Orden PJC/406/2024, de 7 de mayo, por la que se publica la Estrategia Nacional contra el Terrorismo 2023, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional

El Consejo de Seguridad Nacional, en su reunión del día 19 de marzo de 2024, ha aprobado la Estrategia Nacional contra el Terrorismo 2023.

Para general conocimiento, y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 24.1.e) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dispongo la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del referido acuerdo como anexo a la presente orden.

Madrid, 7 de mayo de 2024.–El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños García.

ANEXO

Estrategia Nacional contra el Terrorismo 2023

Resumen Ejecutivo

La Estrategia Nacional contra el Terrorismo (ENCOT), incardinada en el Sistema de Seguridad Nacional, constituye el marco político-estratégico en la lucha contra el terrorismo y el extremismo violento.

La ENCOT-2023 actualiza la ENCOT-2019 para adecuarse a la nueva situación de la amenaza y al marco de la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada en diciembre de 2021 (ESN-2021). Así, en la nueva redacción:

– Se reduce el número de líneas estratégicas y líneas de acción.

– En línea con lo desarrollado en la ESN-2021, desaparece la estructura anterior basada en ámbitos de desarrollo.

– Se presta especial atención a los riesgos y las amenazas contenidos en la ESN-2021.

– Se actualiza la estructura de acuerdo a las estrategias de las organizaciones internacionales de las que España es parte, manteniendo el modelo de la Estrategia contra el Terrorismo de la UE y la de Naciones Unidas, y desarrollando un planteamiento integrado para la Política de Seguridad Nacional, con una estructura definida en cuatro pilares: Prevenir, Proteger, Perseguir y Preparar la Respuesta. Cada pilar define un objetivo general, conteniendo sus líneas estratégicas y líneas de acción.

En armonía con los valores de la Constitución española, la ENCOT-2023 contribuye a promover las condiciones que garanticen la libertad, la igualdad y la seguridad del conjunto de la sociedad, de los ciudadanos y de sus instituciones, con absoluto respeto a los derechos humanos y al ejercicio de las libertades públicas.

Las instituciones del Estado han de velar por la máxima seguridad y protección de la sociedad; pero también la sociedad está llamada a comprometerse en esta lucha. Por esta razón la actualización de la Estrategia Nacional contra el Terrorismo es pública y está dirigida a todos los ciudadanos.

La ENCOT-2023 se inspira en las máximas de transparencia, comunicación pública e implicación de la sociedad en su conjunto, con afán integrador y cooperador entre las Administraciones públicas y el sector privado, de manera similar a lo llevado a cabo en las estrategias contraterroristas de nuestros socios y aliados.

Reconoce el apoyo y la asistencia integral y permanente a las víctimas del terrorismo, teniendo como base el respeto a su dignidad y a su memoria.

El impacto de las amenazas globales y la evolución del terrorismo obliga a adaptar constantemente las capacidades de lucha contra el terrorismo y el extremismo violento. El desarrollo tecnológico ha ampliado el acceso a nuevos recursos para los grupos terroristas, incrementando su capacidad de financiación, reclutamiento, propaganda y radicalización.

Se contempla para la ENCOT-2023 un periodo inicial de vigencia de cinco años, salvo que los acontecimientos o circunstancias aconsejen su modificación, según las instrucciones del Comité Especializado Contra el Terrorismo dependiente del Consejo de Seguridad Nacional.

La ENCOT-2023 se estructura en seis capítulos:

CAPÍTULO 1. Actualización de la Estrategia Nacional contra el Terrorismo

En este capítulo se exponen las razones que motivan la actualización de la vigente Estrategia Nacional contra el Terrorismo, así como las principales características que impulsan su configuración.

La actualización de la Estrategia Nacional Contra el Terrorismo es un proceso continuo que requiere de una evaluación permanente de las amenazas y riesgos, de las metodologías actuales, de una colaboración interinstitucional, así como de una comunicación y difusión clara y efectiva.

Este proceso viene determinado por los cambios y la evolución de este fenómeno, en aras de asegurar una España segura y resiliente, proteger la vida de las personas, sus derechos y libertades, así como el orden constitucional.

Por ello, el 21 de junio de 2022 el Consejo de Seguridad Nacional aprobó el procedimiento para la elaboración de una nueva Estrategia Nacional contra el Terrorismo.

Este sistema de adaptación y evolución se pone de manifiesto desde la primera estrategia contra el terrorismo que tuvo nuestro país, la «Estrategia Integral contra el Terrorismo Internacional y la Radicalización» (EICTIR) en el año 2012, a partir de la cual se han ido elaborando nuevos documentos con objeto de anticiparse tanto al fenómeno terrorista como al de la radicalización violenta, con el fin de afrontar los cambios y la evolución que suponen dichas lacras. La manera de afrontar dicha realidad también ha conllevado que todas estas estrategias se encuentren sujetas a evaluaciones periódicas para determinar el grado de cumplimiento de sus objetivos, así como optimizar la distribución de recursos y la concentración de esfuerzos.

Fruto de esta evolución nació la Estrategia contra el Terrorismo del 2019 (ENCOT-2019), primera con una difusión pública y en la que se implicaba a la sociedad en su conjunto como actor relevante en la lucha contra el terrorismo. Este hecho pretende quedar totalmente normalizado en esta nueva Estrategia Nacional Contra el Terrorismo (ENCOT-2023).

De esta forma, la Estrategia Nacional Contra el Terrorismo se concibe como un documento dinámico que permite su adaptación ante las amenazas cambiantes y la evolución de las tácticas terroristas, así como de la amenaza ligada a las prácticas de los diferentes grupos y de los distintos actores vinculados con los extremismos violentos. En esta evolución concurren factores como el deterioro de la seguridad global, el retorno de los Combatientes Terroristas Extranjeros (CTE), las acciones realizadas por actores solitarios, la propaganda terrorista y extremista, así como los procesos de radicalización desarrollados en las prisiones.

Así, se constata que el terrorismo y sus actores:

– Siguen siendo predominantemente de orientación yihadista.

– Emplean cada vez más recursos de tecnología avanzada, incluidos drones, criptografía y redes sociales. La tecnología también les permite continuar con sus labores de captación y radicalización, además de coordinarse y comunicarse con mayor facilidad y eficacia.

– Disponen de una estructura más descentralizada y difusa, lo que dificulta su identificación y desmantelamiento.

– Han adoptado un enfoque cada vez más centrado en objetivos blandos.

– Apoyan la actuación de actores solitarios sin vínculos con organizaciones y con afectación por algún trastorno mental.

Por otra parte, la seguridad internacional también se ha visto afectada por la evolución derivada de las amenazas y desafíos a la seguridad global que ha provocado el cambio del marco geoestratégico. El aumento de las tensiones geopolíticas, una conectividad creciente, la constante revolución tecnológica o las dinámicas de polarización social, son algunos de los vectores de transformación del entorno global que configuran la caracterización del fenómeno terrorista al que nos debemos enfrentar.

La ENCOT-2023 se encuentra alineada con la Estrategia de Seguridad Nacional y con las estrategias homólogas de las organizaciones internacionales de las que España es parte e incorpora acuerdos y medidas promovidos por dichas organizaciones. Desde la aprobación de la ENCOT-2019 se han impulsado nuevas respuestas e instrumentos en el marco de la Unión Europea (UE), las Naciones Unidas (ONU), la OTAN y el Consejo de Europa (CE) para hacer frente a la amenaza del terrorismo y a la radicalización violenta.

En este periodo, la UE ha desarrollado todo un marco reglamentario y legislativo que amplía, tanto las respuestas como las medidas de prevención y protección de los ciudadanos de la UE; ha reafirmado la importancia de los diálogos de la UE en materia antiterrorista con terceros países y organizaciones internacionales; ha reforzado sus asociaciones estratégicas, así como la colaboración multilateral en materia de terrorismo. Además, ha continuado desarrollando nuevos instrumentos en la lucha contra el terrorismo y desplegando medidas políticas y operativas oportunas y necesarias con el objetivo de anticipar, prevenir, proteger y responder mejor a esta amenaza. Todo ello bajo los principios y el protagonismo de los derechos humanos y el Estado de derecho.

En el mismo marco, se fijan como zonas prioritarias de especial atención los Balcanes Occidentales, el Norte de África, Oriente Próximo, la región del Sahel y el Cuerno de África.

Además, la UE ha desarrollado planes en zonas de acción concretas como es el caso del Plan de Acción de Lucha contra el Terrorismo en Afganistán.

Dicho plan tiene como finalidad la adopción de medidas para evitar que se puedan convertir en destinos seguros para los terroristas y constituirse en focos de irradiación del terrorismo, reforzando los controles de entrada en la UE, intensificando los intercambios sistemáticos de información e inteligencia estratégica entre los Estados miembros, así como con otros organismos e instituciones internacionales.

Además, la UE continúa impulsado el papel de la red de expertos antiterroristas y de seguridad y potenciando tanto la investigación relacionada con las fuentes de financiación del terrorismo, como la referida al uso indebido de internet y de las nuevas tecnologías para esos fines.

En el ámbito vinculado con la ciberseguridad, la UE ha desarrollado directrices y reglamentos orientados a evitar y combatir la difusión de contenidos terroristas y, mediante la nueva Estrategia de Ciberseguridad de la UE, se han sentado las bases para crear las capacidades colectivas que permitan responder a los principales ciberataques, promoviendo el trabajo conjunto con los socios y aliados para garantizar la seguridad internacional y la estabilidad en el ciberespacio.

Por otra parte, en materia de cooperación entre la UE y el Consejo de Europa hay que señalar la nueva Estrategia Antiterrorista 2023-2027 que promueve reforzar los esfuerzos combatiendo las manifestaciones terroristas, sus raíces y sus fuerzas motoras, ante la creciente amenaza del extremismo violento en Europa; el uso de las nuevas tecnologías para la captación y el adiestramiento, así como las violaciones de las normas de los conflictos armados.

Continuando con esta sucinta visión de la forma en la que se refleja la importancia de la lucha contra el terrorismo dentro de las principales organizaciones internacionales de las que España forma parte, podemos citar que en la Cumbre de la OTAN celebrada en Madrid, en junio de 2022, se aprobó por consenso el nuevo Concepto Estratégico en el que se afirma que «el terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, es la amenaza asimétrica más directa para la seguridad de nuestros ciudadanos, así como para la paz y la prosperidad internacionales».

Finalmente conviene destacar, por el papel de co-liderazgo desempeñado por España en su redacción, la aprobación de la séptima revisión de la Estrategia Global Contra el Terrorismo de Naciones Unidas, en la que se aborda la lucha contra el terrorismo desde una perspectiva integral. Esta Estrategia reconoce que la amenaza terrorista internacional se extiende más allá de Oriente Próximo, expandiendo su influencia a Europa, África y Asia. Además, observa nuevas amenazas terroristas con diferentes raíces ideológicas y políticas a las que hay que hacer frente para garantizar los derechos de los ciudadanos.

Dentro de este marco y en relación con la arquitectura institucional antiterrorista, es preciso destacar la creación, en junio de 2023, de la Oficina de Lucha contra el Terrorismo (OLCT) de Naciones Unidas con sede en Madrid, que se dedicará a difundir las medidas que contra esta amenaza se impulse desde la Organización de Naciones Unidas.

CAPÍTULO 2. La amenaza del terrorismo y el extremismo violento

En este capítulo se analiza la evolución del fenómeno terrorista y el extremismo violento, así como la posición de España con respecto a estas amenazas.

Una estrategia que se adapta a la evolución de la amenaza

La ENCOT-2019, primera estrategia antiterrorista española de difusión pública, permitió abordar la lucha contra el fenómeno del terrorismo desde una perspectiva integral, fortaleciendo la colaboración y cooperación entre los diferentes operadores de seguridad y avanzando en la lucha contra el extremismo violento.

Esta revisión de la ENCOT-2019 recoge los principios establecidos en la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 sobre la necesidad de reducir la vulnerabilidad de la sociedad y neutralizar la amenaza de las acciones terroristas dirigidas contra los ciudadanos y los intereses de España dentro y fuera de sus fronteras, así como hacer frente a los procesos de radicalización que conducen al extremismo violento. Para ello, se precisa la colaboración de la sociedad, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS) y de los Servicios de Inteligencia, así como de las Fuerzas Armadas en misiones internacionales contra el terrorismo.

Retos actuales del terrorismo y el extremismo violento

El terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, es una de las mayores amenazas para España y sus ciudadanos, dado su carácter asimétrico y transnacional. El terrorismo actual ha ido evolucionando hacia estructuras más descentralizadas y fragmentadas, con grupos más reducidos y con estructuras menos jerarquizadas que operan en múltiples países.

Los Combatientes Terroristas Extranjeros (CTE) representan un riesgo cada vez mayor para la seguridad nacional y la estabilidad internacional, ante el posible retorno a sus países de origen o residencia. Esta problemática también es compartida por toda la UE, teniendo en cuenta los peligros asociados al entrenamiento y adoctrinamiento que habrían recibido, a la posibilidad de que lleven a cabo ataques en nuestro país, a su potencial como captadores de nuevos terroristas, así como a sus posibles vínculos con organizaciones terroristas.

La radicalización en las prisiones es una preocupación cada vez mayor en todo el mundo. Los centros penitenciarios pueden ser, en ocasiones, un terreno fértil para la radicalización de individuos con experiencias similares, especialmente vulnerables a los extremismos violentos y a la radicalización que conduce al terrorismo.

La propaganda terrorista y extremista está en constante evolución, adaptándose a las nuevas tecnologías y metodologías con el objetivo de acceder a un público más amplio, joven y vulnerable, y así obtener un mayor impacto en la radicalización de individuos. Con este fin emplean plataformas de mensajería encriptada, técnicas de inteligencia artificial y redes sociales.

Las redes sociales y la continua aparición de plataformas se han constituido como medios cada vez más efectivos para que los grupos terroristas y extremistas violentos recluten y radicalicen a nuevos miembros.

Los ataques de actores solitarios llevados a cabo por individuos aislados o en grupos reducidos son particularmente complejos de detectar o desactivar.

La lucha contra el terrorismo y el extremismo violento también se extiende al ámbito económico. Los grupos extremistas exploran permanentemente diferentes fuentes para financiar sus actividades, incluyendo entre otras la recaudación de fondos en línea, los activos virtuales, las nuevas plataformas financieras, así como el tráfico de drogas, armas y secuestros.

Los grupos terroristas y extremistas violentos están adoptando nuevas técnicas y metodologías de ataque difíciles de prevenir. Los vínculos con la criminalidad organizada, el uso de drones o la ciberdelincuencia requieren de estrategias actualizadas y permanentemente adaptadas para combatirlas.

El uso inadecuado de los distintos avances tecnológicos, como la inteligencia artificial, la criptografía cuántica y la realidad virtual, entre otros, constituyen retos actuales y futuros a los que hay que dar respuesta.

En conclusión, la lucha contra el terrorismo y el extremismo violento se enfrenta a un desafío multifacético, siendo necesario abordar los diferentes factores que fomentan la radicalización y la violencia, a través de una respuesta coordinada y eficaz por parte de la comunidad internacional para prevenir y combatir estos fenómenos.

El incremento de la amenaza de los actores solitarios

La amenaza de los actores solitarios se ha incrementado en los últimos años debido en gran parte a:

– La accesibilidad a la propaganda extremista en línea. El acceso inmediato y sencillo a la información radical a través de internet y de las redes sociales, facilita a los individuos la posibilidad de radicalizarse sin la necesidad de pertenecer a un grupo terrorista establecido.

– La dificultad para su detección. Los actores solitarios pueden ser difíciles de detectar ya que actúan solos o en pequeños grupos, sin vínculos directos con organizaciones terroristas formales.

– El empleo de cualquier instrumento como arma para llevar a cabo sus atentados.