Decreto-ley 3/2025, de 14 de marzo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo mediante proyectos residenciales estratégicos en el municipio de Palma

Norma derogada, con efectos de 24 de julio de 2025, por la disposición derogatoria única.2 de la Ley 4/2025, de 18 de julio de 2025. Ref. BOE-A-2025-22026#dd

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución Española ordena a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y dictar las normas precisas para hacer efectivo el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado en el artículo 47 del citado cuerpo legal.

El artículo 2 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, dispone que constituyen fines comunes de la acción de los poderes públicos en materia de vivienda, en el ámbito de sus respectivas competencias: «a) La efectividad de los derechos de acceso en condiciones asequibles a una vivienda digna y adecuada de acuerdo con la Constitución Española y las recomendaciones de los instrumentos internacionales ratificados por España».

Por su parte, el título I del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, referido a los derechos y deberes de la ciudadanía, contiene un mandato dirigido a los poderes públicos a fin de que dichos derechos y obligaciones sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que correspondan para asegurar un resultado equilibrado, y favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de obtención, ocupación y transformación del suelo.

El acceso a una vivienda digna y adecuada en las Illes Balears, especialmente en Palma tras la crisis económica y el estallido de la burbuja inmobiliaria, se caracteriza fundamentalmente por la falta de oferta suficiente, tanto de vivienda libre como de vivienda protegida, para atender una demanda en crecimiento constante tanto en régimen de propiedad como en régimen de alquiler, problemática que se ve acrecentada por el impacto sobre el mercado de alquiler de las viviendas vacacionales y por la falta de disposición de suelo urbanizado necesario para atender la demanda.

Existe una escasez de disponibilidad de suelo urbanizado por motivos de lentitud en la tramitación necesaria para su transformación. Tanto la legislación urbanística como las afecciones al urbanismo de la legislación sectorial diversa (tanto estatal como autonómica) imponen un número elevado y creciente de informes sectoriales durante la elaboración de planes urbanísticos. Los procesos urbanísticos son excesivamente complejos, dilatando en el tiempo los trámites de forma innecesaria. El ritmo al que se libera suelo y la demanda está desacompasado. La brecha entre la necesidad de vivienda y la tasa a la que se puede construir se agranda cada vez más.

A lo anterior debe unirse el considerable incremento de los precios de la vivienda en las Illes Balears, que, en el año 2023, experimentó una subida de más del 20,30 % y continúan creciendo exponencialmente según los datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística, por delante de otras comunidades autónomas como Madrid, Cataluña o el País Vasco. El precio medio de la vivienda nueva y usada en el municipio de Palma está un 10,1 % por encima del máximo del boom inmobiliario de 2007. El valor tasado medio de la vivienda libre en dicho municipio, en el tercer trimestre de 2024 se sitúa en 3.003,7 euros/m2, según fuentes del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, muy por encima de la media nacional. Respecto del porcentaje de renta disponible que un hogar medio tiene que dedicar al pago de la primera cuota de una hipoteca que cubra el 80 % del valor de una vivienda media a los precios actuales (esfuerzo teórico anual), en Palma está por encima del 50 %, junto a Barcelona, Cádiz, San Sebastián, Málaga y Madrid.

Por su parte, el importe del alquiler continúa creciendo, lo que provoca que un gran número de jóvenes, así como familias –entre otros colectivos– no dispongan de ingresos suficientes para permitirse el acceso a la vivienda, ni en régimen de propiedad, ni en régimen de alquiler. Según los datos aportados por el sector, en las Illes Balears se necesitan cerca de 30.000 viviendas para dar respuesta a la demanda y conseguir reducir los precios.

De este modo, en la actualidad, las Illes Balears y, en particular, el municipio de Palma, su capital, como eje fundamental del desarrollo de las islas, se encuentran en una situación crítica con una elevada demanda de vivienda, especialmente de vivienda protegida, y una manifiesta incapacidad de la oferta, tanto pública como privada, para atender esa demanda. Según la Dirección General de Planificación y Evaluación del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, se estima que para el período 2024-2027, la necesidad de vivienda en las Illes Balears para cubrir el déficit existente es de 27.662 viviendas.

Por tanto, la realidad de Palma en materia de vivienda es de emergencia habitacional en la medida que el déficit acumulado y la demanda estimada para el horizonte no pueden ser cubiertos únicamente mediante la utilización de los mecanismos urbanísticos ordinarios de transformación urbanística del suelo, sino que requieren una actuación decidida de todas las partes implicadas, tanto públicas como privadas.

La emergencia habitacional en el municipio de Palma constituye un caso de extraordinaria y urgente necesidad que demanda una respuesta excepcional y urgente de los poderes públicos, con el fin de hacer frente al mandato constitucional consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

En el ámbito autonómico, el artículo 12.3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, dispone que las instituciones propias de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para cumplir las finalidades que les son propias y en el marco de las competencias que les atribuye el Estatuto, promoverán, como principios rectores de la política económica y social, el desarrollo sostenible encaminado al pleno empleo, la cohesión social y el progreso científico y técnico, de manera que se asegure a toda la ciudadanía el acceso a los servicios públicos y el derecho a la vivienda, entre otros derechos.

Por su parte, el artículo 22 del Estatuto de Autonomía dispone que las administraciones públicas de las Illes Balears garantizarán el derecho de acceso a una vivienda digna de los ciudadanos de las Illes Balears.

Conforme al artículo 2 de la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, son principios rectores de la política de vivienda de la comunidad autónoma de las Illes Balears, entre otros: hacer efectivo el derecho de acceso de los ciudadanos de las Illes Balears al disfrute de una vivienda digna, adecuada, accesible y asequible, con la adopción de las medidas necesarias para favorecer la equidad social y para eliminar los obstáculos que lo impiden, así como para garantizar la dimensión social que hay que otorgar a las políticas de vivienda.

La situación actual impone la adopción de medidas que faciliten el ofrecimiento del mayor número de viviendas posible en el municipio de Palma, donde se concentra casi un tercio de la población de les Illes Balears, con el fin de contrapesar aquella demanda, sentando las bases para reequilibrar el mercado de vivienda, y con ello hacer posible el ejercicio por la ciudadanía del derecho de acceder a una vivienda digna y adecuada a sus necesidades, en condiciones asequibles.

Por todo ello, en el marco de los objetivos inicialmente planteados por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana para las comunidades autónomas de cara al próximo Plan Estatal de Vivienda 2026-2029, con este Decreto-ley se pretende incentivar en el municipio de Palma el desarrollo de suelo para lograr una rápida puesta a disposición para la edificación de viviendas asequible, aumentando el ritmo actual de licencias de construcción. Asimismo, se pretende cubrir el déficit de construcción privada actual y recuperar ritmos de construcción acorde con la demanda, aumentando la oferta de vivienda asequible e incrementando la inversión en vivienda pública en Palma, para ponernos a ritmos europeos. Del mismo modo, se persigue aumentar la disponibilidad y eficiencia de los recursos públicos para reducir el tiempo medio de resolución de expedientes urbanísticos.

Para hacer frente a la emergencia habitacional en la capital de las Illes Balears y promover, impulsar y facilitar la construcción de viviendas, la presente norma incorpora, para el municipio de Palma, la figura de los proyectos residenciales estratégicos, cuyo objeto es agilizar los trámites administrativos fusionando en una única tramitación el plan de ordenación y los proyectos de reparcelación y urbanización, para desarrollar ámbitos de suelo urbanizable y urbano destinados a uso residencial en los que se reserve un porcentaje de vivienda destinado a algún régimen de protección pública, de modo que se pueda producir con celeridad y en la cantidad requerida el suelo urbanizado necesario para atender el déficit actual de viviendas y las demandas previstas.

La incorporación de este tipo de figuras en el ordenamiento jurídico no es desconocida en la normativa de las Illes Balears, contando en la actualidad con los proyectos industriales estratégicos regulados en la Ley 14/2019, de 29 de marzo, de proyectos industriales estratégicos de las Illes Balears, que ha conseguido agilizar y simplificar los procedimientos administrativos. Consecuentemente, la emergencia habitacional hace necesario regular una figura análoga para los usos residenciales.

También como antecedente se encuentra la figura de las reservas estratégicas de suelo (RES) de la Ley 5/2008, de 14 de mayo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo para viviendas de protección pública. En la exposición de motivos de dicha ley se indicaba que el déficit acumulado y la demanda estimada para el horizonte de la legislatura en curso no podían ser cubiertos únicamente mediante la utilización de los mecanismos urbanísticos ordinarios de transformación urbanística del suelo, sino que requerían de una actuación decidida del Gobierno de las Illes Balears en conjunción con la iniciativa privada y con las entidades y los organismos competentes en materia de urbanismo y vivienda.

No obstante, dos factores fueron determinantes para la baja incidencia que tuvo en la construcción de nueva vivienda en esta comunidad autónoma: por un lado, el impacto de la crisis económica (la ley se aprueba a mediados de 2008, en pleno estallido de la burbuja inmobiliaria), cosa que retrae a numerosos promotores de iniciar nuevas actuaciones, dado que el problema que existía era el de un exceso de oferta; y por otro lado, una larga tramitación de las normas subsidiarias y complementarias (el instrumento de ordenación elegido), y posteriores proyectos de urbanización y compensación para poder dar inicio a las obras. Los efectos finales de la aplicación de esta Ley 5/2008 fueron la aprobación de seis ámbitos, todos ellos en Mallorca, de los que a día de hoy se han ejecutado únicamente tres. Por tanto, se trata de un antecedente que nació con una buena declaración de intenciones pero que, a efectos prácticos, no ha tenido la incidencia ni los resultados esperados. El procedimiento de aprobación que plantea este Decreto-ley para la nueva figura de los proyectos residenciales estratégicos pretende agilizar y simplificar el que la Ley 5/2008 estableció para las reservas estratégicas de suelo.

De este modo, los proyectos residenciales estratégicos se configuran como instrumentos de intervención directa que tienen por objeto proyectar la ejecución inmediata de actuaciones de interés general que se desarrollen en el municipio de Palma, por su contribución a solucionar la emergencia habitacional, aun cuando no tengan previsión ni acomodo en el planeamiento urbanístico.

La finalidad de esta norma es facilitar y posibilitar el derecho de acceso de todos los ciudadanos a una vivienda digna, adecuada, accesible y asequible, partiendo de una política de colaboración público-privada en la transformación, sin demoras innecesarias, del suelo urbanizable y urbano delimitado en unidades de actuación necesario para solventar la crisis de vivienda, aunando el interés general y el desarrollo sostenible.

Con este nuevo instrumento se trata de agilizar los trámites para que el suelo sea óptimo para albergar la construcción de viviendas –debiendo estar un porcentaje destinado a viviendas sometidas a algún régimen de protección pública–, más allá de los desarrollos tradicionales de suelos urbanizables o urbanos no consolidados con destino residencial.

Con la pretensión de que las diferentes medidas contempladas en la presente norma tengan una eficacia directa, se dispone que su regulación prevalece y se impone sobre cualquier otra norma autonómica o insular o instrumento de planeamiento aprobado que sea disconforme, sin necesidad de llevar a cabo procesos de modificación o adaptación que retrasen su efectividad.

II

El municipio de Palma, en virtud de su estatus especial otorgado por la Ley 23/2006, de 20 de diciembre, de capitalidad de Palma, goza de un reconocimiento específico y de una asignación de competencias que lo distinguen del resto de los municipios de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Este Decreto-ley viene a reconocer y poner en práctica su singularidad como capital autonómica y las competencias específicas en materia de ordenación territorial y vivienda de las que es titular, tal como se desprende de los artículos 64 y 71 de la mencionada Ley de capitalidad.

En particular, el artículo 64 de la Ley de capitalidad establece que el municipio de Palma tiene las competencias atribuidas por dicha ley, las que le atribuyen las demás normas legales y las que le sean delegadas por otras administraciones públicas, reconociendo así un marco amplio de atribuciones en diversas materias. Asimismo, el artículo 71 dispone la participación del Ayuntamiento de Palma en la ordenación del territorio, de acuerdo con la legislación vigente, mediante su intervención en la elaboración de las directrices de ordenación territorial, el Plan Territorial de Mallorca y los otros instrumentos de ordenación y planeamiento. Esta facultad de participación es esencial en la adopción de medidas que afectan directamente al desarrollo urbano, la ordenación del suelo y, en especial, a la política habitacional del municipio.

Adicionalmente, en virtud del capítulo IV del título VII de la Ley de capitalidad, que regula las competencias del Ayuntamiento en materia de vivienda, y considerando el marco legal vigente, se justifica la necesidad del presente Decreto-ley diseñado para dar respuesta a la emergencia habitacional existente en dicho municipio.

La creación de una normativa específica responde a la urgencia de atender la emergencia habitacional en Palma, en un contexto donde la legislación ordinaria resulta insuficiente para abordar las particularidades de este municipio, que, por su condición de capital y su relevancia dentro del conjunto insular, requiere de un marco normativo ad hoc.

Con ello, se pretende garantizar que el Ayuntamiento de Palma pueda desplegar todo su potencial normativo y operativo para hacer frente a la crisis habitacional, en coordinación con las restantes administraciones y conforme a los principios de justicia social y equidad que deben presidir la actuación pública.

III

El Decreto-ley se estructura en una exposición de motivos, cuatro títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y catorce disposiciones finales.

El título I contiene las disposiciones generales y consta de dos artículos en los que se define el objeto del Decreto-ley y la declaración de emergencia habitacional para el municipio de Palma.

El título II establece el concepto y la finalidad de los proyectos residenciales estratégicos, las determinaciones a las que han de sujetarse, los requisitos que han de cumplir y la documentación que han de contener para que sean aprobados, y contiene cinco artículos.

El título III regula el procedimiento para la aprobación de los proyectos residenciales estratégicos y consta de dos artículos.

El título IV regula las actuaciones posteriores a la aprobación de los proyectos residenciales estratégicos, en tres artículos.

La disposición adicional primera modifica el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2020, de 28 de agosto, e incorpora los proyectos residenciales estratégicos, con sus particularidades, en la legislación de evaluación ambiental, a los efectos de la preceptiva evaluación de los mismos.

La disposición adicional segunda incluye la delimitación de la superficie del Distrito de Innovación de Nou Llevant y la declaración como inversión de interés autonómico de los equipamientos, proyectos y actuaciones que tienen que ejecutarse en esta superficie.

La disposición derogatoria única incluye la cláusula habitual de estilo por la que se dispone la derogación de todas las normas de rango igual o inferior que se opongan a las normas que se aprueban mediante este Decreto-ley y también la derogación expresa de la letra c) del apartado 4 del artículo 12 del Texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears, puesto que la Ley 7/2024, de 11 de diciembre, de medidas urgentes de simplificación y racionalización administrativas de las administraciones públicas de las Illes Balears, introdujo un apartado 6 en el artículo 12 mencionado de contenido similar.

La disposición final primera regula la reserva de suelo destinada a la generación de energía renovable en los nuevos desarrollos urbanísticos previstos en el planeamiento de Palma.

La disposición final segunda establece que la superficie de los terrenos sometidos a actuaciones urbanísticas en suelo urbano no computará como crecimiento.

La disposición final tercera modifica algunos apartados de la actual regulación de la vivienda de precio limitado de la Ley 3/2024, de 3 de mayo, de medidas urgentes en materia de vivienda, con el fin de garantizar que el 30 % de las viviendas de precio limitado de una promoción se reserven a menores de 35 años. También se prevé que haya una inscripción provisional en el Registro de viviendas de precio limitado, previa a la inscripción definitiva que se regula en la disposición adicional decimosegunda de la Ley 3/2024, de 3 de mayo.

La disposición final cuarta establece la aplicación del procedimiento de urgencia a los expedientes de licencias urbanísticas municipales relativas a los proyectos de edificación derivados de la Ley 5/2008, de 14 de mayo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo para viviendas de protección pública.

La disposición final quinta hace referencia al cálculo de densidad aplicable a los ámbitos de las reservas estratégicas de suelo de la Ley 5/2008, de 14 de mayo.

La disposición final sexta incorpora un requisito en el artículo 70 de la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, consistente en acreditar la residencia por un tiempo mínimo en el municipio donde se encuentre la vivienda.