Ley 5/2024, de 19 de diciembre, de medidas de fomento de comunidades energéticas y autoconsumo industrial en Aragón

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo esta ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

Los Estados de la Unión Europea se han comprometido a lograr la neutralidad climática antes del año 2050 cumpliendo los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo internacional de París, para lo que han asumido el Pacto Verde Europeo como estrategia para alcanzar dicho objetivo, lo que implica una nueva forma de producción y gestión de la energía. En este contexto, el sector de las energías renovables ha experimentado en los últimos años un importante desarrollo y expansión para impulsar una aceleración de la transición energética hacia energías no dependientes de los combustibles fósiles, estableciéndose una serie de compromisos comunitarios y nacionales de orden ambiental, como los previstos en el artículo 3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, o en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, con el fin de cumplir con los objetivos de descarbonización, de manera que, mediante una reducción gradual de la emisión de gases de efecto invernadero, con una serie de objetivos intermedios en 2030, se logre en 2050 la neutralidad climática, lo que supondrá que el sistema eléctrico esté basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable.

Este desarrollo de la implantación de plantas de producción de energías renovables ha sido muy notable en la Comunidad Autónoma de Aragón, dado que esta cuenta con extraordinarias fortalezas para su desarrollo, como es la disponibilidad de los principales recursos naturales renovables que la originan: el viento y el sol, junto a una amplia extensión territorial para su instalación.

El sector de las energías renovables goza, por ello, de un evidente y preferente valor estratégico para la Comunidad Autónoma de Aragón. Junto a su finalidad medioambiental, por su decisiva contribución a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, debe ponderarse adecuadamente su perspectiva energética, que permite disponer de alternativa de futuro a las energías no renovables, promover la autonomía y suficiencia energética de España y Europa frente a la dependencia de terceros países, satisfacer el creciente incremento de la demanda energética e, incluso, promover en ese contexto la reducción de precios de la energía para los ciudadanos y las empresas, adquiriendo un papel fundamental en la lucha contra la pobreza energética, tal y como recoge la Directiva UE 2023/2413, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023.

La configuración del sector energético renovable se presenta, además, como un factor esencial de crecimiento económico para la Comunidad Autónoma de Aragón, no solo por su contribución directa al PIB aragonés, la generación de empleo, la recaudación fiscal o el ahorro en costes de emisión de CO2 a la atmósfera, sino, fundamentalmente, por constituirse como foco de atracción y dinamización de inversiones industriales y empresariales, con especial incidencia en diversos sectores como el tecnológico (con un posicionamiento de liderazgo en España y Europa), el logístico, el de la automoción eléctrica o el sanitario, que demandan para su implantación y desarrollo disponer de fuentes de energía renovable y sistemas de suministro eléctrico que permitan a las empresas disminuir sus costes energéticos y las emisiones de CO2 asociadas a sus procesos productivos, reportándoles beneficios económicos, sociales y reputacionales.

En este escenario de impulso al crecimiento del sector energético desde las exigencias climáticas, la Comunidad Autónoma de Aragón aspira a promover una política energética competitiva, ordenada, responsable y sostenible mediante la realización de una adecuada planificación y ordenación que garantice un equilibrio entre la continuidad de su competitividad energética renovable mediante propuestas que resulten atractivas para la localización de estas compañías regionales, nacionales e internacionales, con todos los beneficios que conlleva (económicos, energéticos y ambientales), y el respeto de los valores ambientales, paisajísticos, agrarios, urbanos o culturales que puedan verse implicados, cuya protección también le corresponde. Todo ello con una regulación que aporte agilidad administrativa y seguridad jurídica, que favorezcan la confianza de las inversiones empresariales en un sector especialmente sensible a los riesgos jurídicos.

II

La Comunidad Autónoma de Aragón, de acuerdo con las competencias que le atribuye el Estatuto y con respeto a la legislación europea y estatal directamente aplicable, puede desarrollar una política energética propia, justificada específicamente en atención a sus características específicas, siempre en el marco de la normativa básica, de la política energética del Estado y del sistema eléctrico nacional en ella configurado.

En Aragón, por su gran capacidad de generación de energía a partir de fuentes renovables, resulta prioritario facilitar la opción de las nuevas formas de consumo y autoconsumo ya que favorecen un menor precio de la energía generada y consumida localmente, generando mayor competitividad del tejido empresarial, y aseguran la sostenibilidad del modelo resultante, preservando siempre la función de garantía y las normas de acceso a las redes actuales. Estas formas de consumo y autoconsumo, lógicamente, han de ser plenamente compatibles con el suministro a través de la red, sin afectar en modo alguno a las funciones de garantía, accesibilidad y sostenibilidad que esta ha de cumplir ni a su viabilidad financiera.

El Estado, en desarrollo de su título competencial en la materia, ha establecido, con carácter básico, una política energética nacional, inescindiblemente vinculada a las redes de transporte y distribución, gestionadas en España por compañías privadas, si bien el Estado mantiene el veinte por ciento del capital de la que gestiona la red de transporte. El Estado, además, ha actuado normativamente, modificando en más de veinte ocasiones, mediante dieciséis decretos ley y cuatro leyes, al menos y de forma muy relevante en ocasiones, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, norma que ha sido objeto, además, de un extenso desarrollo reglamentario. Sin embargo, pese a esta intensa actividad normativa del Estado, aún hoy existen aspectos muy relevantes de la Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre, relativa al fomento del uso de la energía procedente de fuentes renovables, y de la Directiva (UE) 2019/944, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE, pendientes de transposición.

Han de incorporarse, también, normas europeas más recientes dictadas para acelerar y simplificar el proceso de despliegue de las energías renovables en la Unión, tales como la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo, o el Reglamento (UE) 2024/223 del Consejo, de 22 de diciembre de 2023, que modifica el Reglamento (UE) 2022/2577, por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables.

La Comunidad Autónoma de Aragón, conforme al sistema constitucional de distribución de competencias y en el marco de lo que establece la normativa básica estatal, tiene la facultad de incorporar dichas Directivas europeas a su ordenamiento propio, puesto que no interfiere en el régimen básico estatal al incorporar las innovaciones habilitadas por la normativa europea que pueden favorecer la apertura del mercado eléctrico a una sana competencia.

Es indudable el protagonismo del Estado en la regulación del autoconsumo, amparado en la jurisprudencia dictada al efecto por el Tribunal Constitucional. Pero no excluye toda intervención autonómica, máxime dado el carácter básico de la competencia estatal. Establecido por el Estado un régimen de distancias habilitante del autoconsumo a través de red y unos criterios técnicos concretos de medición de tales distancias en función de las competencias que corresponden al Estado que implican, en definitiva, que «por un lado, define el régimen básico de la actividad de uno de los sujetos que interviene en el sistema eléctrico, definición que ha de responder a unas características homogéneas en un sistema que opera de forma única para todo el territorio nacional, y, por otro, establece una serie de criterios generales respecto al régimen económico aplicable al mismo, extremos ambos que tienen por finalidad garantizar un desarrollo ordenado de la actividad compatible con la sostenibilidad económica y técnica del sistema en su conjunto, uno de los objetivos fundamentales de la Ley del sector eléctrico» (STC 60/2016, de 17 de marzo, FJ. 3). La normativa autonómica sobre autoconsumo que desarrolle la normativa estatal no podrá, por tanto, quebrar las características homogéneas del autoconsumo en el sistema eléctrico nacional ni alterar el régimen económico aplicable al mismo.

En este contexto, el establecimiento de medidas que favorezcan el autoconsumo de familias o actividades productivas en la Comunidad Autónoma de Aragón, ejerciendo su competencia en el marco que proporcionan la normativa europea y normativa básica estatal, en cuanto resulte compatible con la primera, dada su deficiente transposición y el posible efecto directo de diversas normas no transpuestas, constituye una palanca fundamental para el impulso a una política propia aragonesa, siempre en el marco de la determinada a nivel estatal.

Esta ley, con respeto a las competencias del Estado, sienta las bases para la determinación del diseño de la actividad de producción de energía renovable en Aragón, que se apoya en instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Para ello, es preciso realizar diversos ajustes en su actual regulación, incorporando como una infraestructura territorial y urbanística más las instalaciones de generación de energía a partir de fuentes renovables, con la misma normalidad con la que se han venido asumiendo otras infraestructuras relacionadas con la energía. Al mismo tiempo, dada la innegable conexión entre energía y actividad industrial, en ocasiones determinante para la competitividad de nuestras empresas, resulta conveniente vincular esta revisión de la normativa territorial y urbanística con la de inversiones de interés autonómico con el objetivo de fomentar y priorizar proyectos o actuaciones que incorporen, como un elemento más de servicio, según se acaba de apuntar, instalaciones de producción distribuida asociadas y vinculadas a los proyectos o actuaciones correspondientes.

III

El Derecho de la Unión Europea no condiciona la distribución de competencias interna en cada uno de los Estados miembros. Tampoco constituye un obstáculo la inexistencia o insuficiencia de normativa básica en algunas materias objeto de esta ley, puesto que la competencia autonómica no se ve condicionada por la inactividad del legislador básico estatal. Pero es innegable, como se ha precisado anteriormente, que el Estado ostenta muy relevantes competencias, básicas, en relación con el sector energético. La existencia de una red mallada que trasciende de territorios y debe satisfacer las necesidades de todos ellos así lo exige, tanto desde la perspectiva jurídica como técnica. La solidaridad entre territorios generadores y consumidores, determinante en gran medida del carácter necesariamente integrado del sistema eléctrico nacional, es también un factor relevante para justificar la competencia estatal. Sin embargo, al mismo tiempo debe reconocerse, y no ignorarse, el gran potencial que tienen las competencias autonómicas, no siempre reconocible en la legislación básica estatal, y la posibilidad de que estas, dentro del marco básico, impulsen modelos y políticas energéticos propios atendiendo a las peculiaridades y necesidades de cada territorio. El energético, como tantos otros en el Estado autonómico, es un ámbito más en el que las respectivas competencias han de basarse en el equilibrio entre lo común, basado en el mínimo común denominador normativo que, en esencia, es lo básico, y lo peculiar de cada modelo autonómico basado, y justificado, en las peculiaridades de cada territorio, de cada comunidad de las que integran el Estado.

La Constitución hace referencia a temas energéticos desde la perspectiva competencial en varios de sus preceptos. Al Estado atribuye las competencias sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª de la Constitución), la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma, así como la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial (artículo 149.1.22.ª de la Constitución) y las bases de régimen minero y energético (artículo 149.1.25.ª de la Constitución).

Por su parte, la Comunidad Autónoma de Aragón tiene reconocida en el artículo 75.4.ª de su vigente Estatuto de Autonomía competencia compartida en materia de energía, que comprende, en todo caso, la regulación de las actividades de producción, almacenamiento, distribución y transporte de cualesquiera energías, incluidos los recursos y aprovechamientos hidroeléctricos, de gas natural y de gases licuados; el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes existentes, cuando se circunscriban al territorio de la comunidad y su aprovechamiento no afecte a otra comunidad autónoma; la calidad del suministro y la eficiencia energética, así como la participación en los organismos estatales reguladores del sector energético y en la planificación estatal que afecte al territorio de la comunidad autónoma, y en los procedimientos de autorización de instalaciones de producción y transporte de energía que afecten al territorio de Aragón o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio. En este ámbito de las competencias compartidas, la Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica que establezca el Estado en normas con rango de ley, excepto en los casos que se determinen de acuerdo con la Constitución, desarrollando políticas propias. La propia configuración constitucional de las competencias básicas incorpora, como es bien conocido, la exigencia de que la normativa básica estatal preserve un cierto margen para que las comunidades autónomas puedan desarrollar tales políticas propias en atención a las características y objetivos específicos en cada una de ellas. Las bases no pueden privar a las comunidades autónomas de sus competencias ni de la posibilidad de definir políticas propias en el ámbito de que se trate.

Además, entre las competencias exclusivas, ejerciendo por tanto la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, la función ejecutiva y pudiendo también establecer políticas propias, respetando lo dispuesto en los artículos 140 y 149.1 de la Constitución, el Estatuto de Autonomía aragonés atribuye también competencia en relación con la planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con los principios de equilibrio territorial y de sostenibilidad y, en especial, sobre la creación y gestión de un sector público propio de la comunidad (artículo 71.32.ª del Estatuto). Resulta muy relevante el mandato estatutario a las instituciones autonómicas que impone que la planificación y fomento en relación con los cuales les atribuye competencia lo sean «de acuerdo con los principios de equilibrio territorial y de sostenibilidad». El impacto que el modelo de generación distribuida tiene en el territorio en general, y en el aragonés en particular, refuerza dicho mandato, habilitando la posible regulación de un modelo y una política energéticos propios, en el marco de la estatal, incidiendo en el trilema conformado por la garantía de suministro, la accesibilidad económica y sostenibilidad ambiental que está en la base de la normativa de la Unión y de la básica estatal.

Esta ley se enmarca, desde la perspectiva energética, en el contexto configurado, según el Tribunal Constitucional, por las competencias básicas del Estado. Con carácter general esta doctrina que concreta la competencia estatal proyectando sobre el sector energético, expansivamente, el título competencial sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica se recoge en la Sentencia del Tribunal Constitucional 197/1996, de 28 de noviembre [FJ. 5.A)], que reiteraron la Sentencia del Tribunal Constitucional 223/2000, de 21 de septiembre (FJ. 5) y la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo (FJ. 6), todas ellas asumidas por la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/2016, de 18 de febrero (FJ. 3), dictada ya en relación con la vigente Ley del Sector Eléctrico (LSE). En ese marco, además, el Tribunal viene justificando el frecuente llamamiento de la normativa legal del sector eléctrico a la colaboración reglamentaria, dada la naturaleza básica de la normativa estatal. A este respecto ha precisado, por todas, en la Sentencia 171/2016, de 6 de octubre, que «en el caso de la ordenación del sector eléctrico la intervención de la norma reglamentaria, amparada tanto en el título general relativo a la planificación de la economía (artículo 149.1.13 CE) como en el más específico relativo al sector energético (artículo 149.1.25 CE), se justifica por su importancia para el conjunto de la economía nacional y por su carácter esencial para la totalidad de los sectores económicos y para la vida cotidiana (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6), así como en los casos en los que la propia norma legal lo reclama para completar la regulación de la disciplina básica por ella definida y conseguir la exigible calidad y seguridad en el suministro y también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias (STC 4/2013, FJ 5)» (STC 71/2016, FJ. 4).

El Tribunal Constitucional, por lo demás, ha tenido también ocasión de concretar los criterios expuestos en relación con muy diferentes cuestiones, como la competencia para autorización de instalaciones eléctricas (Sentencias 181/2013, FJ. 7; 32/2016, FJ. 5; o 171/2016, FJ. 6), las competencias en relación con el autoconsumo eléctrico [Sentencias 32/2016, FJ. 6; 60/2016, FJ. 3; 72/2016, FJ. 3; 205/2016, FJ. 4; y 68/2017, FJ. 4.a)], las competencias sobre el régimen jurídico y técnico de acceso a la red de distribución (Sentencias 32/2016, FJ. 9; y 60/2016, FJ. 4), las atinentes al régimen jurídico y técnico de la extensión de la red de distribución (Sentencias 32/2016, FJ. 9; y 120/2016, FJ. 6) o el ámbito y alcance de la emisión de informes autonómicos sobre planes de inversión en redes de distribución (Sentencias 32/2016, FJ. 9). También estos criterios resultan determinantes del alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón y han sido considerados para concretar el contenido de esta ley.