Ley 3/2024, de 12 de abril, reguladora del modelo de atención en los centros de carácter residencial y centros de día de servicios sociales para cuidados de larga duración en Castilla y León

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 25.5 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente ley:

I

En la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General en su Resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, considerada como punto de inicio en la fundamentación de las normas, se parte del reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana y, en concreto, en su artículo 22 proclama que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad. Del mismo modo, cabe recordar el derecho a la protección legal contra toda clase de discriminación que recoge el artículo 7 de la mencionada Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como el derecho de todas las personas a ver aseguradas la asistencia médica y los servicios sociales necesarios que indica el artículo 25 de dicha Declaración.

Así mismo, la Convención de derechos de las personas con discapacidad de las Naciones Unidas de 2006, ratificada por el Estado español el 23 de noviembre de 2007 (BOE de 21 de abril de 2008), en su artículo 19 reconoce el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad.

En sus artículos 9, 20, 25 y 26 reconoce derechos de accesibilidad, salud, habilitación y rehabilitación, obligando a los Estados Parte a adoptar medidas que aseguren el ejercicio de los derechos, así como el apoyo a la participación e inclusión en la comunidad, tanto en zonas urbanas como rurales. La presente ley asume dicha obligación garantizando el acceso a todos los servicios y prestaciones que regula tanto el medio urbano como el rural.

Por otra parte, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, mediante la Observación general número 5, de 2017, relativa al derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad, sostuvo, en relación con el contenido del artículo 19, que la vida independiente e inclusiva en la comunidad es una idea que históricamente procede de las personas con discapacidad, que mayoritariamente han reivindicado ejercer el control sobre la manera en que la quieren vivir su vida. Objetivo que pueden alcanzar mediante la creación de formas de apoyo que potencien el pleno ejercicio de sus derechos. Sin embargo, la propia Observación general número 5 subrayaba la brecha existente entre la aspiración del artículo 19 y el verdadero alcance que ha tenido su aplicación en la práctica. Entre las dificultades para aplicarlo menciona, en particular, aquellas que han resultado ser especialmente persistentes: la falta de adecuación de los sistemas de apoyo y protección social para garantizar esa forma de vida independiente en la comunidad; la ausencia de asignaciones presupuestarias y marcos jurídicos adecuados para la prestación de asistencia personal y apoyo individualizado; las actitudes negativas, los estigmas y los estereotipos que impiden que las personas con discapacidad sean incluidas en la comunidad y accedan a los servicios de asistencia disponibles; las ideas erróneas sobre el derecho a vivir de forma independiente en la comunidad; y la falta de servicios e instalaciones disponibles, aceptables, asequibles, accesibles y adaptables, como transporte, atención de la salud o espacios públicos.

El concepto del derecho a vivir de forma independiente se refiere a la necesidad de que las personas en situación de dependencia y las personas con discapacidad cuenten con todos los medios necesarios para poder decidir, para poder tomar decisiones y para ejercer el control sobre sus vidas. La autonomía personal y la libre determinación son elementos fundamentales para una vida independiente. La vida independiente es una parte esencial de la autonomía y de la libertad de la persona y no debe de interpretarse únicamente como la capacidad de llevar a cabo actividades cotidianas por uno mismo, sino que debe considerarse como la libertad de elección y de control, en consonancia con el concepto de la dignidad inherente a la persona y la autonomía individual, consagradas en el artículo 3 a) de la Convención de la ONU. La independencia como forma de autonomía personal implica que la persona en situación de dependencia y la persona con discapacidad no se vean privadas de la posibilidad de elegir y controlar su modo de vida y sus actividades cotidianas.

Por su parte, el derecho a ser incluido en la comunidad, consagrado, entre otros, en el artículo 3 c) de la Convención de la ONU, se refiere al principio de inclusión y de una participación plena y efectiva en la sociedad; lo que implica llevar una vida social plena, con acceso a todos los servicios que se ofrecen al público en general y con los servicios de apoyo necesarios para hacerla efectiva.

Si bien el derecho a una vida independiente parece remitir más a una dimensión individual como derecho a la propia emancipación sin ver denegados accesos ni oportunidades, el derecho a ser incluido en la comunidad entraña una dimensión social, en la que el derecho positivo puede incidir en la creación y consolidación de entornos inclusivos. En todo caso, ni la privación total o parcial de cualquier nivel de capacidad jurídica ni la intensidad en el apoyo requerido pueden alegarse como causa para negar o limitar el derecho de las personas en situación de dependencia o de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente o a su plena inclusión en la comunidad, independientemente de que dichas personas residan en zonas rurales o urbanas.

En el año 2019, el Comité de Derechos de las Personas con Discapacidad del mencionado organismo instó expresamente a España a diseñar, adoptar y aplicar una progresiva estrategia integral de desinstitucionalización, adoptando, en todo caso, las garantías precisas para asegurar el derecho de esas personas a vivir de forma independiente y a ser incluidas en la comunidad. El propio Comité advirtió a España que los modelos de atención residencial que se habían construido en los últimos años conducían a la segregación y al aislamiento de las personas con discapacidad, entrando en contradicción con los mandatos del artículo 19 de la Convención de la ONU. En virtud de lo estipulado por la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de la ONU, por una parte, y por la Convención Europea de Derechos Humanos, por otra, los Estados miembros de la Unión Europea deben introducir en sus políticas y legislaciones medidas que contribuyan a esa transición entre los servicios institucionales y los servicios basados en la comunidad.

Todo ello está en consonancia con los modelos más avanzados de atención integral y centrada en la persona, incorporados a la organización de los servicios residenciales en el ámbito de las personas en situación de dependencia hace más de 40 años en los sistemas de servicios sociales nórdicos. Esta coincidencia aconseja que el modelo de atención residencial que se regula en esta ley dé cobertura bajo la misma denominación de «cuidados de larga duración» a la atención a las personas en situación de dependencia y a la de las personas con discapacidad.

Como elemento central de los modelos más avanzados de atención integral y centrada en la persona se encuentra el reconocimiento de la dignidad de cada persona. Dignidad que necesariamente conlleva conceptos como autodeterminación, intervención basada en apoyos, proyecto de vida o calidad de vida, que, a todas luces, deben de prevalecer sobre aquellos otros ligados a cuidados asistenciales. Cuidados asistenciales que, siendo necesarios, pasan de ser un objetivo indiscutible a ser elementos sometidos a la autodeterminación de las personas usuarias, al fomento de los afectos y de las relaciones personales, al bienestar emocional, a la inclusión social, al desarrollo personal y a las expectativas y deseos de las personas usuarias de los centros de atención social.

Respetar la dignidad quiere decir, entre otras cosas, cuidar del ejercicio de libertad de toda persona, desde la justicia, considerando su integridad y promocionando su autonomía. Los cambios sociales de los últimos años vienen orientando a todos los agentes que intervienen en la provisión de servicios hacia modelos de cuidado no basados de forma preferente en la buena organización de estos, sino en la calidad de vida de las personas usuarias. La calidad de vida, en el desarrollo ético, se relaciona directamente con el concepto de la dignidad. En todo caso, la calidad de vida y lo que cada persona vive como digno para sí misma es un valor individual. Cada persona tiene un modo único y distinto de percibir la realidad. Esta percepción condiciona sus decisiones, y por tanto su estimación de lo que es una vida buena, y de lo que considera «bienestar» y «calidad de vida». La cuestión de base no es lo que considera calidad de vida y digno quien presta apoyos a la persona, sino lo que la persona con apoyos, desde sus valores, estima calidad de vida y digno para sí. El modelo debe poner en evidencia el derecho a gestionar la propia vida y a decidir sobre qué cuidados y cómo los quiere recibir.

El modelo de atención y cuidado debe ser capaz de identificar esos valores, respetarlos y apoyarlos. Este modelo debe considerar, entre otros aspectos, las cinco principales necesidades psicosociales reconocidas para toda persona: El confort (necesidad de trato cálido y cercano); la identidad (necesidad de saberse reconocido en la diferencia); el apego (necesidad de tener vínculos y compromisos); la ocupación (necesidad de sentirse útil y tener actividades significativas); la inclusión (necesidad de sentirse parte de un grupo social, de evitar el aislamiento y la soledad).

Si el mandato de Naciones Unidas y de la Unión Europea ya daría cobertura por sí mismo a la justificación de promover un nuevo concepto de atención a las personas en los centros de cuidado de larga duración, y, por tanto, a la redacción de esta nueva norma, la pandemia desencadenada por la COVID-19 lo ha hecho absolutamente necesario.

Un diseño de los centros orientado a garantizar la salud de las personas no solo va en la línea del planteamiento de Naciones Unidas y de la Unión Europea, sino también, y como ya se ha expuesto, en la de los modelos de atención integral y centrada en la persona, más avanzados. Planteamientos que se recogen también en las aportaciones que los sectores más afectados por la misma hicieron en el grupo de trabajo previo al proyecto de ley. A nivel internacional existen exitosas aplicaciones de este modelo de atención, como son el «Modelo housing», dentro del cual se enmarcan iniciativas como las unidades de convivencia de la «Red Salmón», la «alternativa Eden» o las «Green Houses»; las aportaciones de la atención integral y centrada en las personas con demencia formulada por Tom Kitwood y desarrollada por los componentes del Grupo de demencias de la Universidad de Bradford, Inglaterra.

II

Ya en el ámbito nacional, la Constitución española de 1978 reconoce, en su artículo 14, el derecho de igualdad de todos los españoles ante la ley, sin que pueda prevalecer ninguna discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. El artículo 9.2 refuerza este principio al establecer que corresponderá a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en los que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. El artículo 49 contiene un mandato dirigido a los poderes públicos para que realicen una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de las personas con discapacidad física, sensorial e intelectual, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que el título I de la Constitución otorga a todos los ciudadanos. Del mismo modo, el artículo 50 establece que los poderes públicos promoverán durante la tercera edad, y con independencia de las obligaciones familiares, su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.

En el ámbito estatal, por su impacto en el régimen jurídico, hay que hacer mención específica a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, como norma que crea y fundamenta derechos subjetivos a nivel estatal mediante la creación de un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, regulando las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho a la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia. Dicha ley establece en su artículo 4.1 el derecho de las personas en situación de dependencia, independientemente del lugar donde residan, a acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones y servicios previstos en la misma.

III

En el ámbito autonómico, el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, como norma básica por la que se rige esta Comunidad, establece en su artículo 8, apartado segundo, la obligación de sus poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

El artículo 70.1.10.º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye a la Comunidad de Castilla y León la competencia en materia de asistencia social, servicios sociales y desarrollo comunitario; promoción y atención a las familias, la infancia, la juventud y los mayores; prevención, atención e inserción social de los colectivos afectados por la discapacidad, la dependencia o la exclusión social, y protección y tutela de menores, de conformidad con lo previsto en el artículo 148.1.20.ª de la Constitución española.

En virtud de la referida competencia, en nuestra Comunidad se aprobó la Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Acción Social y Servicios Sociales, y, al amparo y desarrollo de la misma, se dictó el Decreto 14/2001, de 18 de enero, mediante el que se regulaban las condiciones y requisitos de autorización y funcionamiento de los centros de carácter social para personas mayores.

Posteriormente, se dicta la Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y Protección a las Personas Mayores de Castilla y León, en la que se consagra el derecho de las personas mayores a un alojamiento adecuado, encomendándose a la Administración autonómica y al resto de Administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, y en colaboración con la iniciativa privada, la planificación, ordenación, creación y mantenimiento de la red de centros residenciales para personas mayores en Castilla y León.

La citada Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Acción Social y Servicios Sociales, fue derogada por la Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León. Es a raíz de esta ley de servicios sociales cuando se organiza el sistema de servicios sociales de responsabilidad pública, como soporte del pleno desarrollo de los derechos de las personas dentro de la sociedad, y se promueven expresamente los principios de solidaridad y de cohesión social. Uno de los colectivos prioritarios a la hora de recibir apoyos del sistema de servicios sociales es, precisamente, el de las personas mayores, y, dentro del mismo, especialmente aquellos que dependan de otras personas para las actividades básicas de su vida diaria. Para este colectivo se precisan centros adaptados a sus necesidades. De acuerdo con la Ley 16/2010, de 20 de diciembre, para la autorización y el funcionamiento de este tipo de centros se precisan una serie de condiciones y requisitos que son exigidos por la Administración autonómica en ejercicio de las competencias atribuidas. En tal sentido, la existencia de una nueva ley de servicios sociales en Castilla y León, junto con el hecho de tomar conciencia de los nuevos planteamientos sociales e incluso de los avances técnicos acaecidos, imponen y aconsejan la aprobación de un nuevo modelo de atención residencial y de centro de día. Modelo que, por una parte, introduce expresamente el término de cuidados de larga duración, por ser coincidente con los términos utilizados en el ámbito de la Unión Europea, y orientando, por otra, la denominación de los centros en función de su especialización en cuidados para personas en situación de dependencia y con discapacidad, sustituyendo así al colectivo global de personas mayores en la denominación de los centros.

Por su parte en el artículo 7.j) de la mencionada Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León, establece que la prestación de los servicios sociales se realizará preferentemente desde el ámbito más cercano a las personas, estructurándose y organizándose al efecto de manera descentralizada, favoreciendo la permanencia en su entorno habitual de convivencia y la integración activa en la vida de su comunidad.

El desencadenamiento de la pandemia ha puesto de manifiesto la necesidad de incorporar nuevos planteamientos en el diseño de los centros, tanto a nivel de instalaciones como de atención al usuario (en este sentido conviene tener en cuenta las conclusiones del Informe sobre «El impacto del COVID-19 en las residencias de personas mayores de Castilla y León y medidas adoptadas» publicado por la Junta de Castilla y León). Esto es, un diseño que permita evitar o, al menos, combatir de forma adecuada una situación extraordinaria por causas de salud pública. A nivel estructural este nuevo diseño contempla básicamente tres ideas fundamentales: la necesidad de sectorizar los centros en pequeñas unidades –como medida eficaz dirigida a evitar la rápida propagación de cualquier epidemia sanitaria en los centros residenciales–, la existencia de un plan de contingencias que impida o dificulte la expansión de la enfermedad y la dotación en los centros de una reserva estratégica de material de protección, tanto para los profesionales como para las personas usuarias. Estos tres elementos del nuevo diseño de los centros fueron incorporados a la normativa vigente mediante el Decreto-ley 5/2020, de 18 de junio, por el que se regulan las medidas extraordinarias que deben adoptarse en la atención social en los centros residenciales de personas mayores y personas con discapacidad en Castilla y León para garantizar la protección de las personas usuarias y profesionales ante situaciones excepcionales de salud pública declaradas oficialmente.