Ley 5/2025, de 24 de julio, por la que se modifican el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

La Directiva 2009/103/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, relativa al seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como el control de la obligación de asegurar esta responsabilidad, se dictó con el objetivo de establecer un sistema en el que se garantizase la existencia de un seguro que cubriese los posibles siniestros causados por un vehículo, así como la protección a las víctimas de dichos siniestros, tanto en sus bienes como a las personas.

Dicha directiva fue transpuesta al ordenamiento jurídico español a través de la modificación del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, en los contenidos que requerían rango legal; y a través de la modificación del Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, en los que requerían rango reglamentario.

En 2017 la Comisión Europea realizó una evaluación del funcionamiento de la mencionada directiva, y, en particular, de su eficiencia, eficacia y coherencia con otras políticas de la Unión. La conclusión de la evaluación fue que la directiva cumplía globalmente su función y, en la mayoría de los aspectos, no precisaba modificación. Sin embargo, se identificaron una serie de ámbitos en los que se consideró conveniente realizar modificaciones concretas como, por ejemplo, la adaptación de los conceptos esenciales de «vehículo a motor» y «hechos de la circulación» a recientes pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; la extensión armonizada del alcance del seguro obligatorio de automóviles a la protección de los perjudicados en accidentes causados por vehículos asegurados en entidades aseguradoras insolventes; los importes mínimos obligatorios de la cobertura de seguro; los controles del seguro de los vehículos por parte de los Estados miembros; y el uso de las certificaciones de antecedentes siniestrales de los titulares de pólizas por una nueva entidad aseguradora, entre otros.

Dicha revisión ha supuesto la aprobación de la Directiva (UE) 2021/2118 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2021, por la que se modifica la Directiva 2009/103/CE relativa al seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como al control de la obligación de asegurar esta responsabilidad (en adelante, la nueva Directiva del seguro de automóviles).

La nueva Directiva del seguro de automóviles va a suponer la ampliación del concepto de «vehículo a motor» a los efectos del seguro obligatorio en nuestro ordenamiento jurídico, puesto que esta ley elimina la restricción establecida por el artículo 1 del Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre, que limitaba el concepto de vehículo a motor a aquellos con autorización administrativa para circular. Mantener esta limitación es una opción prevista en el artículo 1 apartado 4 de la Directiva (UE) 2021/2118, pero en tal caso se preceptúa que los vehículos sin autorización administrativa para circular deben ser tratados de la misma forma que los vehículos a motor no asegurados, esto es, el Consorcio de Compensación de Seguros estaría obligado a indemnizar a las víctimas. El Consorcio solo quedaría eximido de indemnizar en el caso de daños causados por vehículos no autorizados a circular por vía pública cuando, de acuerdo con la Directiva (UE) 2021/2118, tales daños se produzcan en zonas no accesibles al público debido a una restricción legal o física del acceso a dichas zonas, de acuerdo con el Derecho nacional. Se ha preferido, en aras de conseguir una mejor protección de las víctimas, no hacer uso de estas opciones y seguir la línea marcada por las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que más adelante se mencionan, consistente en extender los conceptos de vehículo a motor y de hecho de la circulación tal y como se definen en la mencionada Directiva.

Asimismo, en el artículo 2.1 de la ley, que establece la obligación de aseguramiento de los vehículos a motor, se han incluido también dentro de esta obligación a los vehículos clasificados por el Reglamento (UE) n.º 168/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013, relativo a la homologación de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos, y a la vigilancia del mercado de dichos vehículos, como ciclomotores de dos ruedas, en la subcategoría L1e-B. Estos vehículos, pese a no ser accionados exclusivamente por una fuerza mecánica, son también considerados en el anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, incluso antes de la publicación de la Directiva 2021/2118, como ciclomotores de dos ruedas, exigiéndoles las autorizaciones administrativas para conducir y circular, así como el seguro obligatorio del vehículo a motor. Existen, además, modelos de bicicletas con pedales y motor auxiliar al pedaleo que pueden superar los 45 km/hora. Por ello, en aras a proteger a las víctimas de los accidentes de circulación, se ha considerado conveniente seguir exigiendo a los propietarios de estos vehículos la suscripción del seguro obligatorio de vehículos a motor.

Para los vehículos que antes de la entrada en vigor de esta ley no tenían la consideración de vehículos a motor y que, de acuerdo con lo previsto en esta ley, pasan a ser considerados vehículos a motor, se establece un periodo transitorio de seis meses para suscribir el seguro obligatorio de responsabilidad civil de la circulación de vehículos a motor. Durante este período transitorio no les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 3 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor y, por tanto, no podrán ser sancionados por la falta de suscripción del seguro. No obstante, hasta que se proceda a la suscripción del seguro obligatorio, tales vehículos serán considerados a todos los efectos como vehículos a motor no asegurados y las indemnizaciones a los perjudicados estarán cubiertas por el Consorcio de Compensación de Seguros, sin perjuicio de la facultad de este de repetir contra los responsables civilmente.

Por tanto, esta ley tiene como primer objetivo la transposición de la nueva Directiva del seguro de automóviles, teniendo en cuenta que esta completa y mejora el marco jurídico armonizado para toda la Unión Europea al que cada Estado miembro debe ajustar el contenido de sus normas internas. En consecuencia, para realizar esta trasposición es necesario modificar el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro de la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre.

En segundo lugar, esta ley incorpora las recomendaciones del Informe Razonado publicado por la Comisión de Seguimiento del Sistema de Valoración, que son especialmente significativas para la mejora del sistema de protección de los terceros perjudicados en accidentes de circulación.

La Comisión de Seguimiento del Sistema de Valoración fue creada por la Orden comunicada de los Ministerios de Economía y Competitividad y de Justicia, de 27 de octubre de 2016. El Informe Razonado publicado por la Comisión se dictó en virtud de la disposición adicional primera de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación. Dicho Informe considera que el sistema debe ser conservado como un bien jurídico imprescindible para resarcir con equidad, certidumbre y rapidez los daños y perjuicios personales causados por accidentes de circulación, y que es un instrumento idóneo para la consecución de rápidos acuerdos amistosos extrajudiciales. No obstante, formula al mismo tiempo determinadas recomendaciones –casi todas por unanimidad de los integrantes de la Comisión– para que sean plasmadas en una modificación legislativa del sistema. Las recomendaciones no alteran la estructura ni los principios generales del sistema, que se consideran idóneos, pero sí incorporan mejoras en el texto legal y en el nivel de protección a los perjudicados que se estiman relevantes y sobre las que existe acuerdo.

En tercer lugar, se crea un nuevo título V en el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro de la circulación de vehículos a motor, dedicado a la protección de datos personales, y que está dirigido a dar una mayor seguridad jurídica en el tratamiento de tales datos.

Por último, la nueva Directiva del seguro de automóviles faculta expresamente a los Estados miembros para extender voluntariamente, más allá del ámbito de la propia Directiva, la obligación de aseguramiento a otros vehículos que, sin tener la consideración legal de vehículo a motor, participan crecientemente en la circulación para atender las nuevas necesidades sociales de movilidad. En este sentido, esta ley crea en su disposición adicional primera un seguro obligatorio de responsabilidad civil para los vehículos personales ligeros, no incluidos dentro del concepto legal de «vehículo a motor», y se regulan sus elementos esenciales. Además, se encomienda a la Comisión de Seguimiento de Valoración la emisión de un informe razonado que contenga una propuesta de desarrollo reglamentario de este seguro obligatorio de responsabilidad civil para estos vehículos.

Asimismo, esta ley introduce modificaciones en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras incorporando nueva regulación sobre la honorabilidad y aptitud de quienes ejerzan la dirección efectiva o desempeñen funciones que integran el sistema de gobierno de la entidad, y se incluye la figura de los planes preventivos de recuperación.

II

El artículo primero de esta ley modifica varios aspectos del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor para incorporar el contenido de la Directiva 2021/2118, del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de noviembre de 2021. Debe señalarse que para cumplir con el mandato establecido en el artículo 2 de la Directiva 2021/2118, que indica que los Estados miembros adoptarán a más tardar el 23 de junio de 2023 las medidas necesarias para dar cumplimiento a las modificaciones establecidas en el artículo 1, puntos 8 y 18, de la Directiva en lo que atañe al artículo 10 bis, apartado 13, párrafo segundo, y al artículo 25 bis, apartado 13, párrafo segundo, respectivamente, de la Directiva 2009/103/CE, se llevó a cabo la transposición parcial de la Directiva 2021/2118 mediante la disposición adicional sexta de la Ley 11/2023, de 8 de mayo, de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos. Esta disposición otorga al Consorcio de Compensación de Seguros y a OFESAUTO competencia para la celebración de acuerdos relativos a los procedimientos de reembolso en caso de insolvencia de entidades aseguradoras.

En primer lugar, se modifican y clarifican los conceptos de «vehículo a motor» y circulación de vehículos o «hechos de la circulación» a los efectos del seguro obligatorio. El carácter esencial de estos conceptos, su tratamiento reciente con motivo de diversas cuestiones prejudiciales por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y razones de técnica legislativa aconsejan que, esta materia, hasta ahora regulada en nuestro ordenamiento jurídico por norma de rango reglamentario, se aborde en la ley, sin perjuicio de la posibilidad de completar su regulación mediante el oportuno desarrollo reglamentario. En consecuencia, uno de los cambios sustanciales que supone esta ley es la extensión de los conceptos de vehículo a motor y hecho de la circulación, para dar una mayor protección a las víctimas de los accidentes de circulación, tal como establece la directiva que se transpone.

Las resoluciones recientes del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a saber, sus sentencias en los asuntos Vnuk (Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de septiembre de 2014, asunto C-162/13), Rodrigues de Andrade (Sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de noviembre de 2017, asunto C-514/16) y Torreiro (Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de diciembre de 2017, asunto C-334/16) han aclarado el significado del concepto de hecho de la circulación. En particular, el Tribunal de Justicia ha señalado que los vehículos automóviles están destinados normalmente a servir como medio de transporte, con independencia de las características del vehículo, y que la circulación de tales vehículos comprende toda utilización de un vehículo que sea conforme con su función habitual de medio de transporte, con independencia del terreno en el que se utilice y de si está parado o en movimiento. No se aplica la Directiva 2009/103/CE si, en el momento del accidente, la función habitual de dicho vehículo es una utilización distinta de la de medio de transporte como por ejemplo, una utilización como fuente de energía con fines industriales o agrícolas.

Para aclarar el significado de hecho de la circulación se establecen ciertas exclusiones que se permiten por la Directiva 2021/2118, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2021, entre las que está la fabricación y transporte de vehículos a motor como mercancía. La mencionada Directiva, en su considerando 13, señala que para tales casos y si se opta por no aplicar a tales hechos el seguro obligatorio de automóviles como así se hace en esta ley, debe existir un seguro obligatorio que cubra la responsabilidad civil profesional. En consecuencia, se crea este nuevo seguro obligatorio que amparará los daños que produzcan los vehículos a motor durante su fabricación y transporte como mercancía. Al contemplarse aquí el mero transporte de una mercancía, se considera que las coberturas no deben ser iguales a las previstas para los hechos de la circulación en esta ley, sino que deben seguir un régimen distinto acorde con el menor riesgo de la actividad.

En segundo término, la ley incorpora la previsión de la directiva que se transpone en relación con la extensión de los controles del seguro a vehículos que tengan su estacionamiento habitual en el territorio de otro Estado miembro, respetando en todo momento que estos controles no sean discriminatorios, y sean necesarios y proporcionados al objetivo perseguido. Los nuevos avances tecnológicos, como el reconocimiento automático de matrículas, permiten comprobar el seguro de los vehículos sin detenerlos y, por tanto, sin interferir la libre circulación de personas. En todo caso, estos controles deberán formar parte de un sistema general de controles que se realicen asimismo con respecto a vehículos que tengan su estacionamiento habitual en España y que no requieran la detención del vehículo.

Respecto al tratamiento de datos personales derivados de estos controles, se establecerán las medidas adecuadas para preservar los derechos y libertades y los intereses legítimos del interesado; se respetarán todas las garantías establecidas por la legislación de protección de datos en cuanto a seguridad, necesidad, proporcionalidad y limitación de la finalidad; y el periodo de conservación de datos se reducirá al mínimo imprescindible.

En tercer lugar, se amplía la regulación existente sobre las certificaciones de antecedentes siniestrales para garantizar que las entidades aseguradoras se abstengan de practicar discriminaciones o de aplicar recargos en sus primas o denegar descuentos en razón de la nacionalidad de los titulares de las pólizas, del anterior país de residencia o del lugar en que se hubiese expedido la certificación.

Finalmente, la directiva completa los supuestos de protección al perjudicado en un accidente de circulación cuando no es factible activar el mecanismo ordinario del seguro obligatorio. Hasta ahora la directiva contemplaba la indemnización de los daños y perjuicios en los casos en los que el vehículo causante del accidente circula ilegalmente sin haber cumplido con la obligación de estar asegurado o en aquellos otros en los que el vehículo causante no puede identificarse. Sin embargo, la norma europea no contenía referencia alguna a los casos en los que el vehículo responsable sí está asegurado, pero lo está en una entidad aseguradora que es insolvente y se encuentra en liquidación. Esta situación se resuelve en la nueva Directiva del seguro de automóviles.

Por tanto, el texto refundido de la ley, en su nueva articulación, añade, al caso de una entidad española en insolvencia, la garantía de indemnización en todos los supuestos que pueden afectar al perjudicado residente en España en los que el seguro obligatorio de responsabilidad civil del vehículo causante del accidente está cubierto por una entidad aseguradora insolvente domiciliada en el Espacio Económico Europeo, tanto si el accidente tiene lugar en España como si tiene lugar en otro Estado miembro de aquel.

El Consorcio de Compensación de Seguros asumirá, entre sus funciones como fondo de garantía, la de indemnizar a las personas perjudicadas residentes en España los daños y perjuicios causados a ellas y a sus bienes por los accidentes ocasionados en España por un vehículo asegurado en una entidad aseguradora cuyo Estado miembro de origen no sea España, desde el momento en que la entidad aseguradora esté incursa en un procedimiento concursal, o de liquidación por insolvencia, con independencia del Estado en que tenga estacionamiento habitual el vehículo. No obstante, el Consorcio de Compensación de Seguros tendrá derecho a solicitar el reembolso por la cantidad satisfecha al organismo correspondiente del Estado miembro de origen de la entidad aseguradora. Sin embargo, cuando la persona perjudicada residente en España tenga el accidente en un país distinto de España, será OFESAUTO quien asuma, entre sus funciones de organismo de indemnización, la obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. OFESAUTO tendrá derecho a solicitar el reembolso por la cantidad satisfecha al organismo correspondiente del Estado miembro de origen de la entidad aseguradora incursa en un procedimiento concursal, o de liquidación por insolvencia.

III

La Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, introdujo, mediante la modificación del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, un nuevo sistema de valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación.