Ley 2/2024, de 15 de febrero, de Infancia y Adolescencia

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 2/2024, de 15 de febrero, de Infancia y Adolescencia.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La presente ley tiene como firme propósito dar un paso decisivo en la adecuación del ordenamiento jurídico vasco al marco internacional, europeo y estatal que resulta de aplicación en relación con la infancia y la adolescencia, y que se construye sobre la base de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (en adelante, Convención sobre los Derechos del Niño), firmada por España el 26 de enero de 1990, y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 313, de 31 de diciembre de 1990, y sus tres protocolos facultativos.

Sin lugar a dudas, dicho tratado internacional es la norma suprema de referencia a la que atienden los distintos Estados cuando ponen en marcha, en el plano social o jurídico, iniciativas legislativas o medidas administrativas dirigidas a garantizar el ejercicio real de los derechos de la infancia y la adolescencia.

La convención toma como premisa fundamental los principios proclamados en la Carta de Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945, además de los contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobadas ambas por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948 y el 20 de noviembre de 1989, respectivamente. Y, en coherencia con ellos, reconoce a las personas menores de edad como sujetos titulares de derechos, y no solo como sujetos merecedores de protección, de tal forma que la debida asistencia, protección y cuidados que precisan para asegurar su bienestar es tan solo uno de los derechos que se les reconoce dentro de un conjunto mucho más amplio.

Partiendo de esa perspectiva, concibe a las personas menores como sujetos participativos, y otorga un mayor protagonismo al papel que desempeñan no solo dentro de la propia familia, sino también en la comunidad de la que forman parte. En definitiva, les reconoce como sujetos legitimados para participar activamente en la construcción de la sociedad; especialmente, en lo que se refiere a su participación en todos los asuntos que les conciernen, dentro de los cuales encajan las políticas públicas que afectan a los derechos de los que son titulares.

Dentro del marco internacional, también cabe tomar en consideración la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, de 13 de diciembre de 2006, firmada por España el 30 de marzo de 2007 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 96, de 21 de abril de 2008.

Ese texto tiene como finalidad promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, así como promover el respeto de su dignidad inherente. En íntima conexión con dicho propósito, la convención reconoce, entre sus principios declarativos, que los niños y las niñas con discapacidad deben gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas; y, acto seguido, recuerda las obligaciones que a este respecto asumieron los Estados parte en la Convención sobre los Derechos del Niño.

De acuerdo con ello, el artículo 7 de la convención proclama que los Estados parte tomarán todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas. Asimismo, añade que, en todas las actividades relacionadas con los niños y las niñas con discapacidad, una consideración primordial será la protección del interés superior del niño o de la niña, y exige a los Estados parte que garanticen que los niños y las niñas con discapacidad tengan derecho a expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten, opinión que recibirá la debida consideración teniendo en cuenta su edad y madurez, en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas, y a recibir asistencia apropiada con arreglo a su discapacidad y edad para poder ejercer ese derecho.

Por otro lado, otra norma internacional que resulta reseñable por su interés en la materia es el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, creado en La Haya el 29 de mayo de 1993, ratificado por España el 30 de junio de 1995 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 182, de 1 de agosto de 1995.

En el contexto europeo cabe aludir, con carácter general, al Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y en vigor desde el 3 de septiembre de 1953, dentro del cual se contienen referencias específicas a los niños y las niñas.

A partir de ese texto, muchos han sido los instrumentos que se han aprobado, en el seno de la Unión Europea, dentro del proceso de construcción y desarrollo de los derechos fundamentales de las personas menores de edad, y que han contribuido a incorporar en el plano social, jurídico, educativo y económico los principios que guían a la Convención sobre los Derechos del Niño, además de establecer distintos mecanismos encaminados a garantizar el respeto a los derechos que tienen reconocidos.

En concreto, circunscrito al ámbito de la promoción y protección de los derechos de las personas menores de edad, los principales referentes a tener en cuenta son los siguientes: el Convenio Europeo sobre el Ejercicio de los Derechos de los Niños, de 25 de enero de 1996, firmado por España el 5 de diciembre 1997 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 45, de 21 de febrero de 2015, y el Convenio relativo a la Protección de los Niños contra la Explotación y el Abuso Sexual, de 25 de octubre de 2007, firmado por España el 12 de marzo de 2009 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 274, de 12 de noviembre de 2010 –ambos del Consejo de Europa–; el Reglamento (UE) 2019/1111 del Consejo, de 25 de junio de 2019, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia matrimonial y de responsabilidad parental, y sobre la sustracción internacional de menores; y la Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por el Parlamento Europeo el 8 de julio de 1992.

Asimismo, destaca de forma especial la aprobación de la Estrategia de la Unión Europea para los Derechos del Niño (2021-2024), de 24 de marzo de 2021, así como la Recomendación (UE) 2021/1004 del Consejo, de 14 de junio de 2021, por la que se establece la Garantía Infantil Europea.

II

Los distintos textos internacionales y europeos referidos a la infancia y la adolescencia tienen trascendencia a nivel estatal, e inciden de forma directa en su legislación interna. Así, las leyes estatales deben adecuar su contenido a las normas que promulgan dichos textos y respetar los principios que proclaman, además de establecer las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento.

A este respecto, el artículo 10 de la Constitución española determina expresamente que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Y resalta la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad y el respeto a la ley y a los derechos de los demás, como fundamento del orden político y de la paz social.

En esta misma línea, los niños y las niñas cuentan con una mención expresa en el texto constitucional, cuyo artículo 39.4 establece que gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos, sin perjuicio de la obligación que el mismo artículo impone a los poderes públicos, en su apartado primero, de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia.

Por último, cabe añadir que el artículo 9.2 de la Constitución atribuye a los poderes públicos el deber de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social.

En este contexto, destaca la aprobación, dentro del ordenamiento jurídico estatal, de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor). Dicho cuerpo legislativo incorpora los compromisos internacionales asumidos por el Estado español en defensa de los derechos reconocidos a las personas menores de edad, y supone la culminación del proceso de renovación del ordenamiento jurídico estatal en materia de menores que se había iniciado, especialmente, a partir de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño.

La citada ley orgánica, junto con las disposiciones normativas del Código Civil concordantes en la materia, constituye el principal marco regulador de los derechos de las personas menores de edad, a quienes garantiza una protección efectiva y uniforme en todo el territorio estatal. Y, en coherencia con ello, establece la legislación básica que debe actuar como referente para las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias de desarrollo en materia de protección de menores.

La senda abierta con la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor, continuó con la aprobación, en los años posteriores, de otras leyes relacionadas con la atención y protección a las personas menores de edad, tales como la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, y la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional.

En el año 2015, la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor, además del Código Civil y la Ley de Adopción Internacional, entre otros textos legales, fue objeto de una profunda revisión mediante la aprobación de dos textos legales, que se concretan en la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, y la Ley 26/2015, de 28 de julio, ambas de modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia.

A través de los cambios introducidos por las dos leyes citadas se desarrolla y refuerza el derecho de la persona menor de edad a que su interés superior sea prioritario, principio fundamental en esta materia que en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor se contemplaba como un concepto jurídico indeterminado, lo que había dado lugar a diversas interpretaciones, perjudicando la debida seguridad jurídica que resultaba exigible.

En la misma línea, se incide en la regulación de determinados derechos y deberes de las personas menores de edad, y, de forma particular, en el derecho fundamental de la persona menor de edad a ser oída y escuchada, el cual se desarrolla más detalladamente.

De otro lado, se adaptan los principios rectores de la actuación administrativa a las nuevas necesidades que presenta la infancia y la adolescencia en el Estado. Así, se introduce como principio rector el amparo de las personas menores de edad contra toda forma de violencia, así como la obligación de todos los poderes públicos de desarrollar actuaciones de sensibilización, prevención, asistencia y protección frente a cualquier forma de maltrato infantil.

Asimismo, se aborda la situación de las personas menores extranjeras, y se realiza una profunda revisión de las instituciones del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, con el objetivo final de garantizarles una protección efectiva y uniforme, en todo el territorio del Estado, ante las situaciones de riesgo y desamparo en las que puedan encontrarse las personas menores de edad, y con independencia de su situación administrativa, en el caso de las personas extranjeras.

Y, como novedad importante, se regula el ingreso de las personas menores de edad en centros de protección específicos para menores con problemas de conducta.

Por otra parte, entre las modificaciones que se introducen en la Ley de Adopción Internacional tiene una especial relevancia el deslinde de las competencias en la materia que se establece entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas. En este punto, se determinan como competencias de la Administración General del Estado, por entender que afecta a la política exterior, la decisión de iniciar, suspender o limitar la tramitación de adopciones con determinados países, así como la acreditación de los organismos para actuar como intermediarios en las adopciones internacionales, función esta última que, hasta entonces, había sido asumida por las comunidades autónomas. Y se mantiene la competencia autonómica para el control, inspección y seguimiento de los organismos acreditados en cuanto a sus actuaciones en su territorio, pero se prevé que la Administración General del Estado sea la competente para el control y seguimiento respecto a la intermediación que el organismo acreditado lleva a cabo en el extranjero.

Dicha modificación, y la posterior entrada en vigor del Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Adopción Internacional, son la causa directa de la Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021, del Tribunal Constitucional. La sentencia estima parcialmente el conflicto positivo de competencia planteado en relación con diversos preceptos del Reglamento de Adopción Internacional, y que alcanza también a diversos preceptos de la Ley de Adopción Internacional. Y, consecuentemente con ello, subraya el marco jurídico competencial al que deberán ceñirse tanto el Estado como las propias comunidades autónomas en sus regulaciones en materia de adopción internacional.

En fecha más reciente, la promulgación de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, ha supuesto otro importante avance en la protección de los derechos de las personas menores de edad, que viene a completar el marco legislativo estatal en la materia. Esta ley da respuesta a la reiterada petición manifestada a España por el Comité de Derechos del Niño acerca de la necesidad de aprobar una ley integral sobre la violencia contra los niños y las niñas, que debía resultar análoga en su alcance normativo a la aprobada en el marco de la violencia de género.

Así las cosas, la ley orgánica antes aludida parte del derecho de las personas menores a no ser objeto de ninguna forma de violencia. Desde esa premisa, combate la violencia sobre la infancia y la adolescencia desde una aproximación integral, en una respuesta extensa a la naturaleza multidimensional de sus factores de riesgo y consecuencias, y, por ello, que supone un punto de inflexión en la protección de las personas menores de edad y en la garantía de los derechos que les reconocen las normas nacionales e internacionales.

En este punto, la ley otorga una prioridad esencial a la prevención, la socialización y la educación, tanto entre las personas menores de edad como entre las familias y la propia sociedad civil. Y, a su vez, establece medidas de protección, detección precoz, asistencia, reintegración de derechos vulnerados y recuperación de la víctima, que encuentran su inspiración en los modelos integrales de atención identificados como buenas prácticas a la hora de evitar la victimización secundaria.

En cualquier caso, la ley pretende un modelo de prevención y protección común en todo el territorio del Estado frente a la vulneración de derechos de las personas menores de edad, en ámbitos materiales sobre los que ostentan una competencia compartida el Estado y las comunidades autónomas (educación, sanidad…), e incluso respecto a materias atribuidas en exclusiva a las propias comunidades autónomas (por ejemplo, servicios sociales). Y, por ello, la garantía y efectividad de su desarrollo es indisociable de la necesaria actuación y colaboración de las comunidades autónomas en el ejercicio de las facultades y funciones asumidas en el marco del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias.

Además, deberá tenerse en cuenta el Decreto Legislativo 1/2023, de 16 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley para la Igualdad de Mujeres y Hombres y Vidas Libres de Violencia Machista contra las Mujeres. Y es que, entre otras cuestiones, recoge la necesidad de abordar de forma transversal la perspectiva de género en todas las políticas públicas y medidas dirigidas a las personas menores víctimas de la violencia machista contra las mujeres.

III

Hasta la aprobación de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma habían limitado su actividad legislativa en el ámbito de la atención a las personas menores a la regulación de aspectos específicos en áreas de su competencia, tales como la educación o la salud. En contraposición, la protección a personas menores en situación de riesgo o de desamparo y la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad constituían ámbitos que carecían de un desarrollo normativo específico en la materia, a pesar de resultar fundamentales para la promoción y protección de los derechos de un colectivo de la población infantil y adolescente especialmente vulnerable.

Es por ello por lo que el citado texto legal consiguió el hito importantísimo de dotar a la Comunidad Autónoma del País Vasco de un marco jurídico global de referencia en materia de atención y protección a la infancia y la adolescencia, y llenar ese vacío existente en el ordenamiento jurídico vasco. En especial, logró reunir, en un único texto, el conjunto de derechos básicos que otros instrumentos normativos de carácter autonómico, estatal o internacional reconocían en favor de las personas menores, y, a su vez, estableció expresamente los principios que debían regir la actuación administrativa a fin de promover y defender el ejercicio efectivo de tales derechos. Además, definió el marco competencial e institucional que resultaba aplicable, de tal forma que la ley actuaba como un instrumento cohesionador de la materia, lo que contribuía a reforzar la seguridad jurídica.

Durante los más de diecisiete años transcurridos desde la aprobación del texto legal se han producido importantes cambios sociales, jurídicos y económicos que inciden en la situación de las personas menores de edad y, de forma especial, en su concepción de sujetos titulares de derechos, pero también de deberes y responsabilidades, y en la mayor exigencia de una participación activa en la vida democrática del siglo XXI.