Ley 4/2025, de 18 de julio, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo mediante proyectos residenciales estratégicos en las Illes Balears

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución Española ordena a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y dictar las normas precisas para hacer efectivo el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado en el artículo 47 del citado cuerpo legal.

El artículo 2 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, dispone que constituyen fines comunes de la acción de los poderes públicos en materia de vivienda, en el ámbito de sus respectivas competencias: «a) La efectividad de los derechos de acceso en condiciones asequibles a una vivienda digna y adecuada de acuerdo con la Constitución Española y las recomendaciones de los instrumentos internacionales ratificados por España».

Por su parte, el título I del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por el Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, referido a los derechos y deberes de la ciudadanía, contiene un mandato dirigido a los poderes públicos a fin de que dichos derechos y obligaciones sean reales y efectivos, adopten las medidas de ordenación territorial y urbanística que correspondan para asegurar un resultado equilibrado, y favorezcan o contengan, según proceda, los procesos de obtención, ocupación y transformación del suelo.

El acceso a una vivienda digna y adecuada en las Illes Balears, especialmente en los municipios donde se concentra la mayor población, tras la crisis económica y el estallido de la burbuja inmobiliaria, se caracteriza fundamentalmente por la falta de oferta suficiente, tanto de vivienda libre como de vivienda protegida, para atender una demanda en crecimiento constante tanto en régimen de propiedad como en régimen de alquiler, problemática que se ve acrecentada por el impacto sobre el mercado de alquiler de las viviendas vacacionales y por la falta de disposición de suelo urbanizado necesario para atender la demanda.

Existe una escasez de disponibilidad de suelo urbanizado por motivos de lentitud en la tramitación necesaria para su transformación. Tanto la legislación urbanística como las afecciones al urbanismo de la legislación sectorial diversa (tanto estatal como autonómica) imponen un número elevado y creciente de informes sectoriales durante la elaboración de planes urbanísticos. Los procesos urbanísticos son excesivamente complejos y dilatan en el tiempo los trámites de forma innecesaria. El ritmo al que se libera suelo y la demanda están desacompasados. La brecha entre la necesidad de vivienda y la tasa a la que se puede construir se agranda cada vez más.

Los precios de adquisición de la vivienda han ido subiendo desde el año 2012 de forma continuada en el archipiélago y, de acuerdo con los datos de la Estadística Registral Inmobiliaria (https://www.registradores.org) del cuarto trimestre de 2024, el precio de la vivienda en las Illes Balears es de 3.771 €/m², por lo que se supera el valor máximo de la burbuja inmobiliaria del año 2007 (precio de 2.421,3 €/m²) y se llega a un récord histórico. Los resultados anuales de 2024 posicionan la comunidad autónoma balear como la comunidad autónoma con el precio por metro cuadrado más elevado (3.575 €/m²) del Estado, dejando atrás la comunidad de Madrid (3.527 €/m²), el País Vasco (3.045 €/m²), Cataluña (2.547 €/m²) y las Canarias (2.351 €/m²).

Por otra parte, el precio medio de la vivienda nueva y usada en el municipio de Palma se sitúa en un 10,5 % sobre el máximo del boom inmobiliario de 2007. El valor tasado medio de la vivienda libre en dicho municipio, en el cuarto trimestre de 2024 se sitúa en 3.101,06 €/m², según fuentes del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, muy por encima de la media nacional. Respecto del porcentaje de renta disponible que un hogar medio tiene que dedicar al pago de la primera cuota de una hipoteca que cubra el 80 % del valor de una vivienda media a los precios actuales (esfuerzo teórico anual), en Palma está por encima del 50 %, junto a Barcelona, Cádiz, San Sebastián, Málaga y Madrid.

El exceso de demanda es el causante de los incrementos de los precios de la vivienda, y el esfuerzo por comprar una vivienda ha aumentado debido al diferencial entre los salarios y los precios de compra, así como la subida de los tipos de interés. La alternativa a la compra es el alquiler, pero esta tampoco es una opción asumible para muchos ciudadanos de las Illes por los altos precios que se demandan.

El acceso a la vivienda ya no es tan solo un problema para los colectivos más vulnerables, sino que afecta a amplias capas de la sociedad: nuevas familias, jóvenes, personas trabajadoras con salarios bajos y medios, estudiantes, personas jubiladas o todos aquellos colectivos sin recursos económicos suficientes que les permitan el acceso a una vivienda y, con ello, a una vida digna.

El importe del alquiler continúa creciendo, lo que provoca que un gran número de jóvenes, así como familias –entre otros colectivos– no dispongan de ingresos suficientes para permitirse el acceso a la vivienda, ni en régimen de propiedad, ni en régimen de alquiler. Según los datos aportados por el sector, en las Illes Balears se necesitan cerca de 30.000 viviendas para dar respuesta a la demanda y conseguir reducir los precios.

La demanda de vivienda en el archipiélago balear, a diferencia de lo que ha pasado en el resto del territorio español, ha crecido considerablemente sobre la oferta, como consecuencia de un aumento de la población por encima del stock de viviendas disponible. Este aumento de la demanda de vivienda de los mismos residentes se ve reforzado por la demanda de los no residentes, lo que ha provocado que los incrementos de oferta no sean suficientes para cubrir el crecimiento de la demanda. En consecuencia, el precio del metro cuadrado en las Baleares es más de un 50 % superior a la media estatal, de acuerdo con los últimos datos del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible.

De este modo, en la actualidad, las Illes Balears se encuentran en una situación crítica con una elevada demanda de vivienda, especialmente de vivienda protegida, y una manifiesta incapacidad de la oferta, tanto pública como privada, para atender esa demanda. Según la Dirección General de Planificación y Evaluación del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, se estima que para el período 2024-2027, la necesidad de vivienda en las Illes Balears para cubrir el déficit existente es de 27.662 viviendas.

Por tanto, la realidad de les Illes Balears en materia de vivienda es de emergencia residencial en la medida que el déficit acumulado y la demanda estimada para el horizonte no pueden ser cubiertos únicamente mediante la utilización de los mecanismos urbanísticos ordinarios de transformación urbanística del suelo, sino que requieren una actuación decidida de todas las partes implicadas, tanto públicas como privadas.

En esta línea, el recientemente aprobado Dictamen del Comité Europeo de las Regiones –El papel de las ciudades y regiones en el plan europeo de vivienda asequible– subraya que la solución principal al elevado coste de la vivienda radica en edificar nuevas unidades, de manera que se aumente la oferta y, en consecuencia, disminuyan los costes; en este sentido, destaca la necesidad de que los entes locales y regionales garanticen la disponibilidad de normas, infraestructuras y terrenos adecuados para permitir e incentivar la construcción de nuevas viviendas, y que la financiación y el apoyo de la Unión sean fácilmente accesibles.

La emergencia residencial en el municipio de Palma constituye un caso de extraordinaria y urgente necesidad que demanda una respuesta excepcional y urgente de los poderes públicos, lo que dio lugar a la aprobación del Decreto ley 3/2025, de 14 de marzo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo mediante proyectos residenciales estratégicos en el municipio de Palma, con el fin de hacer frente al mandato constitucional consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada en la capital de las Illes Balears. Con esta ley, además de incluir el régimen previsto en el decreto ley para el municipio de Palma, se pretende extender las medidas previstas a otros municipios de las Illes Balears que están asimismo en situación de emergencia residencial.

En el ámbito autonómico, el artículo 12.3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, dispone que las instituciones propias de la comunidad autónoma de las Illes Balears, para cumplir las finalidades que les son propias y en el marco de las competencias que les atribuye el Estatuto, promoverán, como principios rectores de la política económica y social, el desarrollo sostenible encaminado al pleno empleo, la cohesión social y el progreso científico y técnico, de manera que se asegure a toda la ciudadanía el acceso a los servicios públicos y el derecho a la vivienda, entre otros derechos.

Por su parte, el artículo 22 del Estatuto de Autonomía dispone que las administraciones públicas de las Illes Balears garantizarán el derecho de acceso a una vivienda digna de los ciudadanos de las Illes Balears.

Conforme al artículo 2 de la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, son principios rectores de la política de vivienda de la comunidad autónoma de las Illes Balears, entre otros: hacer efectivo el derecho de acceso de los ciudadanos de las Illes Balears al disfrute de una vivienda digna, adecuada, accesible y asequible, con la adopción de las medidas necesarias para favorecer la equidad social y para eliminar los obstáculos que lo impiden, así como para garantizar la dimensión social que hay que otorgar a las políticas de vivienda.

La situación actual impone la adopción de medidas que faciliten el ofrecimiento del mayor número de viviendas posible en el municipio de Palma, donde se concentra casi un tercio de la población de les Illes Balears, así como en los municipios de más de 10.000 habitantes, con el fin de contrapesar aquella demanda, sentando las bases para reequilibrar el mercado de vivienda, y con ello hacer posible el ejercicio por la ciudadanía del derecho de acceder a una vivienda digna y adecuada a sus necesidades, en condiciones asequibles.

Por todo ello, en el marco de los objetivos inicialmente planteados por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana para las comunidades autónomas de cara al próximo Plan Estatal de Vivienda 2026-2029, con esta ley se pretende incentivar en el municipio de Palma y en los demás municipios de las Illes Balears de más de 10.000 habitantes, el desarrollo de suelo para lograr una rápida puesta a disposición para la edificación de viviendas asequible, aumentando el ritmo actual de licencias de construcción. Asimismo, se pretende cubrir el déficit de construcción privada actual y recuperar ritmos de construcción acorde con la demanda, aumentando la oferta de vivienda asequible e incrementando la inversión en vivienda pública para equipararnos a ritmos europeos. Del mismo modo, se persigue aumentar la disponibilidad y eficiencia de los recursos públicos para reducir el tiempo medio de resolución de expedientes urbanísticos.

Para hacer frente a la emergencia residencial y promover, impulsar y facilitar la construcción de viviendas, la presente norma incorpora la figura de los proyectos residenciales estratégicos, cuyo objeto es agilizar los trámites administrativos fusionando en una única tramitación el plan de ordenación y los proyectos de reparcelación y urbanización, para desarrollar ámbitos de suelo urbanizable y urbano destinados a uso residencial en los que se reserve un porcentaje de viviendas destinadas a algún régimen de protección pública, y entre estas un porcentaje destinado al alquiler, de modo que se pueda producir con celeridad y en la cantidad requerida el suelo urbanizado necesario para atender el déficit actual de viviendas y las demandas previstas.

La incorporación de este tipo de figuras en el ordenamiento jurídico no es desconocida en la normativa de las Illes Balears, ya que en la actualidad se dispone de los proyectos industriales estratégicos regulados en la Ley 14/2019, de 29 de marzo, de proyectos industriales estratégicos de las Illes Balears, que ha conseguido agilizar y simplificar los procedimientos administrativos. Consecuentemente, la emergencia residencial hace necesario regular una figura análoga para los usos residenciales.

También como antecedente se encuentra la figura de las reservas estratégicas de suelo (RES) de la Ley 5/2008, de 14 de mayo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo para viviendas de protección pública. En la exposición de motivos de dicha ley se indicaba que el déficit acumulado y la demanda estimada para el horizonte de la legislatura en curso no podían ser cubiertos únicamente mediante la utilización de los mecanismos urbanísticos ordinarios de transformación urbanística del suelo, sino que requerían de una actuación decidida del Gobierno de las Illes Balears en conjunción con la iniciativa privada y con las entidades y los organismos competentes en materia de urbanismo y vivienda.

No obstante, dos factores fueron determinantes para la baja incidencia que tuvo en la construcción de nueva vivienda en esta comunidad autónoma: por un lado, el impacto de la crisis económica (la ley se aprueba a mediados de 2008, en pleno estallido de la burbuja inmobiliaria), cosa que retrae a numerosos promotores de iniciar nuevas actuaciones, dado que el problema que existía era el de un exceso de oferta; y por otro lado, una larga tramitación de las normas subsidiarias y complementarias (el instrumento de ordenación elegido), y posteriores proyectos de urbanización y compensación para poder dar inicio a las obras. Los efectos finales de la aplicación de esta Ley 5/2008 fueron la aprobación de seis ámbitos, todos ellos en Mallorca, de los que a día de hoy se han ejecutado únicamente tres. Por tanto, se trata de un antecedente que nació con una buena declaración de intenciones pero que, a efectos prácticos, no ha tenido la incidencia ni los resultados esperados. El procedimiento de aprobación que plantea esta ley para la nueva figura de los proyectos residenciales estratégicos pretende agilizar y simplificar lo que la Ley 5/2008 estableció para las reservas estratégicas de suelo.

De este modo, los proyectos residenciales estratégicos se configuran como instrumentos de intervención directa que tienen por objeto proyectar la ejecución inmediata de actuaciones de interés general que se desarrollen en suelo urbano y urbanizable del municipio de Palma y, por extensión, en los municipios de más de 10.000 habitantes, por su contribución a solucionar la emergencia residencial, aun cuando no tengan previsión ni acomodo en el planeamiento urbanístico, así como, en último término, en los municipios de más de 20.000 habitantes, en suelo rústico con la categoría de área de transición, siempre que lo acuerde el pleno del ayuntamiento, sobre la base de razones de interés público prevalente que lo justifiquen, y se apruebe una modificación de planeamiento para clasificar este suelo como urbanizable y fijar las determinaciones urbanísticas que deben cumplir los proyectos residenciales estratégicos.

El municipio de Palma, en virtud de su estatus especial otorgado por la Ley 23/2006, de 20 de diciembre, de capitalidad de Palma, por su condición de capital y su relevancia en el conjunto insular, requiere un marco normativo ad hoc, por lo que se le ha dado un trato diferenciado en un capítulo propio, a pesar de tratarse de un municipio de más de 20.000 habitantes.

La finalidad de esta norma es facilitar y posibilitar el derecho de acceso de todos los ciudadanos a una vivienda digna, adecuada, accesible y asequible, partiendo de una política de colaboración público-privada en la transformación, sin demoras innecesarias, del suelo urbanizable y urbano delimitado en unidades de actuación necesario para solventar la crisis de vivienda, aunando el interés general y el desarrollo sostenible.

Con este nuevo instrumento se trata de agilizar los trámites para que el suelo sea óptimo para albergar la construcción de viviendas –debiendo estar un porcentaje destinado a viviendas sometidas a algún régimen de protección pública–, más allá de los desarrollos tradicionales de suelos urbanizables o urbanos no consolidados con destino residencial.

Con la pretensión de que las diferentes medidas contempladas en la presente norma tengan una eficacia directa, se dispone que su regulación prevalece y se impone sobre cualquier otra norma autonómica o insular o instrumento de planeamiento aprobado que sea disconforme, sin necesidad de llevar a cabo procesos de modificación o adaptación que retrasen su efectividad.

II

La ley se estructura en una exposición de motivos, cuatro títulos, seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y diecinueve disposiciones finales.

El título I contiene las disposiciones generales y consta de dos artículos en los que se define el objeto de la ley y la declaración de emergencia residencial para la comunidad autónoma de las Illes Balears.

El título II establece el concepto y la finalidad de los proyectos residenciales estratégicos, las determinaciones a las que han de sujetarse, los requisitos que han de cumplir y la documentación que han de contener para que sean aprobados. Este título se divide en tres capítulos, el primero regula el concepto, la finalidad, las determinaciones y el contenido de los proyectos residenciales estratégicos; el segundo establece los requisitos para la implantación de proyectos residenciales estratégicos en el municipio de Palma y distingue los que se desarrollen en el suelo urbano y urbanizable de Palma y los que se puedan desarrollar en áreas de transición. El último capítulo, el tercero, establece los requisitos para la implantación de proyectos residenciales estratégicos en el resto de municipios de las Illes Balears y contiene dos secciones, la primera regula el caso de los suelos clasificados como urbanos y urbanizables, y la segunda, los suelos clasificados como rústicos con la categoría de área de transición.

El título III regula el procedimiento para la aprobación de los proyectos residenciales estratégicos. En él se prevé la presentación de un estudio preliminar del proyecto y, en caso de que el informe del ayuntamiento sobre este estudio sea favorable, el propietario único o la junta de compensación presentará propiamente el proyecto residencial estratégico.

El título IV regula las actuaciones posteriores a la aprobación de los proyectos residenciales estratégicos.

La disposición adicional primera modifica el texto refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2020, de 28 de agosto, e incorpora los proyectos residenciales estratégicos, con sus particularidades, en la legislación de evaluación ambiental, a los efectos de la preceptiva evaluación de los mismos.