Ley 3/2025, de 22 de mayo, de protección y ordenación de la costa valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente ley.

PREÁMBULO

I

La costa valenciana es en sí misma un valor insustituible para la ciudadanía de nuestra Comunitat. Alberga valores naturales esenciales, únicos y muy valiosos, como su biodiversidad que han de ser protegidos, evitando cualquier acción u omisión que provoque su menoscabo. La Posidonia oceánica, por ejemplo, es una planta marina endémica del Mediterráneo, que forma extensas praderas milenarias sobre fondos de arena hasta los 40 metros de profundidad. Es el verdadero pulmón de nuestro mar, ya que su función es comparable a la de los bosques, al oxigenar y filtrar las aguas costeras, mejorando su calidad y transparencia, lo que le permite albergar más de 300 especies de flora y 1.000 de fauna.

Además, esta especie es fundamental en la generación y mantenimiento de las playas, ya que contribuye a fijar la arena y a reducir la erosión de la costa. Su importancia para el Mar Mediterráneo es tal que, para salvaguardar su protección, ha sido incluida como hábitat prioritario en la Directiva de Hábitats de la Unión Europea.

Del mismo modo la costa valenciana es también un componente inseparable de nuestra identidad. Es imposible entender la cultura y la historia valenciana desvinculándola de la costa, del mar Mediterráneo.

No en menor grado la costa valenciana es fuente de riqueza económica, de empleo. La mayor parte de nuestra economía está ligada al litoral a través del turismo, la pesca, las actividades portuarias y un gran número de sectores económicos consustanciales al mar. En definitiva, la denominada economía azul.

Y estos tres aspectos, el natural, el social y el económico, se reúnen en la Comunitat Valenciana de una forma distinta a como lo hacen en el resto de España, lo cual constituye el primer motivo que hace necesario promulgar una norma que asegure un equilibrio entre esas tres perspectivas de forma que, preservando los valores naturales, se respete y proteja nuestra identidad costera y a la vez se ejerzan de la manera más eficaz y eficiente posible todas las actividades económicas que permiten generar empleo y riqueza en nuestro litoral.

II

La costa valenciana, como las de otras partes del mundo, sufre una importante regresión, pero también en esto nuestro litoral tiene especialidades que deben tener reflejo en cualquier norma que la regule.

La regresión de la costa valenciana viene produciéndose desde hace décadas por la conjunción de varias causas. Fundamentalmente tres: la falta de aportes de sedimentos procedentes de los ríos por el efecto de los necesarios embalses que han proliferado en el siglo XX; la alteración de la dinámica litoral producida por la construcción de instalaciones portuarias u obras hidráulicas que, en épocas más remotas sin la correspondiente previsión normativa, no tuvieron en cuenta el efecto sobre las playas de su alrededor; y, por último, las obras no coordinadas de todo tipo en el litoral. A esos tres factores hay que añadir el de los efectos del continuado cambio climático que, si bien en comparación a las anteriores no es en sí misma una causa de la regresión ya apreciable, sí lo es en cuanto aceleradora de aquellas.

La propia morfología de la costa valenciana, con muchos kilómetros de costa llana y, por tanto, expuesta, es sustancialmente distinta a la cantábrica o la atlántica. Tiene obvias similitudes con el resto de costa mediterránea, pero con numerosas particularidades que también la hacen sensiblemente individualizable respecto a las de otras comunidades autónomas.

Así pues, también desde esta perspectiva resulta de interés general regular y gestionar desde la propia Comunitat Valenciana la ordenación de su litoral, para que la norma acoja, con ese escenario regresivo, la forma adecuada de hacerlo compatible con los usos, actividades y asentamientos humanos que han de ser mantenidos en aras de garantizar su sostenibilidad en términos de compatibilidad con la protección del medio ambiente.

III

La presente norma está destinada a regular la protección y el régimen jurídico del litoral de la Comunitat Valenciana, de conformidad con el artículo 132.2 de la Constitución Española y el artículo 148.1.3.ª El primero dice que «2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental» y el segundo, enmarcado en los preceptos dedicados al reparto competencial, regula entre las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas la relativa a las materias de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda».

De acuerdo con el bloque de constitucionalidad del que forma parte nuestro Estatuto de Autonomía, las competencias sobre ordenación del territorio abarcan, sin duda, el litoral de cada municipio. Así lo tiene declarado el Tribunal Constitucional en sus sentencias 149/1991, de 4 de julio; 18/2022, de 8 de febrero; y 68/2024, de 23 de abril.

De la necesaria observancia de ambos preceptos constitucionales nace esta norma que tiene como fin último la protección ambiental del litoral valenciano y la garantía de su uso sostenible vista la importancia social, cultural y económica que tiene en la Comunitat Valenciana.

La doctrina del Tribunal Constitucional posterior a la Ley estatal 22/1988, de 28 de julio, de costas, ha venido clarificando que todas las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral, ya que la titularidad estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre no es en sí misma un criterio de delimitación competencial.

El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, aprobado por la Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, en su artículo 49.1.9.ª asume la competencia exclusiva para «la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda». Dicha atribución supone sin duda el ejercicio como competencia exclusiva de las facultades o funciones comprendidas en ellas. Corrobora esta idea el propio Estatuto al decir, en su artículo 45 que «En materia de competencia exclusiva, el Derecho Valenciano es el aplicable en el territorio de la Comunitat Valenciana, con preferencia sobre cualquier otro. En defecto del Derecho propio, será de aplicación supletoria el Derecho Estatal».

Conforme a lo anterior, la Comunitat Valenciana ostenta competencia exclusiva para ordenación del litoral. A esta competencia se suman otras vinculadas al litoral, como la exclusiva sobre pesca en aguas interiores, acuicultura, puertos no de interés general, o la competencia para desarrollar la legislación básica y dictar normas adicionales de protección sobre medio ambiente, entre otras.

IV

La escala autonómica es, sin duda, la idónea para la ordenación del litoral. Por los mismos motivos que lo es para la ordenación territorial, es decir, para garantizar una ordenación del espacio litoral realista, razonable y eficaz, creando un sistema de planificación costera coherente y adecuada a la singularidad de la costa valenciana, contribuyendo también a las prevenciones y adaptaciones necesarias para afrontar los riesgos que puedan comprometer su integridad.

También por los mismos motivos, es también crucial incorporar la gestión municipal a los objetivos comunes de esta ley. Los Ayuntamientos costeros, como gestores más próximos al territorio, no solo no deben ser ignorados por las normas que lo regulen, sino que deben ser partícipes activos de la gestión y protección de su costa.

La situación actual y el futuro de la costa valenciana, su conservación sostenible, es crucial y lo será más en las próximas décadas. Por ello la propia Comunitat Valenciana, a través de la capacidad legislativa de Les Corts, debe actuar en el plano normativo para ofrecer instrumentos suficientes y adecuados que permitan proteger los ecosistemas, afrontar las condiciones derivadas de la regresión de la costa y favorecer el desarrollo sostenible.

V

Esta ley regula, desde la competencia autonómica, la gestión de los títulos de uso y ocupación del dominio público marítimo terrestre. Y lo hace con convicción de que ese terreno, si bien de indudable titularidad estatal, es también territorio y, por tanto, debe ser ordenado de forma coordinada con el resto. Esta finalidad viene corroborada por la doctrina constitucional ya citada, al señalar como principio que «el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo», pues «el dominio público regulado en el artículo 132 C.E., es doctrina reiterada de este Tribunal que la titularidad estatal sobre el mismo y su competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismas, criterios de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción de territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese ámbito corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad» (STC 36/1994, de 10 de febrero).

Tal como reconoció expresamente la STC 18/2022, de 8 de febrero, la competencia sobre la «gestión» de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral. De acuerdo con el precepto estatutario, esta comprende «en todo caso» aquella (pero no solo), y como apostilla la STC 31/2010, FJ 92, «dado que» la comunidad autónoma es competente en materia de ordenación del litoral, la gestión de los títulos no menoscaba la competencia del Estado sobre la protección del litoral derivada del artículo 132.2 CE.

VI

La función que viene destinada a cumplir esta ley pretendió anteriormente ser ejercida, al menos parcialmente, por normas reglamentarias, especialmente por el Plan de acción territorial de la infraestructura verde del litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de playas de la Comunitat Valenciana (PATIVEL) aprobado por el Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell.

La regulación de la ordenación del territorio con normas de rango reglamentario no es la más adecuada para conferir seguridad jurídica y estabilidad a las actividades vinculadas a la costa, ni siquiera a la protección como valor natural. Es más acorde a esos objetivos que la estructura normativa y los principios generales de la ordenación costera, se recojan en una norma con rango de ley; mientras que su desarrollo, esencialmente los Planes Territoriales, en las normas reglamentarias que deban dictarse al amparo y en congruencia con esos principios.

Por ello, la normativa relativa a la ordenación del litoral vigente hasta la fecha debe ser revisada para adaptarse a la nueva regulación de los usos del litoral.

VII

La ley clasifica todo el territorio costero valenciano en tres tipos de espacios en función del grado de protección que merecen. Así, se diseñan tres tipologías de área: la de protección ambiental, la de mejora ambiental y paisajística y la de reordenación. En cada una de ellas se establecen usos permitidos, usos prohibidos y usos sujetos a intervención y, entre estos últimos, los sujetos a declaración responsable y los sujetos a autorización.

Todo ello con el ya mencionado objetivo de identificar los usos que vienen realizándose en el litoral valenciano, no solo sin perjudicarlo, sino poniéndolo en valor y significándolo como una fuente de riqueza, bienestar y cohesión social.

Por otra parte, y de modo singular, establece un régimen especial para los núcleos costeros tradicionales que existen en la Comunitat Valenciana, que son identitarios y muy asociados a la fachada marítima tradicional valenciana y que de una u otra manera vienen teniendo condicionada su pervivencia por la falta de un régimen específico y singular que compatibilice la protección del dominio público costero con la conservación de unos elementos con un valor etnológico indubitado que justifica la creación de esta herramienta legal, al menos desde el ámbito autonómico y por lo que comporta de ordenación territorial.

De modo paralelo se intenta con esta ley complementar la normativa costera estatal con normas de planificación urbanística que den solución a la ciudadanía que deben dejar sus viviendas y actividades ubicadas de forma sobrevenida en dominio público marítimo terrestre de forma que cuando sea inevitable su reubicación, encuentren alternativa en la localización más asimilada a la que han podido tener.

VIII

Su texto se estructura en un título preliminar y siete títulos, con cincuenta y nueve artículos, nueve disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

El título preliminar contiene dos capítulos: el primero regula el objeto, el ámbito de aplicación y los fines de la ley; el segundo recoge los principios de la ordenación del litoral.

El título I regula la organización administrativa y los sujetos intervinientes en la ordenación del litoral, en cuatro capítulos dedicados a: las competencias autonómicas (capítulo I) y de los entes locales (capítulo II); la coordinación, a través de la creación de una Comisión Interdepartamental de Coordinación de Ordenación del Litoral (capítulo III) y la participación de la sociedad civil en el Desarrollo sostenible del litoral (capítulo IV).

El título II regula los instrumentos de ordenación del litoral, dividido en dos capítulos, el primero dedicado a los instrumentos generales de ordenación, señalando criterios generales y directrices de ordenación del litoral. Y el capítulo II, dividido a su vez en dos secciones: la primera regula el Plan de Ordenación Costera, como plan de acción territorial de carácter integrado, por su enfoque amplio y holístico, destinado a considerar múltiples aspectos del territorio y buscando una planificación amplia y sostenible, pudiendo modificar o incluso sustituir planes de acción territorial de carácter sectorial; y la sección segunda regula los planes especiales, de las playas y de núcleos urbanos de especial valor etnológico.

El título III se dedica a las playas y regula el Catálogo de playas de la Comunitat Valenciana, los criterios de su catalogación, así como las categorías de tramos de playa.

El título IV regula los usos y actividades en el litoral en cinco capítulos. El capítulo I recoge disposiciones generales, especialmente la zonificación del litoral en tres áreas, a las que se dedican los siguientes capítulos. El capítulo II regula el área de protección ambiental, el capítulo III el área de mejora ambiental y paisajística y el capítulo IV el área de reordenación; para cada área se señalan los espacios que comprende, los objetivos de ordenación, los usos permitidos, los sujetos a un título de intervención administrativa y los prohibidos. Cierra este título el capítulo V, que regula el régimen de la intervención administrativa, incluyendo los títulos de intervención, las autorizaciones y concesiones en dominio público marítimo terrestre y en la zona de servidumbre de protección y el modo de integración entre procedimientos.

El título V recoge algunas normas adicionales de protección y de sostenibilidad del litoral, relacionadas con el mantenimiento de los objetivos de calidad y ambientales de las aguas del litoral, la estabilidad de la costa ante el cambio climático y la consideración del impacto económico y social de las actuaciones proyectadas en la Comunitat Valenciana.

El título VI regula el patrimonio público litoral, destinado a poder acometer acciones de renaturalización y la ejecución de algunas actuaciones estratégicas, regulando, por ejemplo, la declaración de utilidad pública a los efectos de expropiación forzosa y el derecho de tanteo y retracto en ciertos ámbitos.

El título VII regula la inspección del litoral y la potestad sancionadora, con un capítulo dedicado a la potestad de inspección y otro al régimen sancionador.

Las disposiciones adicionales, finales y transitorias buscan dotar de la oportuna seguridad jurídica a las situaciones objeto de nueva regulación.

IX

Esta ley se ajusta a los principios de buena regulación previstos en el artículo 59 de Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, en cuya virtud «El Consell debe ejercer la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de forma que las normas cumplan los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia propios de la buena regulación, y que el proceso de su elaboración sea transparente y participativo».

Así, el principio de necesidad de esta iniciativa legislativa viene determinado porque las medidas propuestas únicamente pueden ser establecidas por norma con rango de ley, por afectar a materias que están reservadas a este tipo de norma.

Se respeta el principio de proporcionalidad, ya que para conseguir los objetivos de la ley no se imponen nuevas obligaciones o cargas administrativas con carácter general, sino que se realiza un esfuerzo de simplificación e integración de la normativa vigente.

Se presta especial atención a la efectividad del principio de seguridad jurídica, directamente conectado con la integración coherente de la nueva norma en el ordenamiento jurídico vigente, de modo que el resultado sea un marco normativo estable, claro, integrado y de certeza; y al principio de transparencia, promoviendo la más amplia participación de la ciudadanía en general y, en particular, de la elaboración de la propia ley como en la fase de planificación y sin menoscabo de los procedimientos de participación que pudieran estar previstos en otras normas; así como al principio de accesibilidad, garantizando el acceso a toda la información de que disponga la Administración en la materia objeto de regulación.

Finalmente, en virtud de los principios de simplicidad y eficacia, y dentro del objetivo de simplificación administrativa y de la normativa aplicable, se evitan las cargas administrativas innecesarias o accesorias, lo que supone la racionalización de los recursos públicos asociados a la tramitación de los procedimientos administrativos relacionados con ellas.

En la tramitación del anteproyecto de ley se han observado las garantías exigidas por la legislación vigente en materia de participación pública, promoviendo que sea real y efectiva durante el procedimiento de tramitación.

TÍTULO PRELIMINAR

Disposiciones generales

CAPÍTULO I

Objeto, ámbito de aplicación y fines de la ley

Artículo 1. Objeto de la ley.