y empresas consumidoras en todos los sectores.