LegalizeLey 2/2025, de 26 de junio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad, la gestión eficiente y la calidad en el empleo público de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como para la protección de la infancia en el ámbito de los juegos de azar y apuestas
Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 2/2025, de 26 de junio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad, la gestión eficiente y la calidad en el empleo público de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como para la protección de la infancia en el ámbito de los juegos de azar y apuestas.
PREÁMBULO
I. Objeto
La presente ley tiene por finalidad establecer un conjunto de medidas urgentes y extraordinarias que, en cumplimiento de lo previsto en la disposición adicional decimoséptima del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y modificado por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, garanticen tanto el cumplimiento principal de reducción de la temporalidad como la evitación de incurrir nuevamente en dicha situación.
Esta ley también tiene por misión dotar a la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias de un conjunto de medidas en materia de empleo público que garanticen una eficiente gestión de los recursos humanos, una mejora en la calidad de empleo público y por ende garanticen la prestación de los servicios públicos.
Esta ley tiene como antecedente el Decreto-ley 7/2024, de 31 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad, la gestión eficiente y la calidad en el empleo público de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como para la protección de la infancia en el ámbito de los juegos de azar y apuestas, que nació no obstante como una solución normativa urgente y extraordinaria abocada a poner solución a determinados graves problemas de gestión de los recursos humanos, en los términos que se expondrán, pero en todo caso, de forma transitoria, en cuanto que a través de ese decreto-ley se impuso la obligación de iniciar la elaboración y tramitación del anteproyecto de Ley de Empleo Público de Canarias en el plazo máximo de seis meses desde su aprobación, dando además cumplimiento con ello a la obligación prevista en el artículo 6 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y siendo no obstante consciente de que su tramitación y final aprobación será un proceso complejo que precisará de un amplio consenso social, político y sindical que provoca que ese futuro marco legal de nuestra comunidad autónoma no será inmediato y que por tanto a efectos de evitar el mantenimiento o agravamiento de las ineficiencias detectadas en la gestión de recursos humanos, precisa de la presente respuesta urgente y extraordinaria.
De otra parte, a través de la presente ley se adoptan un conjunto de medidas urgentes e inaplazables para garantizar la debida protección de la infancia en el ámbito de la actividad de los juegos de azar y las apuestas.
II. Situación de partida
La Comunidad Autónoma de Canarias encuentra su principal expresión legislativa en materia de función pública en la todavía vigente Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria.
Dicha ley nació en el marco del entonces Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado mediante Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto.
Su artículo 30 atribuía a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y su artículo 32 le confería competencia legislativa de desarrollo y de potestad de ejecución en relación con el régimen estatutario de sus funcionarios, conforme señalaba su apartado 6.
Constituyó también el marco legal del estado sobre el que descansó nuestra norma, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, la principal expresión legislativa estatal en la materia, tras la aprobación de nuestra Constitución.
No fue hasta la primera década del siglo XXI cuando el Estado aborda de nuevo la tarea de dictar un cuerpo legislativo básico en materia de empleo público, aprobando la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Ya, en la segunda década, aprobaría el texto refundido de la citada ley, mediante el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, hoy vigente.
Canarias, al transcurrir de los años, ha accedido a un nivel superior de autonomía, de manos de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias.
Nuestro Estatuto claramente profundiza en nuestro derecho constitucional a la autonomía.
El título I, relativo a los derechos y los deberes de la ciudadanía, prevé en su artículo 23.2, letra b) el derecho de acceso al empleo público en condiciones de igualdad.
Por su parte, el título V, definidor del régimen estatutario de competencias, en su capítulo II de materias institucionales y administrativas, de manos de su artículo 107, atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de función pública y del personal al servicio de las Administraciones públicas canarias.
Esta competencia comprende en todo caso el régimen estatutario del personal funcionario de la comunidad autónoma y de su Administración local, la regulación de las especialidades del personal laboral derivadas de la organización administrativa y su formación, la planificación, la organización general, la promoción profesional y la acción social en todos los sectores materiales de prestación de los servicios públicos de la comunidad autónoma.
Se hace por tanto evidente que desde la aprobación de nuestra Ley 2/1987, de 30 de marzo, diversos hitos normativos se han sucedido, tanto en el marco de la legislación básica del estado como en nuestro propio marco estatutario.
Especial mención merece el hecho de que el artículo 6 del citado texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, conmina a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, y a las propias Cortes Generales, a la aprobación, para su desarrollo, de sus propias leyes reguladoras del empleo público.
Es evidente por tanto que nuestra comunidad autónoma tiene ante sí el ineludible deber de elaborar, tramitar y aprobar una nueva ley reguladora de su empleo público y es evidente también que dicha tarea requerirá de un intenso trabajo que concite el consenso social, profesional, sindical y político necesario para garantizar su correcta aplicación y vigencia.
En efecto, las leyes reguladoras del empleo público constituyen uno de los elementos esenciales del núcleo duro de la Administración pública pues en definitiva suponen la regulación de uno de los factores esenciales de su existencia, el factor humano.
Dichas leyes además vienen en definitiva a articular el ejercicio de un derecho fundamental, el del acceso a un empleo público, previsto en el artículo 23 de la Constitución española.
Siendo esto por tanto un objetivo político ineludible para nuestra comunidad autónoma, el apuntalamiento de nuestro actual sistema legal, presidido como se ha dicho, por nuestra Ley 2/1987, se ha efectuado a través de sucesivas modificaciones puntuales, de leyes de medidas administrativas complementarias o incluso a través de disposiciones en las leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, cuando ha sido necesario abordar cuestiones que, entrando en el asunto del empleo público, requerían de una respuesta a nivel presupuestario.
Prueba de lo anterior es el hecho de que efectivamente nuestra ley de cabecera ha sido modificada, entre otras, por la Ley 7/2022, de 28 de diciembre; Ley 4/2021, de 31 de marzo; Decreto-ley 4/2021, de 31 de marzo; Ley 19/2019, de 30 de diciembre; Ley 8/2019, de 9 de abril; Ley 7/2018, de 28 de diciembre; Ley 7/2017, de 27 de diciembre; Ley 3/2016, de 29 de diciembre; Ley 9/2014, de 6 de noviembre; Ley 8/2012, de 27 de diciembre; Ley 4/2012, de 25 de junio, hasta remontarnos a leyes más pretéritas como la Ley 2/2000, de 17 de julio; la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, o la Ley 9/1995, de 28 de diciembre.
Así pues, esta ley que sustituye al Decreto-ley 7/2024, de 31 de julio, que nace como respuesta a una situación de extraordinaria y urgente necesidad, en los términos que se expondrán en el apartado siguiente, tiene como vocación atender a dicha situación con la obligación prevista en su disposición final sexta de iniciar en el plazo máximo de seis meses desde su entrada en vigor, el procedimiento de elaboración y tramitación del anteproyecto de Ley de Empleo Público de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el que se ha de garantizar la participación ciudadana, de los colectivos profesionales, de las organizaciones sindicales y del propio personal al servicio de la Administración autonómica.
Dicho en sentido contrario, la ausencia de la presente respuesta urgente y extraordinaria, a los serios problemas que se ponen de manifiesto en la gestión de los recursos humanos de la Administración autonómica, con su clara vocación transitoria, produciría que la necesaria respuesta legal acontezca en un plazo a medio plazo no inferior probablemente a los tres años, lo que a su vez traería consigo un claro enquistamiento de aquellos problemas y una patología estructural del sistema con el riesgo que ello implica a la hora de garantizar la correcta prestación de los servicios públicos.
III. La extraordinaria y urgente necesidad de medidas en materia de empleo público
III.a) Las limitaciones legales a la dotación de efectivos
El conjunto de las Administraciones públicas españolas y, por ende, la Administración autonómica canaria, han tenido que enfrentarse desde prácticamente los inicios del presente siglo a una serie de retos que han determinado la necesidad de ofrecer respuestas inéditas para el sector público.
La profunda crisis económica que a nivel mundial afectó a nuestra sociedad en la primera década del presente siglo, trajo consigo severos recortes en el ámbito de las Administraciones públicas y, en especial respecto de su factor humano, dado el impacto económico que ello comportaba en las cuentas públicas.
Así, resulta ejemplar, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que acompañado a su vez de las leyes de presupuestos generales del Estado que se fueron dictando en la segunda década de este siglo, impusieron desde entonces serios límites al crecimiento del factor humano en el sector público, a través de ciertas figuras de las que cabe destacar la denominada tasa de reposición.
En efecto, la vigencia a lo largo de todos estos años de las tasas de reposición en el sector público ha supuesto una seria limitación a la hora de poder hacer frente a las verdaderas necesidades de recursos humanos.
Esta regulación ha traído consigo que, a lo largo de más de diez años, la Administración autonómica solo haya podido ofertar una parte de los efectivos necesarios, inicialmente limitándose a una parcial reposición de los efectivos perdidos.
No cabe la menor duda de que la vigencia de tales tasas ha supuesto en definitiva una especie de derogación tácita del artículo 70 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, pues este configura a la oferta de empleo público como el instrumento a través del cual se posibilita la provisión definitiva de la totalidad de los puestos vacantes estructurales con dotación presupuestaria que precisa una administración para el cumplimiento de sus fines.
De otra parte, la vigencia de las tasas de reposición ha venido a coincidir, en el ámbito de nuestra Administración autonómica con un fenómeno de relevo generacional.
Dicho relevo comporta la pérdida de un capital humano consolidado, esto es, de amplia trayectoria profesional, de manera que la pérdida de efectivos por terminación de su vida laboral ha sido, en definitiva, mayor que la capacidad de reposición.
Este fenómeno, lejos de disiparse, va en aumento, lo cual además no es más que un reflejo, en nuestro sector público, de lo que en definitiva acontece en la sociedad española y también en la canaria y que no es otro que el de la inversión piramidal, esto es, el aumento progresivo de quienes ya han concluido su vida laboral (clases pasivas) y una disminución de quienes la desarrollan (clases activas).
Los datos que constan en los sistemas de información de recursos humanos de nuestra Administración arrojan un panorama a corto y medio plazo de aumento de ese fenómeno del relevo generacional, por otro lado, natural e inevitable, dado que en la actualidad la edad media del personal al servicio de sector público autonómico oscila entre los 50 y 55 años por lo que en los próximos años un buen número de efectivos dejarán de prestar sus servicios para esta Administración.
Esta situación conmina a la Administración autonómica a adoptar medidas urgentes e inaplazables que traten de minorar el impacto negativo que en el sector público tiene y tendrá la pérdida de capital humano.
En los términos que luego se expondrán, los límites establecidos para la aprobación de ofertas de empleo público han traído consigo, en definitiva y de forma irremediable, un aumento significativo del empleo público temporal.
III.b) La obsolescencia del sistema de selección
El primero de los elementos que ha de ser abordado para hacer frente a esta situación y, por tanto, para permitir una adecuada regeneración de las plantillas, es evidentemente modernizar, agilizar y hacer más eficaz y eficiente el modo en que la Administración general selecciona a sus futuros recursos humanos.
Dicho de otro modo, la ineficiencia y la dilación en la ejecución de los procesos de selección dirigidos a la cobertura definitiva de puestos de trabajo ha traído consigo irremediablemente que mientras tal extremo se cumple, nacen necesidades urgentes e inaplazables de puestos y funciones que se han de desempeñar, en todo caso, y por tanto una obligada recurrencia al empleo público temporal.
La evidente obsolescencia de nuestro modelo de selección de personal funcionario de carrera, unido a la falta de una respuesta legislativa que abordase una mejor racionalización de los procesos selectivos, ha traído consigo que la Administración general dilate en exceso el período que transcurre entre la pérdida de efectivos y la reposición de estos.
Dicho de otro modo, el dilatado tiempo que transcurre entre producida la pérdida de un efectivo y el momento en que se consigue reponer.
La experiencia reciente es muestra de ello.
Así, por ejemplo, el Decreto 353/2019, de 19 de diciembre, aprobó la oferta de empleo público de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Canarias para el año 2019, conteniendo un total de 275 plazas.
Dicha oferta fue publicada y en su consecuencia entró en vigor el 31 de diciembre de 2019.
Conviene recordar que dicha oferta es el resultado de la aplicación de las entonces vigentes tasas de reposición establecidas por la ley de presupuestos generales del Estado de aquel año, de manera que a través de la citada oferta se trataba de articular la reposición de los efectivos perdidos en el año 2018.
Los procesos selectivos derivados de dicha oferta fueron convocados el día 15 de diciembre de 2022, esto es, tres años después de la aprobación de la citada oferta, y tales procesos se encuentran actualmente, la mayoría de ellos, aún en ejecución. Tardanza que se explicaría a su vez en la necesidad de concluir los procesos convocados anteriormente.
La situación por tanto pone de manifiesto que estando prevista la resolución de tales procesos selectivos a lo largo del año 2024, no deja de ser cierto que entre el momento de la pérdida de efectivos (año 2018) y el momento en que se reponen (año 2024) habrán transcurrido seis años.
Este panorama vuelve a reproducirse con la oferta de empleo público del año 2020, cuyas convocatorias se producen el día 13 de diciembre de 2023, iniciándose los procesos selectivos en el año 2024.
Lo mismo ha de manifestarse respecto de la oferta de empleo público del año 2021, la cual deberá ejecutarse, para evitar su caducidad, antes de que finalice el año 2024.
Sin la adopción de las medidas contenidas en esta ley, para la modernización, agilidad, eficacia y eficiencia de los procesos selectivos, la Administración volverá a caer en una situación de injustificable dilación en la reposición de los efectivos ofertados en el año 2021 pudiendo finalmente transcurrir, una vez más, cinco o seis años hasta la efectiva incorporación de los nuevos efectivos.
Ante esta situación, no resulta necesario aportar mayores datos que revelen que el modelo de selección del personal funcionario de la Administración general de la comunidad autónoma es absolutamente ineficaz e ineficiente por cuanto que se encuentra en las antípodas de ofrecer una respuesta adecuada a la necesidad de recursos humanos estables que garanticen una prestación de servicios públicos continuada, garantista y de calidad.
La inaceptable lentitud en la reposición de efectivos, consecuencia de la ausencia de un modelo de selección ágil, eficiente y racionalizado, con medidas legales que proporcionen la debida seguridad jurídica, en nuestra Administración, propicia que en estos momentos el déficit de efectivos sea manifiesto, acumulándose progresivamente la existencia de vacantes en las plantillas.
En la medida en que los puestos permanecen vacantes durante excesivos períodos de tiempo y en la medida en que la Administración viene obligada a garantizar la prestación de los servicios públicos que tiene encomendados y a ejercer sus competencias, no es posible dejar de proveer sus puestos vacantes, aún de forma transitoria y esto en definitiva se ha venido traduciendo, como por cierto sucede en el conjunto de las Administraciones públicas en España, en un aumento indeseable y desproporcionado del empleo público temporal.
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