LegalizeDecreto-ley 3/2025, de 21 de abril, para la agilización de la tramitación de licencias urbanísticas y el impulso de la construcción de viviendas
Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto-ley 3/2025, de 21 de abril, para la agilización de la tramitación de licencias urbanísticas y el impulso de la construcción de viviendas, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Identificación de la situación que pretende regularse
El régimen de intervención administrativa en garantía de la legalidad urbanística configurado por la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, viene presidido por dos principios esenciales, proclamados ambos en el artículo 324.1 de dicha ley: uno de carácter finalista: el control de la legalidad de las actuaciones de construcción, transformación y uso del suelo, vuelo y subsuelo, y otro de carácter instrumental, adecuar el ejercicio de las potestades de intervención a los principios de proporcionalidad y menor intervención. La combinación de ambos principios persigue esencialmente compatibilizar el control de legalidad con la mayor agilización posible de los mecanismos aptos para ello, en aras a que dicho control de legalidad no se convierta en un freno desproporcionado e injustificado de las actividades económicas y políticas públicas que se desarrollen a través de las actuaciones urbanísticas.
Las medidas que contempla la Ley 4/2017, de 13 de julio, para dicha agilización, en cuanto a los instrumentos de intervención, se centran en la exoneración de título o requisito habilitante para determinadas actuaciones (artículo 333), en la expansión, hasta convertirlo en título habilitante residual, de la comunicación previa (artículo 332), en la eliminación de la duplicidad de títulos habilitantes concurrentes (artículo 331) y, en cuanto a las actuaciones sujetas a licencia urbanística, su circunscripción a una lista tasada de actuaciones dotadas de especial relevancia (artículo 330), la fijación de un plazo limitado para su emisión y notificación (artículo 343) y la generalización del silencio positivo en caso de demora en su otorgamiento (artículo 345).
Las indicadas medidas de flexibilización y menor intervención no excluyen, sin embargo, que subsista residualmente el régimen tradicional de licencia para determinadas actuaciones que, por su especial relevancia, deben someterse a un título habilitante autorizatorio y, por tanto, previo al inicio de la actuación, y cuya demora en su otorgamiento lleva anudado un régimen de silencio administrativo negativo, por venir así establecido en la legislación estatal directamente aplicable (artículo 344.1.b).
La vocación de agilización y flexibilidad en el ejercicio de las potestades de intervención y, en particular, en el otorgamiento de licencias o títulos habilitantes autorizatorios que preside la Ley 4/2017, en la práctica viene siendo entorpecida, sin embargo, por una excesiva demora de los Ayuntamientos y Gerencias en su tramitación, demora que viene imputándose por las propias Corporaciones a la insuficiencia de medios materiales y personales para ejercer los mecanismos de control consustanciales a la tramitación y resolución de las solicitudes de licencias urbanísticas y, en particular, para la emisión del informe técnico previsto en el artículo 342.3 de la Ley 4/2017, informe que constituye un trámite esencial, sustantivo y formal, para dicha tramitación, lo que se traduce en que los plazos reales para la resolución y notificación de las solicitudes de licencia superen con creces el plazo legal de 3 meses y que la demora se prolongue, incluso, durante años.
Tal demora resulta insostenible desde los siguientes puntos de vista:
Desde el punto de vista jurídico, se traduce en una inactividad administrativa formal que vulnera frontalmente el deber de la Administración de resolver expresamente y en el plazo máximo legal, las solicitudes formuladas ante la misma, máxime cuando se trata de solicitudes de títulos preceptivos para el inicio de la actuación proyectada. No se trata, además, de que se sobrepasen los límites máximos legales sino que la demora alcanza niveles injustificables que superan el concepto de un «plazo razonable», incurriendo así en vulneración grave y flagrante del derecho a una buena administración, proclamado por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 41.1). Tal derecho a una buena administración no se trata, como viene señalando la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a los derechos de los particulares sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable.
Desde el punto de vista económico, al ser la promoción urbanística el instrumento necesario para la implantación de las más diversas actividades productivas, la demora de la Administración en el otorgamiento de licencias está ocasionando un estancamiento indeseable de dicha actividad, con los gravísimos efectos sobre los sectores productivos secundario y terciario, provocando, además, un desincentivo para las iniciativas empresariales en Canarias.
Desde el punto de vista de las políticas públicas, al implicar muchas de ellas la necesidad de promover actuaciones urbanísticas, como acontece en la política de viviendas, el estancamiento de los expedientes de concesión de licencias para la promoción de edificaciones destinadas a vivienda tiene un efecto nocivo e inexcusable en el derecho constitucionalmente reconocido a una vivienda digna y adecuada e hipoteca la eficacia de las medidas públicas, normativas y ejecutivas, adoptadas para garantizar tal derecho.
Finalmente, desde el punto de vista de la gestión de los fondos públicos, la demora en la tramitación de licencias constituye uno de los presupuestos legales de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas actuantes (artículo 48.d) texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), con lo que se viene a afectar directamente a la correcta gestión de los fondos públicos, ante el riesgo de quedar estos afectos al abono de indemnizaciones por tales demoras, ante el evidente funcionamiento anormal que se viene produciendo por la Administración urbanística actuante.
Ante tales situaciones de demora injustificada, los mecanismos de que dispone la persona interesada radican en la operatividad del silencio positivo, cuando este resulte aplicable. Sin embargo, en los supuestos en que opera el silencio negativo, cuya concreción legal viene asumiendo la legislación estatal y es, por tanto, indisponible a la competencia autonómica, al interesado solo le queda la alternativa de esperar a la resolución expresa tardía, por extemporánea, o deducir la correspondiente acción judicial para obtener bien un pronunciamiento judicial ordenando a la Administración cumplir su obligación de resolver, o bien una eventual sentencia que, aun siendo estimatoria, en ambos casos se produciría transcurrido un plazo adicional considerable, amén de la exigencia de responsabilidad patrimonial cuando proceda.
A dichas situaciones de demora en la tramitación de licencias procede añadir la situación de igual inactividad de las Administraciones urbanísticas en la verificación de las comunicaciones previas presentadas como títulos habilitantes de actuaciones urbanísticas y en la actividad de control sobre la ejecución de actuaciones urbanísticas, funciones ambas que la Ley 4/2017 atribuye expresamente a los Ayuntamientos, en el plano del restablecimiento de la legalidad urbanística, (artículos 350.3 y 352.1), pero cuya deficiencia en la dotación de medios materiales y personales se constituye en obstáculo relevante para su ejercicio.
En particular, la situación descrita tiene una manifestación especialmente gravosa en cuanto a la construcción de viviendas como respuesta a la emergencia habitacional en que se encuentran las islas. La agilización del otorgamiento de licencias resulta esencial para impulsar las actuaciones recogidas en el Decreto-ley 1/2024, de 19 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda. Por otra parte, la demanda de viviendas lleva a complementar las aprobadas hace un año con otras que se recogen en esta nueva disposición, cuya efectividad requiere de un régimen ágil de intervención y control administrativo. Entre ellas se encuentran las viviendas asequibles incentivadas, una nueva modalidad, entre la vivienda protegida y la vivienda libre, prevista en la ley por el derecho a la vivienda, necesitada de regulación para que los promotores, públicos y privados, puedan ponerlas en marcha, resultando perentoria la aprobación de su régimen jurídico. En suma, la realidad de la emergencia habitacional constituye la razón de las nuevas medidas que se adoptan para impulsar el mercado de nuevas viviendas.
II. Contenido de las medidas que pretenden adoptarse y su congruencia y relación directa con la situación planteada
Es, por tanto, ante tales situaciones de demora que se vienen produciendo de la Administración en la tramitación y resolución de solicitudes de licencias, y de ejercicio de las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística, donde procede establecer, con la máxima urgencia, medidas tendentes a mitigar el retraso relevante que se viene padeciendo en buena parte de los municipios de la comunidad autónoma.
Y si la causa principal de la demora es la insuficiencia de medios materiales y/o personales para ejercer, en tiempo y forma, las potestades consustanciales a la tramitación y resolución de licencias, las medidas a articular han de consistir, en pura congruencia, en la habilitación expresa a las Administraciones actuantes para poder disponer de fórmulas colaborativas de apoyo que completen o, incluso, sustituyan las fórmulas interadministrativas de colaboración y asistencia mutua ya previstas en la ley (artículos 15, 18 y 325.2 de la Ley 4/2017) o la gestión por medios propios no personificados.
Constituye, por tanto, el objeto del presente Decreto-ley la articulación de mecanismos que habiliten, a los Ayuntamientos y Gerencias que vienen padeciendo el retraso expuesto en el otorgamiento de licencias y ejercicio de potestades de restablecimiento a la legalidad urbanística, para disponer de los medios necesarios que permitan agilizar tales procedimientos, centrándose el Decreto-ley en los medios dirigidos a la elaboración y emisión del informe técnico que ha de concurrir en todo procedimiento de otorgamiento de licencias –por ser la demora en la emisión de dicho informe técnico el motivo más relevante de retraso en la tramitación de solicitudes de licencia– o para verificar la adecuación a la legalidad urbanística de las comunicaciones previstas presentadas y de la ejecución material de actuaciones urbanísticas.
En consecuencia, ante la eventualidad de que los medios materiales y personales propios, no personificados, de la Administración actuante, o las fórmulas de cooperación y asistencia interadministrativas, no resulten suficientes para la elaboración y emisión de dichos informes técnicos dentro del plazo legalmente exigible o razonable, el presente Decreto-ley prevé que el régimen de preceptividad del informe técnico previsto en el artículo 342.3 de la Ley del Suelo, quede exonerado en aquellos extremos que se haya emitido un informe técnico de conformidad por alguno de los mecanismos de colaboración que habilita el presente Decreto-ley, esto es, por colegio profesional, por medio propio personificado o por entidad colaboradora con la que la Administración urbanística actuante haya convenido, encargado o contratado tal prestación o por colegio profesional o entidad colaboradora a la que el interesado solicite directamente dicho informe.
Respecto a los colegios profesionales y medios propios, se trata de instituciones jurídicas ya existentes y reguladas expresamente por nuestro ordenamiento jurídico, por lo que el Decreto-ley se limita a su remisión. Por lo que respecta a las entidades urbanísticas de colaboración, nos hallamos ante una figura innovadora –ya introducida en otras legislaciones autonómicas con dicha finalidad de agilizar el ejercicio de las funciones de intervención urbanística y que se contempla de forma escasa y a la espera de un desarrollo reglamentario nunca producido, en la disposición final decimocuarta de la Ley 5/2021, de 21 de diciembre, de medidas urgentes de impulso de los sectores primario, energético, turístico y territorial del Canarias–.
En función a dicho efecto innovador, el Decreto-ley regula, con la provisionalidad consustancial a su naturaleza normativa, los requisitos mínimos que debe cumplir una entidad jurídica para configurarse como tal entidad colaboradora, previendo el régimen de comunicación previa como título habilitante para su actuación y su registro de efectos meramente declarativos.
La articulación de cualquiera de los mecanismos expuestos para dotar a las Administraciones urbanísticas actuantes de los medios necesarios para agilizar la tramitación de los procedimientos de licencias y, en particular, del informe técnico a emitir en los mismos, requiere la concreción de su coste económico para las Administraciones actuantes, que vendrá determinado por lo que, a tal efecto, se establezca por la Administración que realice en encargo a medio propio o por lo que se estipule mutuamente en el correspondiente convenio o contrato, lo que no impide, en el caso de informes técnicos colegiales o de entidades urbanísticas de colaboración, recabados directamente por el interesado, sea este quien haya de soportar su coste, si bien este debe ser limitado con referentes objetivos, considerándose, como tal referente idóneo, el importe de la tasa que tiene que abonar el propio interesado ante el Ayuntamiento por la solicitud de la licencia urbanística correspondiente al proyecto cuyo informe técnico se solicita.
Finalmente, si bien las medidas que se proyectan tienden a mitigar los riesgos de responsabilidad patrimonial de la Administración actuante por demora, ello no es óbice para que tales responsabilidades puedan producirse, tanto si se opta por alguna de las fórmulas colaborativas como si se prescinde de las mismas.
Sobre dicho régimen de responsabilidad, no es propósito ni materia de este Decreto-ley incidir en el mismo, sin perjuicio de que se establezcan medidas de mero complemento como son:
– La articulación de mecanismos para hacer efectivo el derecho del interesado a conocer el parecer de la Administración sobre la responsabilidad imputable a personas o entidades intervinientes en el procedimiento en los supuestos de anulación de licencias por defectos no advertidos en el informe técnico que se haya emitido o por demora en la emisión de dicho informe técnico, de forma similar a como se contempla en la Ley de Contratos del Sector Público.
– El derecho de la Administración a repetir frente a las personas o entidades responsables de la anulación o demora en el otorgamiento de licencias, para el supuesto de que la Administración se haya visto obligada a satisfacer una obligación indemnizatoria frente a terceros, y siempre que concurran los requisitos legales para tal acción de repetición.
– La exigencia a las entidades que colaboren con la Administración en la función de elaboración y emisión de informes técnicos de constitución de la correspondiente garantía que cubra las eventuales responsabilidades frente a la Administración.
– La eventual exigencia de responsabilidad, ya disciplinaria ya patrimonial del personal y de la propia Administración urbanística actuante, si se produjeran situaciones injustificadas de demora en el deber de resolver y no haya optado la Administración actuante por las distintas opciones colaborativas puestas a su disposición por este Decreto-ley para eliminar o atenuar tales situaciones de demora.
Por otra parte, la agilización del otorgamiento de las licencias resulta de especial trascendencia en cuanto a la construcción de viviendas. A estos efectos, complementando las medidas recogidas en el Decreto-ley 1/2024, de 19 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, se plantean las siguientes:
– Un nuevo impulso a la rehabilitación de edificaciones y urbanizaciones no terminadas, ampliando un año el plazo para solicitar la correspondiente licencia.
– La regulación detallada de las viviendas asequibles incentivadas, a la luz de las previsiones de la Ley 12/2023 por el derecho a la vivienda (artículo 17), en concreto: su objeto (viviendas de titularidad privada en régimen de alquiler), las limitaciones de superficie, temporalidad y renta máxima que deben cumplir, los beneficios urbanísticos que se les reconocen, y el procedimiento para su calificación.
– En cuanto a la recuperación de suelos con destino a vivienda, en línea con la medida recogida en el Decreto-ley 1/2024 para suelo turístico, se prevé que los Ayuntamientos, a solicitud de los promotores, puedan cambiar el uso de suelos terciarios a residencial, siempre y cuando se destine el 40 % de la edificabilidad a la construcción de viviendas protegidas y el 60 % a la construcción de viviendas asequibles incentivadas.
– Se facilita la ejecución de los suelos privados, urbanizables y urbanos no consolidados, destinados a la construcción de viviendas protegidas en cumplimiento de la reserva legal de suelo para esa clase de viviendas (artículo 137.1.B.d) de la Ley 4/2017), permitiendo la ejecución anticipada de los mismas, sin necesidad de esperar a la culminación de la urbanización de la que formen parte.
– Se regula el procedimiento para la declaración de zonas de mercado residencial tensionado, de acuerdo con la Ley 12/2023.
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