Ley 15/2023, de 21 de diciembre, de Empleo

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 15/2023, de 21 de diciembre, de Empleo.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución (CE) reconoce en el artículo 35 el derecho al trabajo, e impone a los poderes públicos la obligación de realizar una política orientada al pleno empleo, así como el deber de fomentar la formación y readaptación profesionales, de velar por la seguridad e higiene en el trabajo y de garantizar unas condiciones laborales dignas (artículo 40).

En sintonía, el artículo 9 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV) obliga a los poderes públicos vascos a impulsar, en el ámbito de sus competencias, una política tendente a la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y a fomentar el incremento del empleo y la estabilidad económica.

Se alinean la CE y el EAPV con diversos instrumentos de derecho internacional universal y europeo en su reconocimiento del derecho al trabajo –v. gr. artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículos 6, 7 y 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y artículos 15, 23, 31, 32 y 34 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea–.

La Carta Social Europea (revisada) hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996 vincula la efectividad del ejercicio del derecho al trabajo con, entre otros, el establecimiento de «servicios gratuitos de empleo para todos los trabajadores» y la promoción de una «orientación, formación y readaptación profesionales adecuadas», a la par que reconoce derechos vinculados al trabajo digno y regula los derechos a la orientación profesional y a la formación profesional.

Este aspecto múltiple del derecho al trabajo se ha reconocido tempranamente por el Tribunal Constitucional, al proclamar que ese derecho no se agota en la libertad de trabajar, sino que supone también el derecho a un puesto de trabajo, y, como tal, presenta un aspecto individual y colectivo. En su aspecto individual, se concreta en el igual derecho de todas las personas a un determinado puesto de trabajo si se cumplen los requisitos necesarios de capacitación, y en el derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo, es decir, a no ser despedidas si no existe una justa causa. En su dimensión colectiva, el derecho al trabajo implica un mandato a los poderes públicos para que lleven a cabo una política de pleno empleo (STC 22/1981, doctrina reiterada en las STC 119/2014 y 104/2015).

Una dimensión colectiva a la que también se refiere el Convenio n.º 122, de 1964, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre la política del empleo, que impone a sus miembros el deber de formular y llevar a cabo una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido, que deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico y las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales (artículo 1).

La promoción del empleo se presenta multidimensional; llama a las políticas activas de empleo y a medidas que incidan en la demanda y en la oferta y que atiendan a la política económica, a la política fiscal, al desarrollo económico y del comercio, a la educación, etcétera. Porque el empleo es factor crucial de competitividad y progreso económico, de cohesión social y de equilibrio territorial.

Las metas vinculadas al objetivo 8 –promover el crecimiento económico inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente para todos– de la nueva agenda de desarrollo sostenible adoptada por la Organización de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015 reproducen esta visión aunando políticas económicas y de empleo.

La presente ley se inspira en esta concepción, definiendo las políticas públicas de empleo desde un entendimiento amplio, integrador e intersectorial.

II

El empleo no figura entre las materias relacionadas en el artículo 149 de la CE, reservadas al Estado, ni tampoco en el EAPV. Se trata, en verdad, de una materia transversal.

El Tribunal Constitucional ha venido vinculando la materia de empleo con los títulos competenciales reconocidos al Estado en los artículos 149.1.7 y 149.1.13 de la CE. Así, ha considerado que la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo «concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con esta», y que se trata «de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (STC 95/2002 y STC 22/2014).

Estatutariamente, los artículos 10.25 y 12.2 del EAPV, sobre los que se soporta esta ley, habilitan a la Comunidad Autónoma de Euskadi para establecer y desarrollar su propia política de empleo, de acuerdo con la ordenación general de la economía y dentro del marco de la legislación laboral que dicte el Estado.

Por decirlo de forma llana, la política de empleo y la política de fomento del empleo pueden considerarse materias compartidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Euskadi, que responden en no pocas ocasiones al esquema bases-desarrollo.

La Comunidad Autónoma de Euskadi puede ejercer competencias legislativas en materias no estrictamente laborales pero conexas con estas. La presente ley elude, como es lógico, cualquier incidencia en la regulación de la relación laboral, que le está vedada, para adentrarse en las políticas activas de empleo, en la creación de empleo y en el fomento del empleo, que, como materias distintas de la propiamente laboral, pueden vincularse también al desarrollo económico y a la actividad económica.

Una conexión, esta última, que permite vertebrar a nivel interno de la Comunidad Autónoma de Euskadi el ámbito que le es propio a cada nivel institucional.

En este sentido, bastará anticipar la referencia al artículo 36.1.d de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y al artículo 17.1.25 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, sobre los que se asienta la vertebración de las políticas públicas de empleo en la Comunidad Autónoma de Euskadi que esta ley define ex novo.

Aun sin incidencia en la definición de los títulos que sirven de soporte competencial a la ley, resulta necesaria la cita del Concierto Económico, que adquiere especial significación en la definición y desarrollo de las políticas de empleo, tanto por el origen de los recursos económicos destinados a dichas políticas –que no provienen de la distribución de los fondos acordada en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales– como por la amplitud del enfoque integral que cabe dar a aquellas.

Finalmente, con el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, que realiza el Servicio Público de Empleo Estatal, se culmina la capacidad de una gestión plena de las políticas activas de empleo, a cuyo fin principal sirve la creación de Lanbide-Servicio Público Vasco de Empleo.

III

El derecho al trabajo se sitúa en la base de los derechos sociales, en tanto en cuanto permite vivir con dignidad y desarrollarse como persona, y coadyuva a la inclusión social, imponiendo como contrapartida, en su dimensión colectiva, la obligación de los poderes públicos de promover su realización efectiva. Constitucionalmente, el derecho al trabajo se configura desde parámetros de dignidad, acompañado del derecho a una remuneración suficiente, a permisos, a vacaciones retribuidas y a la limitación de la jornada y a descansos (artículo 35.1 CE).

Para la OIT, trabajo digno –decente en su terminología– significa contar con oportunidades de un trabajo que sea productivo y que conlleve un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para toda la familia, mejores expectativas de desarrollo personal e integración en la sociedad, libertad para expresar las opiniones, organización y participación en las decisiones que afecten a sus vidas, e igualdad de oportunidades y trato para todas las mujeres y hombres. Un concepto que inspira la definición de trabajo digno que ofrece el artículo 2 de la presente ley.

Las políticas públicas de empleo en Euskadi tienen como objetivo primigenio hacer efectivo el derecho a un trabajo digno, tal y como deriva del artículo 3.

El concepto de trabajo decente se funda, según la doctrina, «en una integración de derechos y políticas. En el paradigma del trabajo decente, los derechos en el trabajo y el diálogo social se integran en un marco que incluye otras dimensiones de la política social y económica: las políticas de promoción del empleo y de extensión de la protección social».

Y es esa conexión la que ahora adquiere protagonismo, pues, vinculado con la aspiración al trabajo digno y con el desarrollo de políticas para su consecución, la ley reconoce en su título II un completo elenco de derechos de contenido prestacional para la mejora de la empleabilidad de las personas.

Se trata del derecho a una asistencia personalizada, continuada y adecuada, del derecho al diagnóstico personal sobre la empleabilidad, del derecho a la elaboración de un plan integrado y personalizado de empleo y del derecho a la formación para el trabajo. Unos derechos que, correlativamente, exigen que Lanbide-Servicio Público Vasco de Empleo cuente con recursos humanos suficientes y adecuadamente formados, en línea con las ratios de los países europeos más avanzados.

La ley se inspira en el Pilar Europeo de Derechos Sociales (PEDS), firmado por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión durante la Cumbre Social de Gotemburgo el 17 de noviembre de 2017, horizonte hacia la consecución de una Europa social fuerte, justa, inclusiva y llena de oportunidades. El principio 1 del PEDS alude al derecho de toda persona a una educación, formación y aprendizaje permanente inclusivos y de calidad, a fin de mantener y adquirir capacidades que le permitan participar plenamente en la sociedad y gestionar con éxito las transiciones en el mercado laboral. Por su parte, el principio 4 se centra en el derecho de toda persona a recibir asistencia personalizada y oportuna a fin de mejorar sus perspectivas de empleo o trabajo autónomo, que incluye la ayuda para la búsqueda de empleo, la formación y el reciclaje.

El reconocimiento en la ley de los derechos para la mejora de la empleabilidad acoge plenamente estos principios, en el entendimiento de que la persona debe ser el centro de las políticas públicas de empleo.

En la actualidad –y previsiblemente será la tendencia en el futuro–, el itinerario profesional ha ido ganando complejidad. La necesidad de asumir el cambio y los procesos de recualificación que asocia de forma proactiva y, en el extremo, la reorientación profesional sucesiva de la persona aparecen como una necesidad a la que debe darse respuesta desde las políticas públicas y, también, desde la ley.

Los derechos para la mejora de la empleabilidad se convierten no solo en una respuesta a la necesidad de construcción de una empleabilidad dinámica de la ciudadanía, sino en una palanca decisiva para acelerar la innovación y el perfeccionamiento de las propias políticas activas que han de garantizarla, un detonante para hacer de la inversión social en las personas un motor eficaz de competitividad empresarial, cohesión social y progreso sostenible. El reconocimiento de estos derechos exige, correlativamente, la asunción por la persona concernida de un compromiso con la mejora de su empleabilidad, a cuyo efecto la ley define una relación de obligaciones.

En definitiva, mediante el reconocimiento de los derechos para la mejora de la empleabilidad se consagra un enfoque de las políticas públicas de empleo que se asienta primariamente sobre el apoyo y acompañamiento personalizados, como contribución necesaria de las políticas públicas de empleo al paradigma del trabajo digno.

Los artículos 10.25 y 12.2 del EAPV legitiman la consagración de los derechos de constante referencia, un reconocimiento inescindible de la capacidad de definir servicios complementarios de empleo.

IV

Desde finales del siglo pasado, la Estrategia Europea del Empleo –más y mejores empleos– viene trabajando para alinear los objetivos de los países, al hacer presente el empleo en la Estrategia de Crecimiento Europeo 2020 y, posteriormente, en sus objetivos de Horizonte 2030, a través del Comité de Empleo y de su labor asesora en el marco del Semestre Europeo.

En ese contexto general se proclamó el PEDS, una hoja de ruta hacia una Europa social fuerte, que apunta a un nuevo código social.

En marzo de 2021, con la presentación del Plan de Acción del PEDS, la Comisión impulsa decididamente su aplicación. En él se fijan tres objetivos principales a escala de la Unión Europea para 2030, que ayudarán a dirigir las políticas y reformas nacionales y que han guiado esta ley: que la tasa de empleo alcance, al menos, el 78 % en la Unión Europea; que cada año al menos el 60 % de las personas adultas asistan a cursos de formación; y que se reduzca en, al menos, quince millones el número de quienes se hallen en riesgo de pobreza o de exclusión social, incluidos cinco millones de menores.

En este marco, la ley sienta las bases para la puesta en marcha de una recuperación justa y generadora de empleo.

Para ello, en primer lugar, apuntala el paradigma del trabajo digno, que ha de coadyuvar a la consecución de una sociedad más democrática y justa.

En segundo lugar, reconoce un compendio de derechos para la mejora de la empleabilidad, a los que ya se ha hecho alusión.

En tercer lugar, redefine el marco de prestación de los servicios de empleo, y crea la Red Vasca de Empleo, que mira a la ciudadanía y a las empresas usuarias, desde el convencimiento de que la proximidad y la colaboración interinstitucional coadyuvarán eficazmente a mejorar las tasas de empleo y de formación, un binomio inescindible que se retroalimenta y al que hay que prestar singular atención.

En cuarto lugar, diseña servicios y programas complementarios para la mejora de la empleabilidad a la altura de los tiempos, propicia la utilización de las nuevas tecnologías al servicio de las personas demandantes de servicios de empleo y de las empresas, atiende a los colectivos de atención prioritaria y pone la mirada en el desempleo de larga duración, en las personas con discapacidad, en las mujeres y jóvenes y en la exclusión social, con el objetivo prioritario de que nadie quede atrás.

Se articula, de este modo, un conjunto ordenado de derechos, servicios y programas que, a la vez, se dirigen a hacer efectivas las previsiones del artículo 27 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y su desarrollo por la Observación General número 8 sobre el derecho de las personas con discapacidad al trabajo y al empleo, aprobada por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su 27.º periodo de sesiones, así como de los artículos 35 a 47 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, del capítulo IV del título III del Decreto Legislativo 1/2023, de 16 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley para la Igualdad de Mujeres y Hombres y Vidas Libres de Violencia Machista contra las Mujeres, así como del artículo 20.a) de la Ley 2/2022, de 10 de marzo, de Juventud.

Esta ley y la Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, forman parte de un ecosistema común de protección social que lucha decididamente contra la pobreza y la exclusión social en Euskadi, y amortiguan, junto con las prestaciones y subsidios por desempleo de la Seguridad Social, los efectos del desempleo y de la precarización para servir de palanca a la acción especializada de las políticas y servicios de empleo en orden a la obtención de un trabajo digno.

En quinto lugar, diseña un modelo de gobernanza que refleja la intersectorialidad e interinstitucionalidad de las políticas públicas de empleo, a la par que otorga el necesario protagonismo al diálogo social, porque ha de reconocerse a los agentes sociales un papel relevante en el diseño y en la aplicación de las políticas sociales y de empleo.

La ley atiende, igualmente, a la Recomendación (UE) 2021/402 de la Comisión, de 4 de marzo de 2021, sobre un apoyo activo eficaz para el empleo tras la crisis de la COVID-19 (EASE), cuando alude a que los Estados miembros deben elaborar paquetes de medidas coherentes, que combinen medidas temporales y permanentes, para abordar los desafíos del mercado laboral provocados por la pandemia y llevar a cabo con éxito las transiciones ecológica y digital, a cuyo efecto recomienda paquetes de medidas que incluyan (1) incentivos a la contratación y a la transición y apoyo al emprendimiento (2) oportunidades de perfeccionamiento y reciclaje y medidas de apoyo, y (3) mayor apoyo por parte de los servicios de empleo a las transiciones laborales.

Obvio es decir que la primera de las medidas está en la base de cualquier política de empleo, pero también que la segunda y la tercera impregnan gran parte de las previsiones de esta ley. Incidir en la mejora de las competencias profesionales es un requerimiento individual y colectivo, porque las carencias competenciales lastran al individuo, pero también al mercado de trabajo, y las políticas públicas de empleo han de luchar decididamente frente a ellas.

Trabajar en las competencias profesionales es, por tanto, una necesidad urgente, a la que la ley da respuesta desde una triple vía: (1) reconociendo derechos para la mejora de la empleabilidad; (2) diseñando unos servicios de la Red Vasca de Empleo debidamente interconectados, que orienten, desde la personalización, a la persona demandante de servicios de empleo para procurar la adecuada cualificación o recualificación, con el fin último de posibilitar una eficaz intermediación; (3) previendo unos programas complementarios para la mejora de la empleabilidad y de la ocupabilidad, estables en su concepción, dirigidos a promover entre la ciudadanía la necesidad de valorar las competencias y su actualización, articulando instrumentos flexibles y de fácil utilización. La persona asumirá el protagonismo de su propio itinerario, en una apuesta decidida por el impulso de la formación a lo largo de toda la vida, que normativamente tuvo sus hitos con la Ley 1/2013, de 10 de octubre, de Aprendizaje a lo Largo de la Vida, y con la Ley 4/2018, de 28 de junio, de Formación Profesional del País Vasco, pero que necesitaba un impulso desde las políticas públicas de empleo.