Ley 2/2024, de 7 de noviembre, de promoción de los beneficios sociales y económicos de los proyectos que utilizan los recursos naturales de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Pacto verde europeo marcó el objetivo de acelerar la transición ecológica de la Unión Europea hacia una economía neutra en emisiones de CO2 para 2050. En los últimos dos años la necesidad de acelerar la transición ecológica se ha intensificado con el Fit for 55, conjunto de medidas que pretenden alcanzar el objetivo de que como mínimo el 42,5 % del consumo final bruto de la energía de la Unión Europea se produzca a partir de fuentes renovables de energía, o con el Plan RePowerEU, que pretendía dar respuesta a la escalada de precios y la carestía energética, aumentando la resiliencia del sistema energético a través de pilares como el aumento de la presencia del biometano y el hidrógeno.

La crisis de suministros, provocada primero por la COVID-19 y poco después por la invasión de Ucrania, puso de manifiesto la necesidad de reforzar la capacidad de producción propia en las tecnologías críticas relacionadas con la transición energética. En respuesta, la Unión Europea estableció el Plan industrial del Pacto verde europeo (COM (2023) 62 final, de 1.2.2023), que promueve el desarrollo de la capacidad de producción propia de las materias primas y tecnologías requeridas para la transición verde, incluyendo el aprovechamiento de los recursos naturales de Europa.

La propia Administración autonómica gallega ha avanzado en estos ámbitos. Así, la Xunta de Galicia aprobó en el año 2022 la Agenda energética de Galicia 2030, que constituye la hoja de ruta para la consecución de los objetivos intermedios en 2030 que permitan conseguir la neutralidad climática a más tardar en 2050, de acuerdo con la Estrategia gallega de cambio climático y energía 2050 y con la futura Ley del clima de Galicia, con nuevas oportunidades, no solamente para el sector energético gallego, sino para el resto de sectores estratégicos de Galicia. Igualmente, también en el año 2022 la Xunta aprobó la Agenda de impulso de la minería sostenible de Galicia 2030, que constituye la estrategia, la hoja de ruta, que se adapta a los nuevos tiempos y objetivos del sector. Así, se centra en impulsar la modernización y el crecimiento sostenible de la minería, que va a actuar como proveedor de minerales estratégicos para la digitalización, pero también en la innovación tecnológica y el talento, así como en fomentar la integración ambiental de la minería, la economía circular y la puesta en valor del patrimonio minero.

Dentro de este nuevo escenario, los recursos naturales pasan a ser un factor clave para el crecimiento sostenible e inclusivo del territorio y patrimonio de toda la ciudadanía. Sin embargo, la cantidad de recursos naturales de Galicia que pueden emplearse de forma sostenible es limitada, por lo que, cuando la sociedad asigna una parte de ellos a un determinado proyecto, está haciendo una inversión por la cual debe obtener un retorno social adecuado. Este retorno social tiene que ser compatible con la obtención de una rentabilidad económica suficiente para las personas que invierten aportando capital y asumiendo los riesgos.

La puesta en marcha de determinados proyectos en el territorio, en especial aquellos que aprovechan recursos naturales mediante una tecnología avanzada, no solo debe respetar estrictamente las cautelas ambientales, sino que ha de ir acompañada de la adecuada valoración de su impacto social y económico en la medida en que puede representar una gran oportunidad para conseguir un desarrollo sostenible.

La identificación por parte de los promotores de los efectos positivos de carácter social y económico que se derivan directamente de la ejecución de un proyecto y la asunción de compromisos adicionales para potenciar esos efectos resultan esenciales para valorar los impactos que van a derivarse para las comunidades en que van a desarrollarse.

II

En todo caso, y cuando se trata de valorar el impacto de un determinado proyecto en el territorio, debe considerarse necesariamente su posible repercusión en los beneficios que proporciona el medio natural en que va a emplazarse y que son los que hacen posible la vida humana, esto es, los denominados servicios de los ecosistemas o servicios ecosistémicos.

La naturaleza permite obtener alimentos, agua, madera, recursos minerales y combustibles; permite realizar actividades físicas, intelectuales y estéticas; afecta al bienestar humano; y alberga aquellos espacios que deben ser conservados de cara a mantener las condiciones de la vida, la flora y la fauna.

A tales efectos, la Organización de las Naciones Unidas estableció un sistema de clasificación internacional de servicios ecosistémicos, CICES (Clasificación internacional común de servicios de los ecosistemas), adoptado por la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA) para poder establecer métodos de contabilidad de ecosistemas y poder realizar comparaciones.

Los servicios ecosistémicos engloban aspectos directos e indirectos que influyen positivamente en el bienestar de la sociedad, como los bienes y servicios derivados del capital natural. El concepto de capital natural se basa en dotar de un valor económico al medio rural, incluyendo su biodiversidad y espacios naturales, desde la perspectiva de su protección, conservación y mejora por los bienes y servicios que proporciona, como aire de calidad, mantenimiento de la biodiversidad, producción de alimentos, agua, madera, recursos minerales y fibra, captura de CO2, patrimonio cultural, actividades lúdicas, culturales y turísticas y, en definitiva, salud para el conjunto de la sociedad humana.

La necesidad de desplegar nuevas tecnologías, entre ellas las de aprovechamiento de recursos minerales y las de producción de energía renovable, que contribuyan también a un crecimiento sostenible de la sociedad humana, ha de hacerse teniendo en cuenta ese valor económico de los servicios ecosistémicos. Tener en cuenta estos servicios, promoviéndolos y compensándolos a la hora de la planificación de proyectos empresariales que contribuyen al interés común, es una forma de reducir las inercias sociales y favorecer la inevitable coexistencia, ya que estos recursos se encuentran mayoritariamente en el medio rural.

El establecimiento de un esquema de valoración y compensación por servicios ecosistémicos no es una simple transacción económica, sino que tiene un objetivo mucho más amplio, como el de combatir la despoblación y la degradación de los espacios naturales y el mantenimiento del potencial de lucha contra los efectos del cambio climático que tiene el medio rural, no solo por el capital natural de que dispone, sino porque es el escenario imprescindible para un desarrollo socioeconómico sostenible y con futuro. El emplazamiento de proyectos empresariales de interés común que tengan en cuenta esto va a contribuir a aumentar la resiliencia del propio medio rural, pero también la de la sociedad en su conjunto, ya que serán elementos de dinamización social, no solo por el empleo directo, sino por las compensaciones que se establezcan de los trabajos que tienen que hacerse en su protección, mantenimiento y mejora.

III

La presente ley nace con la finalidad de asegurar la gestión responsable de los recursos naturales de Galicia, de manera que se proteja el ambiente, se cree riqueza y la riqueza creada impacte en el territorio.

A tales efectos, la ley contempla un conjunto de medidas de distinta índole relacionadas entre sí por su compromiso con el desarrollo sostenible del territorio.

La ley consta de un título preliminar, siete títulos y tres disposiciones adicionales, una derogatoria y ocho finales.

El título preliminar contempla las disposiciones generales sobre el objeto de la ley, donde se enumeran las actuaciones y los instrumentos que la ley comprende y sus finalidades, y desarrolla la conceptuación de los beneficios sociales y económicos de los proyectos a los efectos de la ley.

En particular, se entienden como beneficios sociales y económicos, entre otros, la promoción de la mejora de las condiciones de vida de las zonas ubicadas en el ámbito de influencia de los proyectos y el fomento de su cohesión local y territorial; el compromiso con la protección, mantenimiento y mejora ambiental del área; la conservación, recuperación y uso sostenible de los servicios ecosistémicos en las zonas de influencia de los proyectos, y las buenas prácticas ambientales y sociales; la promoción de nuevas inversiones y, en particular, de mecanismos de reinversión de los beneficios; el fomento de la creación y el mantenimiento de empleo directo e indirecto, teniendo en cuenta especialmente la creación de empleo cualificado en el área de implantación; el desarrollo de negocios locales, especialmente de los relacionados directa o indirectamente con el sector de las energías renovables; el impacto local de la estrategia de compras y contratación del titular del proyecto; la participación en los proyectos, en términos de inversión, de inversores locales y de empresas y administraciones de la zona en que se emplazará la instalación; la reducción de costes de la energía y la reducción de la dependencia energética de las personas consumidoras locales e industrias de las zonas ubicadas en el ámbito de influencia de los proyectos o de la comunidad autónoma; y el impacto sobre la cadena de valor, existente o que se genere, industrial local y autonómica, así como la consulta y participación significativa de las administraciones y personas interesadas locales en el proyecto, la consideración de sus intereses en el desarrollo del proyecto y su apoyo.

La ley contempla el desarrollo de indicadores cuantitativos, con arreglo a las metodologías internacionalmente aceptadas, que puedan permitir la valoración del impacto social y económico de los proyectos.

IV

El título primero identifica los proyectos contemplados en el mismo, como los proyectos de producción de energía a partir de fuentes renovables, los proyectos que requieren de la concesión de aguas para los usos que la ley determina y los derechos, concesiones mineras y proyectos de explotación mineros. Estamos, en definitiva, ante proyectos que utilizan los recursos naturales de Galicia y en los cuales la ley pretende que se evalúe su impacto social y económico.

La ley contempla, en el caso de los proyectos cuya autorización corresponda a la Administración autonómica, la integración de la valoración del impacto social y económico en la evaluación de impacto ambiental. En particular, la ley pretende que se valoren los servicios ecosistémicos en las zonas de influencia de los proyectos, considerando como tales los beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas, y que mejoran la salud, la economía y la calidad de vida, tales como el mantenimiento de la biodiversidad, el secuestro de carbono, la belleza paisajística, el acervo cultural, tanto patrimonial como inmaterial, la formación de suelos, la regulación hídrica en las cuencas y la provisión de recursos cinegéticos.

En esos casos, el estudio de impacto ambiental incluirá y desarrollará los aspectos sociales y económicos del proyecto, sus beneficios y su valoración.

La ley regula, asimismo, las formas de prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos sobre los servicios ecosistémicos, así como su conservación, recuperación y uso sostenible, entre las cuales se encuentran la financiación de acciones específicas, la financiación de acciones de desarrollo productivo e infraestructura básica sostenibles en beneficio directo de la población involucrada u otras modalidades acordadas libremente entre las partes, siempre que cumplan con los objetivos legales de prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos sobre el servicio ecosistémico y su conservación, recuperación y uso sostenible.

De este modo, la declaración de impacto ambiental que formule el órgano ambiental integrará, en particular, en su contenido, de conformidad con el principio de desarrollo social y económico de las zonas y sus poblaciones, tanto el análisis de los efectos sociales y económicos enumerados en el artículo 5 de la presente ley que se deriven de la ejecución del proyecto y los compromisos adicionales de los promotores dirigidos a generar beneficios sociales y económicos en el territorio como, si procede, las condiciones en que puede desarrollarse el proyecto, estableciendo las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar sus efectos sobre el ambiente, teniendo en cuenta especialmente las formas de prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos sobre los servicios ecosistémicos.

La ley también se ocupa de la valoración del impacto social y económico en los proyectos no sometidos a evaluación de impacto ambiental, que se efectuará a través de la exigencia al promotor de la presentación de un estudio de impacto social y económico del proyecto y su evaluación en el procedimiento de autorización del proyecto.

Asimismo, respecto a la valoración del impacto social y económico de los proyectos en que la competencia para su autorización no sea de la Comunidad Autónoma, la ley indica que en el trámite de consulta que le efectúe la Administración del Estado, de acuerdo con la legislación aplicable, la Administración autonómica emitirá informe sobre los efectos sociales y económicos de los proyectos y, en particular, sobre la prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos sobre los servicios ecosistémicos, y su conservación, recuperación y uso sostenible.

La ley contempla determinaciones específicas para los distintos proyectos comprendidos en este título.

Así, respecto a los proyectos de producción de energía a partir de fuentes renovables, la ley regula su declaración de especial interés público, social y económico, en atención a la valoración de los beneficios que conlleven, cuando cumplan los requisitos que se establecen, y los efectos de esta declaración, entre los cuales destaca, en el caso de proyectos de producción de energía eólica, la posible implantación del parque eólico fuera de las áreas incluidas en el Plan sectorial eólico de Galicia, siempre que se estime ambientalmente viable y se cumplan adicionalmente los requisitos que se establecen.

Por lo que se refiere a los proyectos que requieren de la concesión de aguas, se valorarán para el otorgamiento de las concesiones de aguas de competencia autonómica el interés público y la mayor utilidad pública y general que presentan los proyectos que incluyan beneficios sociales y económicos, especialmente en las zonas ubicadas dentro del ámbito de influencia del proyecto, en la forma indicada en la ley.

Respecto a los derechos, concesiones mineras y proyectos de explotación mineros, la ley contempla también la valoración de los beneficios sociales y económicos de esos proyectos. En el otorgamiento de los derechos mineros y/o en la aprobación del proyecto de explotación se tendrán en cuenta la evaluación efectuada y, en particular, la prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos sobre los servicios ecosistémicos, y su conservación, recuperación y uso sostenible. Cuando un derecho minero afectase a un derecho minero preexistente u otros usos de interés público, a los efectos de decidir sobre su prevalencia se tendrán en cuenta, entre los criterios aplicables, sus respectivos beneficios sociales y económicos, de acuerdo con lo establecido en la ley.

V

El título segundo regula la posibilidad de que la Administración autonómica participe en sociedades que tengan objetivos compatibles con los previstos por la presente ley, así como los posibles instrumentos de financiación para los proyectos.

Los proyectos que emplean recursos naturales de forma sostenible requieren frecuentemente elevadas inversiones para diseñar, tramitar e instalar las infraestructuras necesarias con todas las garantías, así como largos periodos de tiempo para recuperar el capital. Por otra parte, los promotores de estos proyectos asumen una serie de riesgos y compromisos a largo plazo que pueden resultar inasumibles, en particular para las pymes y los pequeños inversores que componen la mayor parte del tejido social de las comunidades donde están ubicados los recursos. A consecuencia de ello, el desarrollo de proyectos sostenibles puede resultar insuficiente y con limitada presencia de participantes locales en favor de grandes empresas que tienen acceso a los recursos financieros precisos. Ello supone una estructura del mercado que dificulta la participación de los agentes locales, reduce la competitividad de las pymes y disminuye tanto las inversiones como el apoyo social a los mismos.

Para abordar esta situación, la ley contempla instrumentos de apoyo al desarrollo de los proyectos y la participación en ellos de las pymes, los agentes locales y la economía social. Este apoyo podrá ser directo, mediante la promoción de ciertos proyectos particularmente relevantes por su impacto socioeconómico por parte de sociedades público-privadas, y también indirecto, mediante el uso de instrumentos financieros que mejoren la viabilidad económica de los proyectos.

La Administración general de la Comunidad Autónoma o sus entes instrumentales, cumpliendo los requisitos establecidos en la legislación de patrimonio autonómico, podrán participar en sociedades mercantiles entre cuyas finalidades y responsabilidad corporativa se encuentren las de procurar el beneficio social y económico de los proyectos y cooperar en el impulso de la cadena de valor, en el marco de sus operaciones industriales, mercantiles o de inversión, de acuerdo con las normas previstas en la presente ley.

Estas finalidades se incorporarán a la actuación de las sociedades mediante pacto de socios y/o cualquier otro instrumento que se estime oportuno, y sin perjuicio de su operación como un agente más de acuerdo con las reglas normales del mercado.

Las sociedades participadas podrán, a su vez, participar en las sociedades vehiculares que se establezcan, en su caso, para ejecutar los proyectos de inversión.

En todo caso, para que la Administración participe en las sociedades, entre sus finalidades y responsabilidad corporativa se encontrará el objetivo de valorizar los recursos estratégicos gallegos y canalizar este valor hacia todo el tejido socioeconómico de la Comunidad Autónoma, en particular hacia las comunidades locales, que soportan la mayor parte de los costes ambientales de su explotación.

Estas sociedades actuarán como referencia para el resto de participantes; integrarán a los agentes locales en el desarrollo de los proyectos, facilitándoles el apoyo social; facilitarán el acceso a soluciones competitivas de autoconsumo y eficiencia energética al sector productivo de Galicia; crearán y diseminarán estándares y buenas prácticas; y facilitarán el acceso a la financiación a las pymes locales.

Al mismo tiempo, la Administración general de la Comunidad Autónoma y las entidades de su sector público, por sí o a través de las sociedades en que participen, promoverán el desarrollo de instrumentos de financiación para facilitar la viabilidad de los proyectos que compartan las finalidades de la presente ley. Estos instrumentos de financiación serán compatibles con otros instrumentos o medidas de apoyo de tipo público o privado. Los instrumentos financieros incluidos en la norma están concebidos para maximizar su capacidad de movilizar inversiones públicas y privadas en los proyectos con el menor coste para la Administración y minimizando las distorsiones de mercado.