Real Decreto-ley 7/2025, de 24 de junio, por el que se aprueban medidas urgentes para el refuerzo del sistema eléctrico

Norma derogada por Acuerdo del Congreso de los Diputados publicado por Resolución de 22 de julio de 2025. Ref. BOE-A-2025-15313

El 28 de abril de 2025 se produjo un cero de tensión en el sistema eléctrico peninsular.

En el mismo momento del incidente, se realizó la declaración de crisis de electricidad de acuerdo con el Reglamento (UE) 2019/941 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad y por el que se deroga la Directiva 2005/89/CE, así como con el Plan de preparación frente a los riesgos en el sector eléctrico en España.

Asimismo, se puso en marcha el procedimiento de emergencia y reposición, regulado en el «Procedimiento de Operación 1.6. Establecimiento de los planes de seguridad para la operación del sistema». La estrategia de reposición se basó en la creación de diversas islas energéticas, a partir de las interconexiones con Francia y Marruecos y las centrales hidráulicas con capacidad de arranque autónomo. Cuando se estabilizaron se fue acoplando la demanda a cada una de las islas y estas se fueron uniendo entre sí hasta la total reposición de la demanda. El proceso de reposición llevó a restablecer el 61 % de la demanda a las 24:00 horas del 28 de abril y alcanzó el 99,95 % a las 7:00 horas del 29 de abril de 2025. Tras los trabajos técnicos correspondientes, la recuperación total del suministro se consideró formalmente completada a las 14:36 del mismo día.

El Consejo de Seguridad Nacional, en virtud del artículo 21.1 a) de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, adoptó en su reunión de 30 de abril de 2025 la directriz de crear, en el ámbito de la Administración General del Estado, un comité para el análisis de las circunstancias que concurrieron en la crisis de electricidad y la elaboración de unas conclusiones, para su elevación al pleno del Consejo de Seguridad Nacional, como medida adecuada de protección de la seguridad nacional.

En el ámbito de las competencias que le son propias, la Vicepresidenta tercera y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y en ejercicio de las que le atribuye el artículo 16 de la citada Ley de Seguridad Nacional, ejecutó la referida directriz, aprobando la Orden comunicada de 30 de abril de 2025, por la que se crea y regula el funcionamiento del Comité para el análisis de las circunstancias que concurrieron en la crisis de electricidad del 28 de abril de 2025, con la naturaleza de grupo de trabajo, de acuerdo con el artículo 22.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El objetivo de este comité es analizar «las circunstancias de la crisis de electricidad producida el 28 de abril de 2025».

La complejidad y el alcance de los hechos acaecidos requerían una aproximación multidisciplinar y la colaboración de los distintos departamentos ministeriales, organismos públicos implicados y expertos que pudieran aportar información relevante, a fin de garantizar una evaluación exhaustiva de la situación y la formulación de propuestas eficaces para su resolución y prevención de futuras incidencias.

El informe de análisis fue aprobado en la sesión decimocuarta del Comité celebrada el 16 de junio de 2025, y, previa aprobación por el pleno del Consejo de Seguridad Nacional el 17 de junio de 2025, fue elevado al Consejo de Ministros en la misma fecha. En él se recogen los resultados del análisis efectuado, ofreciendo la mejor explicación de lo ocurrido con la información a la que ha tenido acceso, ofreciendo un relato fáctico de los hechos observados y planteando las circunstancias y factores que contribuyeron al cero eléctrico.

El informe responde a un doble propósito: por un lado, reconstruir de forma detallada y rigurosa los hechos acontecidos, a partir de la mejor información disponible; y, por otro, proponer un conjunto de recomendaciones de carácter integral, con un enfoque transversal y multidimensional, orientadas a corregir las debilidades identificadas y a reforzar la resiliencia del sistema, a la luz de las lecciones extraídas del suceso del cero eléctrico.

El grado de certeza de las conclusiones alcanzadas permite construir una base sólida para llevarlas a efecto lo que, de forma inmediata, puede contribuir a reforzar el sistema en el corto y medio plazo.

Las propuestas formuladas por el comité se estructuran en ocho bloques principales que abarcan distintas áreas críticas para reforzar la seguridad, estabilidad y eficiencia del sistema eléctrico. Las recomendaciones formuladas por este comité subrayan la conveniencia de acometer, con carácter inmediato, una serie de actuaciones normativas y operativas que completen, actualicen o aceleren los instrumentos ya existentes. Entre ellas se incluyen medidas dirigidas a reforzar la capacidad de control de la tensión, aumentar la visibilidad operativa sobre los distintos elementos del sistema, reforzar el marco de servicios de ajuste, incrementar la demanda eléctrica o facilitar una mayor integración de almacenamiento y flexibilidad.

Este real decreto-ley recoge una parte de las propuestas del comité, que requieren de aprobación urgente con el objeto de que puedan surtir efecto cuanto antes y, con ello, contribuir al refuerzo del sistema eléctrico español, así como la consecución de ahorros en los costes energéticos para el conjunto de los consumidores, aportando también certidumbre al conjunto de los agentes.

I. Medidas destinadas a la resiliencia del sistema eléctrico

El primer bloque de medidas propuestas por el Comité de análisis de la crisis eléctrica del 28 de abril de 2025 se centra en el refuerzo de la supervisión y la verificación del cumplimiento de las obligaciones por parte de todos los agentes del sistema y la transparencia de datos.

A la luz de lo sucedido el pasado 28 de abril de 2025, se hace urgente un análisis completo y detallado del cumplimiento de obligaciones de los distintos sujetos de acuerdo con la normativa existente. Por ello, en primer lugar, este real decreto-ley establece dos mandatos específicos de informe e inspección a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en los campos del control de tensión y reposición del servicio, respectivamente.

En segundo lugar, este real decreto-ley mandata al operador del sistema a analizar y revistar diversos aspectos de la regulación eminentemente técnicos y a proponer, en el plazo de entre tres y quince meses, modificaciones normativas que considere adecuadas para reforzar la resiliencia del sistema eléctrico, en los ámbitos de amortiguamiento frente a oscilaciones, la velocidad de cambios de tensión en el sistema, la calidad en la inyección de potencia activa por parte de las instalaciones de producción, el funcionamiento de los servicios de ajuste, y los requisitos de monitorización y remisión de datos para el análisis de incidentes.

Adicionalmente, la consecución de los objetivos de descarbonización de la economía va a requerir de un importante esfuerzo inversor en redes de transporte y distribución de electricidad. La manera en la que tenga lugar la expansión y refuerzo de estas redes va a determinar, por una parte, la capacidad para absorber las nuevas necesidades de generación y demanda, y por otra, los peajes que tendrán que soportar los consumidores.

El marco normativo de la Unión Europea ha incluido la coordinación de los gestores de las redes de transporte y distribución entre los instrumentos necesarios para conseguir sus objetivos energéticos. Teniendo en cuenta lo anterior, este real decreto-ley da un mandato al operador del sistema para que remita una propuesta de procedimiento de operación sobre este ámbito, cuya elaboración requerirá la consulta previa a todos los sujetos del sistema. Esta medida es urgente para asegurar que los despliegues previstos en el corto plazo en las redes de transporte y distribución se lleven a cabo de forma que maximice la eficiencia para el conjunto de los consumidores y la seguridad del suministro.

En tercer lugar, se ha constatado que es necesario reforzar la visibilidad y disponibilidad de datos energéticos. En este sentido, el acceso a los datos de medidas de energía de los consumidores es uno de los elementos clave de la transición energética, constituyendo un eje transversal de la Directiva (UE) 2019/944, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, donde se enfatiza que los datos «puedan ser accesibles en condiciones no discriminatorias» así como la necesidad de «imparcialidad de las entidades que los procesan».

España ha realizado un elevado esfuerzo para el despliegue de contadores inteligentes iniciado en 2008 y culminado en 2018, de forma que cerca de 30 millones de consumidores pueden acceder a sus datos de consumo horario a través de las diferentes plataformas habilitadas para ello por los distribuidores. Sin embargo, se considera más adecuado encontrar un camino que permita superar la atomización que supone la existencia de más de 300 distribuidores con diferentes soluciones, y en las que resulta necesario avanzar. En el caso español, ya existe un sistema centralizado de almacenamiento de información denominado Sistema de Información de Medidas Eléctricas (SIMEL) el cual fue puesto en funcionamiento en 1998. En este se recibe de forma centralizada y homogénea la información de todas las medidas de energía del sistema eléctrico español, posibilitando tanto las liquidaciones del sistema como el reporte de informes recogidos en la normativa. No obstante, la redacción actual de la normativa no recoge explícitamente la posibilidad de acceder a las medidas del concentrador principal por parte de los consumidores o de otras entidades. Si bien la normativa contempla la asignación de funciones al operador del sistema de manera reglamentaria, con el fin de desarrollar un sistema centralizado con un responsable claro de la gestión de dicha información. Por ello, se considera oportuno y clarificador introducir mediante rango de ley una función específica al operador del sistema para que este se encargue de la gestión de la información necesaria que le permita servir como punto de acceso único de los datos de todos los clientes finales, así como asignar al Gobierno la elaboración de una normativa que desarrolle estas funciones.

En cuarto lugar, durante el análisis del incidente del 28 de abril de 2025, en el momento de recabar la información de los distintos agentes, se han observado dificultades en la gestión y gobernanza de las infraestructuras comunes de evacuación. Como establece la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, las infraestructuras de evacuación forman parte de la instalación de producción, cuyos titulares han de ser productores de energía eléctrica, por lo que corresponde a estos responder ante el sistema eléctrico ante cualquier suceso, petición, acto u omisión de sus deberes que se produzca o esté motivado en las infraestructuras de evacuación, independientemente de que estas sean compartidas o mancomunadas.

Con objeto de reforzar la transparencia y la robustez en la gobernanza de las infraestructuras compartidas, se introduce la obligación de remisión de un acuerdo que recoja el reparto de responsabilidades entre los distintos productores que compartan la infraestructura. En ausencia de este acuerdo, la responsabilidad se repartirá de forma proporcional a la capacidad de acceso recogida en los correspondientes permisos de acceso y conexión. Esta medida resulta urgente a la vista de la importancia del cumplimiento de las obligaciones de los generadores en el punto frontera con la red de cara al correcto funcionamiento del sistema.

Como se señalaba anteriormente, el artículo 21.5 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, ya recogía claramente que las infraestructuras de evacuación son parte de la instalación de producción, es decir que ésta se encuentra formada por el parque y las infraestructuras de evacuación, no obstante, se considera necesario hacer este mismo inciso para las plantas de almacenamiento, de forma que no haya dudas de que es a toda la instalación a la que debe aplicarle la regulación.

Si bien el sistema eléctrico cuenta con diferentes herramientas para el control de tensión, a la vista del incidente del pasado 28 de abril de 2025 resulta conveniente un refuerzo de estas capacidades. Por otra parte, los mecanismos para el control dinámico de tensión como la programación de centrales térmicas por restricciones técnicas para el control dinámico de tensión conllevan unos costes que son trasladados al conjunto de los consumidores, menguando el ahorro en costes energéticos que supone el creciente despliegue renovable en nuestro país.

Por ello, es urgente la aprobación de medidas que contribuyan a incrementar la resiliencia del sistema eléctrico de tal forma que, a la vez, se logren ahorros para el conjunto de los consumidores.

A tal fin, se considera adecuado implementar una medida que permita la planificación urgente y singular de infraestructuras de la red de transporte que favorezcan un refuerzo, en particular, del control de tensión, que, adicionalmente, pueden tener efectos positivos en la estabilidad ante oscilaciones, el control de frecuencia, entre otros. Estas medidas, que permitirán reforzar la capacidad inherente de la red de transporte de regular tensión de forma dinámica, reducirán la necesidad de programar centrales por restricciones técnicas, contribuyendo así a un ahorro en costes y en emisiones. Estas actuaciones deben poder ser ejecutadas a la mayor celeridad posible, por lo que se habilita a que, mediante el mismo Acuerdo de Consejo de Ministros que las incorpore a la planificación, los plazos de tramitación y sustantivos se reduzcan para el otorgamiento de las autorizaciones previstas en el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre. Estas infraestructuras no requieren, en general, ocupación de nuevos terrenos ya que se instalarán en gran medida en las actuales infraestructuras de la red de transporte.

Por su parte, entre las conclusiones del comité se incluye la relevancia de reforzar el marco normativo de control de tensión, entre otros, mediante la actualización del denominado procedimiento de operación 7.4 de modo que se permita al conjunto de tecnologías de generación proporcionar servicios de control dinámico de tensión, a la vez que se establezcan penalizaciones para sus eventuales incumplimientos. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha aprobado recientemente una revisión de los procedimientos de operación que desarrollan el servicio de no frecuencia de control de tensión en el mismo sentido de las conclusiones del comité, en virtud de las competencias otorgadas por el artículo 7.1 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Se requiere por tanto modificar con urgencia las previsiones del artículo 7.e) y del anexo III.2 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, para adaptar el marco regulatorio a la mencionada distribución de competencias y proporcionar un encaje adecuado a la nueva regulación.

II. Almacenamiento, flexibilidad y mecanismos de capacidad

Por otra parte, y tal como indica el informe del comité de análisis del 28 de abril de 2025, el almacenamiento y la flexibilidad son elementos que, en un análisis más global sobre la seguridad del sistema eléctrico, contribuyen a la resiliencia y robustez del sistema. A su vez, pueden reducir costes al permitir una integración más eficiente de la energía en cada momento.

La participación del almacenamiento en el sistema eléctrico resulta crítica para lograr los objetivos establecidos en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) de refuerzo de la seguridad energética, penetración de energías renovables y descarbonización de la economía.

Así, el Consejo de Ministros del 24 de septiembre de 2024 aprobó la actualización del PNIEC 2023-2030, incluyendo la «Medida 1.5. Almacenamiento Energético», que tiene como objetivo el desarrollo del marco regulatorio del almacenamiento energético para contribuir a su despliegue, conjuntamente con la «Medida 1.9. Desarrollo de nueva capacidad de almacenamiento hidroeléctrico». En concreto, en lo referente al almacenamiento, el PNIEC 2023-2030 prevé una capacidad de almacenamiento de 22,5 GW en 2030, desglosado en 12,5 GW de almacenamiento diario y semanal, y 10 GW de almacenamiento estacional en el sector eléctrico, que aportará una mayor capacidad de gestión a la generación.

El almacenamiento con tecnología electroquímica stand alone o hibridado supone una herramienta clave para impulsar los objetivos en España de integración de energía de origen renovable no gestionable. La aceleración en la tramitación de instalaciones de almacenamiento energético es crucial para garantizar la seguridad y estabilidad del sistema eléctrico. Estas instalaciones permiten una mayor integración de energías renovables, reduciendo la dependencia de fuentes fósiles y disminuyendo las emisiones de gases de efecto invernadero. Agilizar su implementación facilita una respuesta más eficiente a la creciente demanda energética y contribuye a la soberanía energética. La rapidez en los trámites también impulsa la inversión privada y la innovación tecnológica.

El marco de autorizaciones necesarias para este tipo de instalaciones incluye la parte sustantiva de autorización de proyectos, así como la integración del trámite de evaluación de impacto ambiental correspondiente.

En concreto, las instalaciones de almacenamiento hibridado requieren de todas las autorizaciones previstas en el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre con los plazos de información pública y consultas previstos en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.

En cuanto al trámite de evaluación de impacto ambiental, la modificación obrada en el año 2023 en los anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, introdujo que el almacenamiento energético stand-alone a través de baterías electroquímicas o con cualquier tecnología de carácter hibridado con instalaciones de energía eléctrica, requiere de un trámite de evaluación de impacto ambiental simplificada.

Con el fin de impulsar el almacenamiento y dada su indudable contribución a la resiliencia del sistema y a la integración energía de origen renovable no gestionable, se establece expresamente, y como ya ocurría hasta ahora con las instalaciones de generación, la declaración de utilidad pública (DUP) del almacenamiento y de sus infraestructuras de evacuación que inyectan energía en las redes de transporte y distribución y que, por tanto, no tienen un uso exclusivo de particulares, sino que aportan un significativo beneficio a la sociedad.