Ley 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de los municipios rurales

EL PRESIDENTE DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Los artículos 65 y 67 del Estatuto prevén que las leyes de Cataluña son promulgadas, en nombre del rey, por el presidente o presidenta de la Generalitat. De acuerdo con lo anterior promulgo la siguiente ley

PREÁMBULO

I. Los municipios rurales

Tres cuartas partes de la población de Cataluña viven en el 15 % del territorio, mientras que el cuarto restante ocupa el 85 %. Este dato constata que el reparto demográfico es desigual y descompensado.

Así, la mitad de la población se concentra en el entorno del eje litoral marcado por el territorio de las diez comarcas que van de El Maresme a El Baix Camp, incluyendo El Vallès Occidental y el Oriental y la isla interior de El Gironès, con una media de habitantes por kilómetro cuadrado por encima de los 242,8. En concreto, El Barcelonès tiene un volumen de población y densidad que convierte a esta comarca en una de las zonas más densamente pobladas de Europa, con 15.649,86 habitantes por kilómetro cuadrado. Pero la densidad de las otras treinta y dos comarcas y Arán está por debajo. Son los casos, por ejemplo, de El Pallars Sobirà (5,15), La Alta Ribagorça (9,24), El Pallars Jussà (9,81), El Solsonès (13,58), L’Alt Urgell (14,13), La Terra Alta (15,89), El Priorat (18,53), El Lluçanès (21,41), La Noguera (21,95), Les Garrigues (23,83), La Ribera d'Ebre (25,81), El Ripollès (26,60), La Conca de Barberà (30,92), La Segarra (32,39), El Berguedà (35,14), La Cerdanya (35,17) o El Moianès (42,70). De acuerdo con los datos oficiales de población resultantes de la revisión de los padrones municipales en fecha 1 de enero de 2022 (Real decreto 1037/2022, de 20 de diciembre), de los 947 municipios de Cataluña, el 62,62 % (593) tienen una población que no supera los 2.000 habitantes, y, dentro de este porcentaje, el 55,99 % (332) no supera el umbral de población de 500 habitantes. Por otra parte, de acuerdo con la clasificación según el grado de urbanización publicado por Eurostat en 2018, Cataluña tiene un 75 % de municipios de densidad baja y un 21 % de municipios con densidad intermedia, mientras que los municipios urbanos o de densidad alta solo son el 4 %.

Para los ayuntamientos de los municipios rurales, el sistema de funcionamiento de la administración pública municipal supone una carga muy pesada dado que no disponen de los medios humanos, materiales y presupuestarios necesarios para poder cumplir todos los requisitos y llevar a cabo las gestiones administrativas que exige la ley.

Se trata de poner en el eje de la presente ley a los ciudadanos de Cataluña y Arán que viven en estos municipios, con idénticos derechos que el resto de la ciudadanía, y se trata también de dotar a las administraciones locales de las comarcas rurales de los instrumentos adecuados para garantizar la prestación de los servicios que les corresponden.

II. Marco estatutario

El capítulo VI del título II («De las instituciones») del Estatuto de autonomía de Cataluña dedica doce artículos al gobierno local, de los cuales es muy relevante el artículo 84, que fija las competencias locales. El apartado 3 de este artículo dice literalmente: «La distribución de las responsabilidades administrativas en las materias a que se refiere el apartado 2 entre las distintas administraciones locales debe tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por las leyes aprobadas por el Parlamento, por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo establecido por la Carta europea de la autonomía local, por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal, y por el principio de suficiencia financiera».

En cuanto a los mecanismos de financiación, el apartado 4 del propio artículo 84 señala que «[l]a Generalitat debe determinar y fijar los mecanismos para la financiación de los nuevos servicios derivados de la ampliación del espacio competencial de los gobiernos locales». A su vez, el artículo 88 («Principio de diferenciación») establece que «[l]as leyes que afectan al régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios deben tener en cuenta necesariamente las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión que tienen».

Por otra parte, en cuanto a la posibilidad de cooperación, el artículo 87 del Estatuto dispone que «los municipios tienen derecho a asociarse con otros y a cooperar entre ellos y con otros entes públicos para ejercer sus competencias, así como para ejercer tareas de interés común. A tales efectos, tienen capacidad para establecer convenios y crear y participar en mancomunidades, consorcios y asociaciones, así como adoptar otras formas de actuación conjunta. Las leyes no pueden limitar este derecho si no es para garantizar la autonomía de los otros entes que la tienen reconocida».

Por lo que respecta a los municipios rurales, el artículo 116 del Estatuto establece la competencia de la Generalitat en «el desarrollo integral y la protección del mundo rural». Por otra parte, son competencias exclusivas de la Generalitat la organización territorial y el régimen local, de acuerdo con los artículos 151 y 160. Además, en el ámbito de la ordenación del territorio [artículo 149.1.b) y e)], corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva sobre el establecimiento y la regulación de las figuras de planeamiento territorial y del procedimiento para su tramitación y aprobación, y sobre la determinación de medidas específicas de promoción del equilibrio territorial, demográfico, socioeconómico y ambiental, entre otros aspectos. También corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda (artículo 137).

En definitiva, las competencias estatutarias permiten desarrollar un amplio abanico de medidas legislativas en el ámbito local y, específicamente, en el ámbito del municipio rural.

III. Marco normativo europeo y catalán

La Carta europea de la autonomía local, de 15 de octubre de 1985, garantizó la autonomía local como medida para conseguir unas «entidades locales investidas de competencias efectivas y una administración a la vez eficaz y cercana al ciudadano». Así, el artículo 4.3 plasma el principio de subsidiariedad: «El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una responsabilidad a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea, y las exigencias de eficacia y economía».

El artículo 5 del Tratado de la Unión Europea recoge el principio de subsidiariedad y el artículo 10.3 establece que las decisiones deben tomarse de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos.

Por otra parte, el artículo 39.1.b) del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea establece como objetivo específico de la política agraria europea garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. El artículo 174 presta especial atención a las zonas rurales y a las zonas que sufren desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, entre los objetivos de cohesión económica, social y territorial:

«A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, esta debe llevar a cabo y proseguir su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial.

La Unión debe proponerse, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas.

Entre las regiones afectadas debe prestarse especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que sufren desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una densidad de población escasa y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña».

La Unión Europea afirma al inicio de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «Una visión a largo plazo para las zonas rurales de la Unión Europea: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040»: «Las zonas rurales de la Unión Europea son una parte esencial del modo de vida europeo. Son el hogar de 137 millones de personas, que representan a casi el 30 % de su población y cubren más del 80 % de su territorio, teniendo en cuenta todos los municipios y comunas de Europa con poca población o baja densidad».

La Comisión Europea marca la dirección a los estados miembros y a las regiones, a las que invita a definir sus objetivos y agendas de desarrollo del medio rural, adaptados a su contexto. A su vez, señala la necesidad de crear espacios que faciliten la participación de todos los actores rurales en la implantación de esta «visión a largo plazo»: sociedad civil, administraciones, municipios y empresas. Con esta finalidad, la Comisión Europea ha aprobado y difundido el Pacto rural europeo, que debe servir para consolidar la «visión a largo plazo» y para reforzar la gobernanza multinivel y la coordinación de las actuaciones que dan respuesta a las necesidades de los municipios rurales. Entre estos referentes, es preciso situar singularmente las acciones dirigidas a velar por la no discriminación por razón de género en el mundo rural y la implantación de medidas para la creación de actividad económica y empleo, que tenga en cuenta particularmente la acción de las mujeres en el ámbito rural, para ganar en equidad y favorecer la conciliación familiar.

Un de los instrumentos para la consecución de la «visión a largo plazo» y para la ejecución del Pacto rural (la Agenda rural de Cataluña en el ámbito catalán) es el establecimiento de mecanismos de verificación rural (rural proofing), que, como define la Comisión Europea, se basan en la revisión de las políticas públicas con una perspectiva rural, a fin de adaptarlas a quien vive y trabaja en las zonas rurales. Es necesario, por tanto, que las políticas públicas de las administraciones, incluidas las normas jurídicas como posible modo de desarrollarlas, adopten la perspectiva rural en sus implicaciones y potenciales, positivos y negativos, directos e indirectos, en la sostenibilidad social, económica y ambiental rural: así, por ejemplo, en relación con el empleo rural, las perspectivas de desarrollo, el bienestar social, la igualdad de oportunidades para todos y la calidad ambiental de las zonas y comunidades rurales.

En el caso normativo, el mecanismo rural de Cataluña enlaza con el consolidado movimiento de mejora de la calidad normativa (better regulation), que implica la necesidad de incorporar a la evaluación de los impactos normativos la perspectiva específicamente rural.

En este sentido, la Agenda rural de Cataluña, impulsada por el Gobierno, identifica las necesidades y los retos del territorio rural para garantizar sus condiciones de vida y desarrollo, y se convierte en un elemento clave para planificar las políticas de equilibrio y cohesión territoriales. La actuación de los grupos de acción local como entes colaboradores territoriales ha sido relevante para el desarrollo territorial de los municipios rurales. La Agenda rural de Cataluña, además, se ha convertido en un referente y una fuente de propuestas para el presente estatuto.

La acción 876 de la Agenda rural de Cataluña propone «[a]probar el Estatuto del municipio rural», lo que implica que la presente ley da respuesta a la voluntad expresada durante el proceso participativo de la Agenda. La ley incluye las acciones que podían convertirse en medidas normativas. Así, existen vínculos de cuarenta y tres artículos y siete disposiciones transitorias con setenta y siete acciones de la Agenda rural de Cataluña, que suman un total de noventa y nueve vínculos. De las setenta y siete acciones diferentes de la Agenda que pueden vincularse con el Estatuto de los municipios rurales, treinta y seis son acciones priorizadas y nueve son acciones estratégicas.

El Consejo Catalán de Municipios Rurales es el órgano de asesoramiento del Gobierno en materia de régimen local y de participación y propuesta en los ámbitos que afectan a los municipios rurales, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 166/2022, de 13 de septiembre, por el que se crea el Consejo Catalán de Municipios Rurales. La presente ley modifica sus funciones para ampliar su alcance y adaptarlas a los requerimientos de la propia ley.

La ley reconoce como interlocutores del Gobierno en las materias del ámbito de los municipios rurales a las asociaciones y entidades que tienen por objeto la representación, promoción y defensa de los intereses de estos municipios.

IV. Objetivos

La presente ley pretende contribuir a mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía que vive en municipios rurales y quiere ser un instrumento normativo eficaz para garantizar el arraigo de las personas que viven en ellos y para favorecer la repoblación y el equilibrio territorial. La ley pretende también que las medidas que incluye sean eficaces y duraderas, y quiere aprovechar los nuevos contextos generados a nivel global y local para favorecer el desarrollo social y económico de las zonas rurales catalanas.

La presente ley nace de los objetivos del cuarto eje del Plan de gobierno de la XIV legislatura, en relación con el objetivo de desarrollo sostenible 11 («Ciudades y comunidades sostenibles»), en concreto los que marca el apartado 4.2.1, dentro del eje «Por un país verde, equilibrado y conectado», en cuanto al establecimiento de un régimen específico para los municipios rurales y conseguir el equilibrio territorial y la igualdad material de sus habitantes. Asimismo, la presente ley cumple con la medida 5.3.3 del Plan de gobierno de la XV legislatura y quiere alcanzar el objetivo específico 5.3: cohesionar y reequilibrar el territorio asegurando la financiación adecuada para el mundo local. La Agenda rural de Cataluña recoge, en gran medida, estos objetivos y el presente estatuto los tiene en cuenta.

Además, la presente ley pretende fomentar el desarrollo sostenible del mundo rural, con la promoción de acciones públicas que tiendan a la consecución de los objetivos económicos, sociales y ambientales, para lo que se requiere el compromiso y la colaboración de todas las administraciones públicas catalanas.

V. Estructura

La Ley del Estatuto de municipios rurales consta de sesenta y ocho artículos distribuidos en siete títulos, seis disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y diez finales.

Se estructura en un título preliminar, que contiene las disposiciones de carácter general; el título primero, sobre las competencias y las relaciones interadministrativas; el segundo, sobre el Mecanismo Rural de Garantía; el tercero, sobre el refuerzo de la financiación de los municipios rurales; el cuarto, sobre las medidas para la mejora de los servicios, la lucha contra el despoblamiento y el fomento general de los municipios rurales; el quinto, sobre medidas tributarias relativas a los municipios rurales; y el sexto, sobre la autonomía local de los municipios rurales. El título preliminar define el concepto de municipio rural, que considera varios aspectos, no solo la población, y distingue, dentro de esta categoría, a los municipios rurales de atención especial, como expresión legal de las específicas necesidades de estos. También define qué es una comarca rural, siguiendo las propuestas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, y establece los municipios rurales que pertenecen a comarcas urbanas limítrofes con comarcas rurales con un elevado grado de ruralidad.

Además, desarrolla la concreta articulación de las obligaciones jurídicas derivadas del derecho de los habitantes de los municipios rurales a una buena administración, en conexión con el artículo 30 del Estatuto.

Este título preliminar incluye un conjunto de principios generales que informan el ordenamiento jurídico y que, por tanto, deben ser útiles para el desarrollo de políticas públicas por parte de las administraciones catalanas, que deben seguirlos y respetarlos a favor de los municipios rurales. Finalmente, incluye una mención a la equidad, principio tradicional del derecho catalán, que debe permitir evitar la rigidez de la aplicación de normas que afectan a los municipios rurales, modulando su interpretación. Estas dos aportaciones, que toman en consideración la tradición jurídica catalana, se configuran como elementos de salvaguardia de los municipios rurales.

El capítulo I del título I hace referencia al ejercicio de competencias, funciones o actividades de los municipios rurales y tiene especial cuidado en evitar la duplicidad de competencias.

El capítulo II recoge los principios generales de las relaciones interadministrativas y define las obligaciones jurídicas concretas de otras administraciones en sus relaciones con los municipios rurales, que se derivan del principio de colaboración administrativa, para mejorar la capacidad de gestión de los municipios rurales.

El título II regula la aplicación del llamado Mecanismo Rural de Garantía. En este sentido, establece la obligatoriedad de que los proyectos de ley y de decreto que atribuyan, transfieran o deleguen competencias, funciones o actividades a los municipios rurales incluyan una evaluación de impacto normativo específica, que debe incorporarse a la memoria. Se refuerzan así las exigencias de mejora normativa, ya incluidas en las leyes catalanas; de procedimiento, y de transparencia y buen gobierno. Por otra parte, regula la programación y planificación de las políticas públicas de las administraciones en lo que se refiere a los municipios rurales. Recoge así la importante labor de planificación para otorgar estabilidad y seguridad jurídica, que en los últimos años se ha ido extendiendo a ámbitos como la contratación pública o los planes anuales normativos y que llega ahora a la esfera municipal de la mano de los municipios rurales.

El título III trata sobre el refuerzo de la financiación de los municipios rurales. En este sentido, queda patente que es la Generalitat quien debe promoverla. Se proponen dos acciones concretas con este objetivo. Por un lado, se establece un fondo específico de municipios rurales de carácter incondicionado y, por otro, se dispone la creación de una línea específica de inversiones para los municipios rurales para que hagan frente a la regresión demográfica y al envejecimiento de la población. Además, se establece que las bases reguladoras y las convocatorias de ayudas y subvenciones de la Generalitat incorporen criterios de incentivación positiva y medidas de apoyo específico para las personas empadronadas en los municipios rurales y que las convocatorias de subvenciones dirigidas a los ayuntamientos incluyan un tramo específico para los municipios rurales.

El título IV, relativo a las medidas para la mejora de los servicios, la lucha contra el despoblamiento y el fomento general de los municipios rurales, pretende implantar una serie de mejoras de distinta clase. El capítulo I incluye varias medidas referidas a la ordenación territorial, el urbanismo, el patrimonio y la vivienda.