Real Decreto 905/2025, de 7 de octubre, por el que se modifican el Real Decreto 640/2021, de 27 de julio, de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios; el Real Decreto 1509/2008, de 12 de septiembre, por el que se regula el Registro de Universidades, Centros y Títulos; el Real Decreto 1002/2010, de 5 de agosto, sobre expedición de títulos universitarios oficiales; y el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad

I

La universidad española se enfrenta a desafíos importantes relacionados con la globalización del conocimiento y de la tecnología, las aplicaciones potenciales de los avances en inteligencia artificial en la docencia, la investigación y la gestión, la necesidad de atraer talento docente y científico y de retener el propio, así como a la necesidad de flexibilizar, sin renunciar al rigor académico, la formación impartida y los planes de estudio para que tengan mayor capacidad de adaptación a las demandas de una sociedad y de una economía en permanente transformación.

Para afrontar con éxito estos retos, el sistema universitario español cuenta con un rasgo distintivo fundamental, como es su calidad global, lo que le ha permitido asegurar la confianza de la ciudadanía en la calidad de la docencia impartida en sus aulas y en la excelencia de la investigación desarrollada en sus laboratorios o departamentos; e, igualmente, le ha facilitado competir con garantías de éxito en un escenario de globalización del mundo universitario en el que estamos inmersos.

En este contexto, el sistema universitario español está viviendo una etapa de crecimiento exponencial en cuanto al número de universidades y centros universitarios, como también de los estudiantes matriculados en las mismas. Este hecho, en buena medida, responde a un aumento significativo de la demanda de estudios universitarios de los ciudadanos españoles y de ciudadanos residentes en otros países que quieren formarse en las facultades y escuelas universitarias de nuestro país. Unos y otros consideran el acceso a los estudios universitarios como un instrumento fundamental para su progreso profesional y para una mejor inserción en el mercado laboral, local o internacional. Nuestro sistema universitario ha sabido responder a este desafío de la demanda y de la complejidad creciente de la misma.

Así, las universidades españolas que, desde el inicio de la democracia, desarrollaron una importante tarea de modernización de sus estructuras académicas y de investigación, y que, asimismo, a partir de mediados de la década del 2000 transformaron con éxito toda su oferta docente bajo los principios del Espacio Europeo de Educación Superior, en la actualidad están demostrando una notable capacidad adaptativa a los cambios científicos, tecnológicos, sociales, laborales y económicos en los que estamos inmersos. Ello se corrobora con la renovación de la oferta de títulos universitarios, manteniendo siempre su calidad académica, y con un crecimiento sin precedentes en la historia española de las actividades de investigación y de transferencia de conocimiento que se desarrollan en su seno.

II

Estas políticas universitarias centradas en la calidad y en la igualdad de oportunidades del sistema universitario, una verdadera historia de éxito colectivo para nuestro país, se han ido configurando desde el inicio de la democracia en torno a un núcleo fundamental de universidades públicas (donde se asienta hoy en día la mayoría de la docencia y del estudiantado, del profesorado y, sobre todo, una proporción muy elevada de la investigación y de la transferencia que se realiza en centros de educación superior del país), compaginado con la presencia de universidades no públicas, heterogéneas en su origen y forma societaria, que se han caracterizado, en general, y hasta ahora, por una calidad homologable, similar unas y otras a los niveles alcanzados en las principales universidades europeas.

De tal forma, que, hasta este momento, la ciudadanía, las administraciones públicas y el tejido productivo tenían la certidumbre de que todas las universidades españolas contaban con niveles elevados de calidad, indistintamente de su naturaleza jurídica, tamaño, especialización o localización.

No obstante, la aceleración de las transformaciones que están desarrollándose en el sistema universitario español, producto de una multiplicidad de factores internos y externos a la educación superior, inducen cambios profundos en este.

De entre estos cambios se debe destacar la progresiva complejidad de la tipología de universidades que coexisten, ante la eclosión reciente de numerosos centros privados, y la diversidad de acercamientos que estas empresas educativas privadas practican en torno a la idea central de las funciones que una universidad, entendida como servicio de interés general, desempeña o debe desempeñar en la sociedad y la economía españolas. Así, en 1983, año en el que se aprobó la Ley de Reforma Universitaria que emprendía el camino de la modernización y democratización de la universidad, había en España 33 universidades públicas y 4 privadas, mientras que en septiembre de 2025 se contabilizaban 50 universidades públicas y 46 universidades privadas, que cuentan con una creciente diversidad de modalidades que abarcan desde las universidades promovidas por la iniciativa social sin ánimo de lucro bajo el amparo del Concordato con la Santa Sede de 1979, y los centros impulsados por otros sectores de la Iglesia Católica a centros creados por iniciativas empresariales locales, proyectos fomentados por grandes empresas nacionales y otros promovidos por fondos de inversión internacionales. E incluso se cuenta con universidades privadas que mantienen un sistema de precios públicos de la matrícula del estudiantado y se sustentan en parte con fondos públicos. A todas ellas debe añadirse, finalmente, la presencia de universidades extranjeras en España que ofrecen titulaciones universitarias extranjeras, y que también están creciendo en los últimos años.

Esta complejidad se acrecienta por el hecho de que algunas universidades se expanden hacia otras comunidades autónomas, distintas de donde tienen su sede social, creando nuevas universidades formalmente, pero que en la práctica configuran un grupo universitario (por ejemplo, con unidades de gestión comunes), o, igualmente, mediante tanto la adquisición de centros adscritos privados de universidades públicas como instalando directamente facultades, escuelas o centros en esos territorios.

Asimismo, un paso más en esta complejidad creciente lo constituye el que haya propuestas de universidades privadas que implican que la mayoría del estudiantado y del profesorado no resida en España, con lo que realmente lo que se busca es obtener un título oficial español (y europeo) a distancia.

En este contexto, se ha constatado el reconocimiento de varias universidades de naturaleza jurídica privada por ley autonómica, a pesar de contar con una valoración negativa sobre su calidad como proyecto universitario emitida por la Conferencia General de Política Universitaria, y pese a ello, tales universidades han sido autorizadas a iniciar su actividad académica.

Estos años de complejidad progresiva del sistema universitario, además, han coincidido con una expansión de la docencia universitaria virtual o en línea que tuvo, en los efectos derivados de la crisis de la pandemia del COVID-19, un punto de inflexión muy importante, y que ha tenido en las universidades privadas su impulsor fundamental. Este desarrollo se manifiesta tanto en universidades cuyas titulaciones se imparten, fundamentalmente, bajo el modelo docente no presencial, como en aquellas otras presenciales, pero que también implementan títulos o grupos virtuales. En este sentido, en el curso 2024-2025, el 26 % del estudiantado universitario español estudia ya en formato virtual (proporción que, por ejemplo, dobla el 13 % alcanzado por este tipo de estudiantado en Gran Bretaña según la Higher Education Statistics Agency (HESA) con datos del curso 2022-2023). Este formato ha permitido acceder a los estudios universitarios a miles de estudiantes que residen en numerosas localidades diseminadas por todo el país, al mismo tiempo que tenemos una cifra creciente de estudiantes que habitan fuera de España y que estudian en alguna de estas carreras virtuales que se ofertan en estos centros.

Finalmente, una parte importante de las universidades reconocidas en los últimos años están demostrando un desarrollo limitado de las actividades de investigación y de transferencia, a pesar de que estas actividades son consustanciales al hecho universitario, siendo realmente las que diferencian una universidad de otros espacios educativos en España o en toda Europea Occidental. Una trayectoria diferente, sin duda, a la seguida por las universidades públicas y privadas desde el inicio de la democracia hasta la actualidad, que habían trabajado para desarrollar conjuntamente su labor docente y su labor de investigación y de transferencia del conocimiento.

Un dato que lo ilustra fehacientemente es que, en el año 2023, el conjunto de las universidades privadas concentró solo el 5 % de todos los recursos captados para realizar investigación en el sistema universitario (incluyendo los ingresos por captación de convocatorias públicas, por contratos con empresas e instituciones, por cátedras universitarias, o por la valorización de las patentes), pese a ser prácticamente la mitad de las universidades activas del país, y casi un tercio del estudiantado y del profesorado. Esta cuestión es fundamental, porque recordemos que el 70 % de la investigación científica y tecnológica en España se produce en el tejido universitario, por lo que es estratégico para el país que esta proporción global, en la que se sustenta realmente la capacidad de competitividad de la economía española, no se reduzca.

III

Habida cuenta de lo expuesto, resulta fundamental abordar los cambios normativos precisos que garanticen el mantenimiento de la calidad de la oferta universitaria en España, estableciendo los mecanismos precisos a fin de cohonestar la creación y reconocimiento de universidades públicas y privadas, en el marco de lo previsto en la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, con la necesaria calidad de la enseñanza superior para que siga haciendo de la universidad un poderoso instrumento de progreso social individual (ascensor social) y el generador de ciencia e innovación que haga avanzar y competir a nuestras empresas (motor económico) y a la sociedad en su conjunto.

Este proceso acelerado de expansión universitaria en un sistema universitario complejo acontece en un marco legal general, que asigna y distribuye responsabilidades entre los distintos agentes. Como punto de partida de este entramado normativo, debe citarse el artículo 27 de la Constitución Española, cuyo apartado 6 dice así: «Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales».

Asimismo, esta norma establece en su apartado 8 que «los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes». De estos postulados legales se ha derivado la existencia de instituciones universitarias públicas y privadas en nuestro país y, al mismo tiempo, el mandato a las Administraciones públicas de velar por la calidad de las universidades y porque cumplan con los requisitos y exigencias que establecen las normativas que definen las características del sistema universitario español y del modelo universitario sobre el que se ha edificado.

Este planteamiento se corrobora fehacientemente en el artículo 5 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, cuando en su apartado 1 señala que «el sistema universitario deberá garantizar niveles de buen gobierno y calidad contrastables con los estándares internacionalmente reconocidos, en particular, con los criterios y directrices establecidos para el aseguramiento de la calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior», y por lo establecido en su apartado 2, según el cual «la promoción y el aseguramiento de dicha calidad es responsabilidad compartida por las universidades, las agencias de evaluación y las Administraciones Públicas con competencias en esta materia».

Igualmente, debe tenerse en consideración que la universidad desempeña importantes funciones, entre las que cabe destacar: la formación de profesionales y de talento; la producción y transferencia de conocimiento científico, tecnológico y humanístico; la contribución al desarrollo económico y territorial; la generación de pensamiento crítico; la promoción de la innovación y la competitividad; y el impulso de las actividades culturales. Asimismo, tienen un papel clave para internacionalizar los territorios y las economías locales y regionales, como igualmente son un motor de empleabilidad. Estas funciones se fundamentan en una universidad, indistintamente de su naturaleza jurídica o modalidad docente, dinámica, comprometida y abierta a protagonizar los cambios sociales, culturales y tecnológicos que se desarrollan en la sociedad actual, donde la calidad de todo el conjunto de sus actividades es un desafío permanente y una obligación para todos los equipos rectorales y para el conjunto de la comunidad universitaria. Una obligación que también alcanza a las administraciones públicas, desde el respeto a las competencias en materia de política universitaria atribuidas al Estado y a las comunidades autónomas. Concretamente, en el caso del Estado, en virtud del artículo 149.1.1.ª y 30.ª de la Constitución Española, como se analizará más adelante, mientras que, en el caso de las comunidades autónomas, tales competencias vendrían reconocidas por el artículo 148.1 de la Constitución Española y en sus respectivos estatutos de autonomía.

IV

Desde estos planteamientos, y teniendo muy presente este contexto, resulta absolutamente necesario modificar el Real Decreto 640/2021, de 27 de julio, de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios, para adaptarlo a una realidad universitaria mucho más compleja, que en muy poco tiempo se ha transformado profundamente. Se trata, con ello, de defender un sistema universitario distinguido, hasta ahora, por su calidad global y por su solidez académica que se asienta en unas universidades públicas mayoritarias, junto con universidades privadas, todas las cuáles tienen en la calidad de la formación impartida y en la investigación producida los principales ejes vertebradores de su actividad.

Es esta, por tanto, una reforma necesaria para garantizar la calidad global de todo el sistema universitario, que es un objetivo fundamental de la sociedad española, de tal modo que la universidad siga siendo reconocida por todos los ciudadanos como uno de los pilares de nuestro modelo de bienestar.

La educación superior, en este caso la universitaria, es entendida desde este enfoque como un servicio de interés general que puede ser prestado por instituciones públicas o por empresas de naturaleza jurídica privada, pero cuyo fin fundamental es la prestación de un servicio de formación y de investigación de calidad para el conjunto del país.

En este sentido, la creación de una universidad pública o el reconocimiento de una universidad privada debe requerir de un proyecto global que integre todas las funciones que son consustanciales al hecho universitario, y que sea un proyecto sólido académica y económicamente. Dicho proyecto debe, asimismo, sustentarse en una masa crítica (un volumen mínimo) de estudiantes matriculados en sus estudios oficiales de Grado, Máster y Doctorado, ya que de esta se derivarán el volumen del personal docente e investigador y el personal técnico, de gestión, de administración y servicios necesario, así como los correspondientes equipamientos e instalaciones que garanticen el desarrollo adecuado de la docencia, la investigación y la gestión, que dan sentido último a la propuesta de nueva universidad y aseguran que esta se inserte plenamente en el modelo universitario español.

En este sentido, según los datos del curso 2023-2024, la media de estudiantes matriculados en estudios oficiales en las universidades españolas era de 19.782, siendo en las universidades públicas de 27.252 y en las universidades privadas de 11.036. Cabe retener que actualmente España tiene una universidad con más de 144.000 estudiantes y dos con menos de 300 estudiantes. En este sentido, como referencia se puede indicar que, según la clasificación del Times Higher Education de 2025, la media de estudiantes matriculados en las 200 mejores universidades del mundo era de 31.535.

De igual modo, se ha de poner de manifiesto que la media, en el curso 2023-2024, de profesorado (personal docente e investigador, en adelante PDI) por universidad en España es de 1.559, siendo de 2.374 en las universidades públicas y de 682 en las universidades privadas. Si estos valores se consideran en equivalente a tiempo completo, se obtendría una media global de 1.056 profesores, con un intervalo que iría de los 1.640 en los centros públicos a los 372 de media en los privados (la universidad española con mayor volumen de profesorado tendría 5.210 PDI en equivalente a tiempo completo (ETC), pero habría dos universidades con sólo 10 PDI en ETC y otras seis con menos de 100 PDI).

De forma consecuente, el volumen del profesorado y su dedicación a tareas de docencia e investigación inciden en la captación de recursos por investigación y transferencia, ya que los grupos de investigación necesitan de una masa crítica para ser competitivos. En este sentido, en los tres ejercicios que abarca el período 2021 a 2023, las universidades españolas captaron 12.812 proyectos de investigación autonómicos, nacionales y europeos de carácter competitivos (no se incluyen por lo tanto ni proyectos no competitivos, ni valorización de patentes ni recursos conseguidos para cátedras universitarias). De estos datos se deriva que la media de proyectos de investigación obtenidos acumuladamente en estos tres ejercicios por universidad fue de 143 (cabe retener que la mayoría de los proyectos tienen en torno a tres años de vigencia). En todo caso, la universidad que acumuló en esos tres años más proyectos de investigación alcanzó la cifra de 703, mientras que diecisiete universidades consiguieron menos de 10 proyectos.

Desde el planteamiento y modelo de universidad preeminente en España, el profesorado, elemento esencial sobre el que se asienta la actividad universitaria, debe ser fundamentalmente profesorado doctor permanente a tiempo completo, sin menoscabo de la aportación puntual y necesaria de profesionales de otros ámbitos que contribuyen, con su experiencia y distinta perspectiva, a una formación más enriquecedora del estudiantado.

De igual modo, esta reforma se promueve para conservar un principio fundacional de nuestro modelo universitario: el elevado nivel de calidad y de excelencia en la docencia y en la investigación, que son las dos actividades consideradas como consustanciales a la labor universitaria, de la universidad como institución y de su profesorado como protagonista de la actividad universitaria. No se puede considerar que una institución o empresa educativa en España pueda ser catalogada como una universidad si no cumple con este principio. Este es el principal rasgo distintivo del modelo universitario español, desde el inicio del periodo democrático hasta la actualidad, al igual que acaece en la mayoría de los países avanzados de nuestro entorno. La presente norma, así, refuerza las bases jurídicas y los instrumentos de intervención para que las administraciones públicas garanticen el cumplimiento de este principio.