Real Decreto 899/2025, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras

PREÁMBULO

La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, ha supuesto un importante cambio en la normativa reguladora de la materia, con profundas consecuencias en todos los órdenes.

En consonancia con el grado de desarrollo que ha alcanzado nuestra red viaria, la prioridad de la ley se centra en optimizar el servicio que presta la red de carreteras del Estado, con el objetivo primordial de maximizar la seguridad viaria.

Para lograr esos fines, la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, establece como principios esenciales la especialización funcional de las redes de carreteras y la adecuada coordinación entre las de diferentes titularidades, el control de los accesos a las carreteras, la preservación tanto de la condición física de las vías, mediante una conservación y explotación adecuadas, como de su condición funcional, evitando que se degrade por usos ajenos a su función o por actuaciones perjudiciales para ésta, así como la integración con otros modos de transporte, fomentando la intermodalidad y la potenciación del transporte público.

La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, parte del principio fundamental de que la Red de Carreteras del Estado debe estar exclusivamente orientada a la prestación de servicio al tráfico de largo recorrido, conectando los principales núcleos de población, los puertos, aeropuertos, centros de transporte y de logística de interés general, los centros logísticos de la defensa, los principales pasos fronterizos, así como integrando los principales itinerarios de tráfico internacional según los convenios internacionales suscritos por el Reino de España. Por el contrario, el tráfico de medio y corto recorrido debe circular por vías de otras titularidades. La separación en lo posible de los tráficos de largo, medio y corto recorrido es una acción eficaz para luchar contra la accidentalidad, ya que propicia el uso de la vía de forma más homogénea y por tanto más previsible.

En relación con ello se encuentra la necesidad de controlar los accesos a las carreteras estatales, pues cada nuevo acceso constituye un punto conflictivo para la seguridad vial. La accesibilidad a los lugares concretos del territorio, aunque estén cercanos a la red de largo recorrido, debe hacerse a través de redes de distribución, que han de conectar con la red estatal en un número limitado de puntos.

Tanto la implantación de nuevos accesos como la modificación o cambio de uso de los ya existentes, solo podrá llevarse a cabo para mejorar la conexión entre las diferentes redes viarias y potenciar la función propia de las vías que se conectan, de acuerdo con el principio general de especialización funcional de las redes de carreteras, de forma que no se atribuyan a la Red de Carreteras del Estado funciones de distribución del tráfico local, de acceso a las propiedades colindantes u otras que no le correspondan, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre.

Este reglamento contribuye a afianzar la seguridad jurídica, definiendo con precisión conceptos que emplea la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, y concretando el alcance de alguno de sus preceptos.

En cuanto a su estructura, el reglamento sigue básicamente la misma disposición sistemática y ordenación de materias de la ley que desarrolla. Incluye tanto aquellos extremos susceptibles de desarrollo porque imperativamente así venía impuesto por la vigente Ley 37/2015, de 29 de septiembre, como aquellos otros que, sin previsión de desarrollo específica, se ha considerado oportuno abordar, toda vez que abren oportunidades y ventajas para la gestión general de las carreteras que han de ser reguladas de manera genérica en esta norma.

En el título preliminar se desarrollan las cuestiones de ámbito general referentes al objeto y ámbito de aplicación, profundizando en las definiciones de los distintos tipos de carreteras y de las vías que no tienen dicha consideración ni la de elemento funcional, entre las que se encuentran las vías ciclistas y, especialmente, en la modificación de la clasificación y categorización de aquellas.

Igualmente se especifican los contenidos que habrá de incluir el inventario de las carreteras del Estado, así como las instrucciones para la formalización del cambio de titularidad de los bienes incluidos en él.

En el título I se expone la naturaleza del Plan Estratégico de Carreteras del Estado, su contenido documental y el procedimiento de aprobación y revisión del Plan, así como un recordatorio de los deberes de coordinación y conciliación de los distintos planes de carreteras de las administraciones con competencias en la materia, sobre la base del principio fundamental de especialización funcional de las redes de carreteras.

En el título II, a lo largo de sus seis capítulos, se analiza de forma pormenorizada el contenido y se detalla el procedimiento de aprobación de programas y estudios de carreteras.

En cuanto a los estudios de carreteras, se relacionan los contenidos documentales mínimos de cada una de sus tipologías en función de su naturaleza, función y escala, con especial atención al desarrollo ordenado del procedimiento de aprobación de estudios y proyectos, incluido el trámite de información pública acerca de la declaración de interés general y la concepción global del trazado en desarrollo de lo establecido al respecto por la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, y se fija el estudio informativo como el tipo de estudio objeto de dicho trámite, incluyendo las excepciones y situaciones particulares que igualmente son de aplicación. Análogamente se desarrolla pormenorizadamente el procedimiento de tramitación de la información oficial y pública y de su posterior aprobación y efectos.

Dada su relevancia, se detallan los efectos de la aprobación de los estudios de carreteras sobre la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico. En la actualidad, la proliferación de iniciativas que ocupan extensas áreas del territorio –como pudieran ser las relacionadas con las energías renovables– precisan de una ajustada coordinación con la defensa de los corredores de carretera que son objeto de estudio, así como con los terrenos en los que se enclavarán las alternativas seleccionadas, de manera que se hace necesario implementar un sistema de protección de dichos corredores que, desarrollando el contenido articulado de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, permita establecer determinadas garantías para la ejecución de lo estudiado y proyectado, con especial relevancia en las situaciones de caducidad de la tramitación ambiental.

El reglamento desarrolla con detalle la cuestión referente a los informes sectoriales, preceptivos y vinculantes, que debe emitir la Dirección General de Carreteras una vez acordada la redacción, revisión, modificación o adaptación de cualquier instrumento de planificación, desarrollo, ejecución o gestión territorial, urbanística, o de protección medioambiental, que pudiera afectar, directa o indirectamente, a las carreteras del Estado, o a sus elementos funcionales, por estar dentro de su zona de influencia, y con independencia de su distancia a las mismas, artículo 16.6 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo estos informes constituyen una herramienta para coordinar la actuación de las diversas administraciones públicas que tienen competencias coincidentes sobre un mismo territorio, garantizando la prevalencia de la competencia del Estado en atención al superior interés general cuya tutela la Constitución Española le encomienda.

Cuando se trate de instrumentos en los que se planteen nuevas conexiones con la red de carreteras, ya sean a carreteras en servicio o a carreteras con estudios o proyectos aprobados, o en los que se plantee la modificación de los nudos existentes, o cambios de uso que puedan generar afección a los niveles de servicio o menoscabo de la seguridad viaria, deberá tenerse en cuenta el principio general de especialización funcional de las redes de carreteras, de forma que no se atribuyan a la Red de Carreteras del Estado funciones de distribución del tráfico local, de acceso a las propiedades colindantes u otras que no le correspondan. Si no se tiene en cuenta dicho principio general, los informes serán desfavorables, por contravenir la obligación de que los desarrollos urbanísticos establezcan sus propios sistemas de movilidad.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 18.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, los promotores de las actuaciones de urbanización tienen el deber legal de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios (entre otras, las de transporte) y las de ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas. Esto implica que en todos los instrumentos de planificación, desarrollo, ejecución o gestión territorial o urbanística, debe estar expresamente estudiada y justificada la conexión con las redes de carreteras, aportando un estudio de tráfico y, en caso de una afección significativa, una propuesta de las medidas de acondicionamiento necesarias para mantener inalterado el nivel de servicio y de seguridad viaria de las carreteras afectadas. La financiación de estas medidas de acondicionamiento debe correr por cuenta de los promotores de la actuación.

Tienen especial relevancia los informes, preceptivos y vinculantes, a los instrumentos que posibilitan que se lleve a cabo la acción urbanizadora, trátese de planes o proyectos especiales, de infraestructuras, proyectos de urbanización, de obras u otros, cualquiera que sea la denominación que les otorgue la legislación aplicable, ya sea de ordenación del territorio, urbanística, de protección ambiental o de cualquier otra materia, pues la ejecución material de la urbanización es lo que de manera más inmediata y directa puede afectar a las carreteras del Estado. Dichos informes sectoriales deben tener en cuenta los condicionamientos y circunstancias presentes en el momento de su emisión, ya que, considerando los dilatados períodos de tiempo que conlleva el desarrollo urbanístico, aquellos condicionamientos y circunstancias habrán podido variar sustancialmente desde las fases anteriores de planeamiento, aunque éstas hubieran sido ya informadas previamente por la Dirección General de Carreteras. Recuérdese que, desde la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (dado que han transcurrido los plazos transitorios establecidos en ella y en el texto refundido de 2008), la patrimonialización de la edificabilidad no se produce hasta su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, por lo que no puede pretenderse arrancar derechos de informes sectoriales emitidos hace años (en ocasiones decenios), cuando con posterioridad a dichos informes se han producido cambios normativos de hondo calado (como la entrada en vigor de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, así como de ciertas directivas europeas con incidencia en este ámbito) así como variaciones en las circunstancias (como el volumen de tráfico) que se tuvieron en cuenta para la emisión de los informes. Desde la reforma del derecho de propiedad del suelo introducida con la Ley de 2007, las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos no se integran en el patrimonio de los propietarios del suelo. En coherencia con ello, los informes sectoriales a todos los instrumentos de planificación, desarrollo y ejecución deben tener en cuenta la normativa y circunstancias vigentes en el momento en que se dictan, y no lo que instrumentos anteriores dijeron que podía llegar a haber en un futuro incierto.

Respecto a la definición de la zona de influencia de las carreteras, y teniendo en consideración ante todo la observación realizada por el Consejo de Estado, se han establecido criterios objetivos o fácilmente objetivables, conjugando así la adecuada protección de la infraestructura y el servicio público viario de titularidad estatal sin menoscabar las competencias autónomas y locales en materia de ordenación del territorio, urbanística y de protección ambiental.

A tal efecto, atendiendo a lo recogido en el artículo 16.6 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, para identificar cualquier instrumento de planificación, desarrollo o gestión territorial, urbanística, o de protección medioambiental, que pudiera afectar, directa o indirectamente, a las carreteras del Estado o a sus elementos funcionales, con independencia de su distancia a la carretera, se han introducido una serie de criterios objetivos que buscan asegurar que las actuaciones previstas en tales instrumentos no puedan afectar negativamente a las condiciones de servicio por incrementar significativamente el tráfico sobre las carreteras del Estado, incluyendo el tráfico de vehículos pesados que inducen los mayores deterioros al patrimonio viario. Asimismo, se define la zona de influencia en coherencia con el artículo 36.9 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, que establece la posibilidad de denegar nuevos accesos o cambio de usos de los existentes para servir a actividades que, por su naturaleza, puedan generar un volumen de utilización que pueda afectar negativamente, de forma cualitativa o cuantitativa, a la correcta explotación de la carretera, pues cada acceso es un punto conflictivo para la seguridad viaria. Por otra parte se incluyen en la zona de influencia aquellos terrenos afectados por instrumentos cuyas determinaciones impliquen la imposición de obligaciones al Estado o prohibiciones en relación con la planificación, proyecto, construcción, conservación o explotación de las carreteras del Estado y sus zonas de protección y se pretende también concretar los deberes recogidos en el artículo 18.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, teniendo en cuenta que los desarrollos urbanísticos deben establecer sus propios sistemas de movilidad para satisfacer las demandas locales. Otros elementos legales que sirven de fundamento a la definición de la zona de influencia son las propias zonas de protección de la carretera definidas en el artículo 28 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, en las que, de acuerdo con el mismo precepto, no podrán realizarse obras o instalaciones ni se permitirán más usos o servicios que aquéllos que sean compatibles con la seguridad viaria y con las previsiones y la adecuada explotación de la carretera, requiriéndose autorización del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible para la realización de cualquier actividad que pueda afectar al régimen de las zonas de protección, sin perjuicio de otras competencias concurrentes. Además, la definición de la zona de influencia en el artículo 54 del Reglamento encuentra su fundamento en la figura de las servidumbres acústicas recogidas en el artículo 33.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, y en la legislación vigente en materia de ruido. De igual modo, en la redacción del artículo 54 del Reglamento se han tenido en consideración los efectos derivados de la aprobación provisional o definitiva de los estudios de carreteras, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16, apartados 2, 3 y 4, de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre.

El título III desarrolla lo relativo a la construcción de carreteras, apoyándose en dos pilares que se encontraban faltos de actualización y desarrollo adecuado, como son la expropiación y la afección a bienes y derechos y, sobre todo, la reposición de servicios afectados, tanto en fase de proyecto como de ejecución de las obras, determinando un procedimiento reglado que fija las relaciones con los titulares de dichos servicios –sean persona física o jurídica– y el sistema de contrapesos para garantizar la adecuada planificación, construcción y puesta en servicio de dichos bienes y su devolución –y correspondiente recepción– a su titular en condiciones técnicas y económicas adecuadas al interés general por encima de otros intereses. Asimismo, se establecen directrices para homogeneizar los contenidos de las reposiciones de caminos y vías públicas y el régimen de titularidades una vez realizadas las reposiciones.

En el título IV se abordan las cuestiones referentes a la financiación de carreteras, en particular, tanto a lo relativo a la suscripción de convenios con el sector público y otros organismos nacionales e internacionales como a las formas de colaboración de los particulares en este ámbito.

El título V desarrolla un amplio abanico de contenidos relativos a la explotación de carreteras como disciplina que concentra una buena parte de los esfuerzos de la Dirección General de Carreteras en el cumplimiento de los objetivos que le han sido encomendados por la sociedad. Se definen aspectos como las modalidades de explotación o la referente a las exenciones del abono de peaje por parte de determinados vehículos o usuarios, antes de pasar al complejo ámbito de las áreas de servicio, acerca de las cuales se fijan los criterios de proyecto, localización, adjudicación y régimen concesional y la novedosa posibilidad de la promoción de áreas de servicio por terceros ajenos al titular de la carretera, sobre la cual se describe de forma detallada su naturaleza, procedimiento de tramitación e implantación, así como las posibilidades de uso y explotación, todo ello en consonancia con la legislación sobre contratos del sector público. De forma paralela se establecen disposiciones mínimas para el uso y gestión de las áreas de descanso y los aparcamientos seguros.

El título VI reviste especial importancia para los objetivos que persiguen la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, y el presente reglamento, pues trata el uso y defensa de las carreteras, las limitaciones a la propiedad en función de las zonas de protección, la gestión de la reclamación por daños a la carretera y especialmente la publicidad y los rótulos o carteles informativos.

Por lo que respecta a las zonas de protección, se aborda de forma novedosa la fijación de una serie de criterios de desarrollo para garantizar la plena efectividad del carácter demanial de la zona de dominio público y la mayor eficacia en la fijación de los usos y actividades que pueden desarrollarse en cada una de las distintas zonas de protección, tanto por sus titulares como por la propia Administración de Carreteras o por terceros designados por esta. Como consecuencia de la ampliación de la zona de dominio público en aplicación de las disposiciones de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, en algunos supuestos pueden existir derechos de propiedad privada en esta zona ampliada por lo que resulta oportuno mantener vigente el apartado 1 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, para reconocer la existencia de derechos de propiedad privada en la zona de dominio público, permitiendo ponderar adecuadamente ambas instituciones, otorgando seguridad jurídica y evitando litigiosidad.

Se precisa cuándo se entiende que una actividad que pretende realizarse puede afectar al régimen de las zonas de protección de las carreteras, a los efectos de someterla a autorización previa de la Dirección General de Carreteras.

Asimismo, se establecen criterios para determinar cuándo se considera que una instalación es fácilmente desmontable, a los efectos de permitir su ubicación en la zona de limitación a la edificabilidad.