Real Decreto 1151/2025, de 17 de diciembre, por el que se regula el Fondo de Carbono para una Economía Sostenible

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, creó en su artículo 91 un fondo para la compra de créditos de carbono. Se trata de un fondo carente de personalidad jurídica de carácter público adscrito a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente denominado actualmente Fondo de Carbono para una Economía Sostenible (FES-CO2) (FCPJ) (en adelante, FES-CO2). El objeto inicial del FES-CO2 era generar actividad económica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España. El Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de Carbono para una Economía Sostenible, completó el desarrollo normativo necesario para la puesta en marcha en España del FES-CO2, centrando su actividad en la adquisición de créditos de carbono. Posteriormente, la disposición final décima del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia modificó los apartados 1 y 2 del artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, para ampliar el objeto y ámbito de actuación del FES-CO2. Tras esta modificación, se incluye en el objeto del FES-CO2 el fomento del desarrollo tecnológico para la descarbonización y la resiliencia del clima en sectores clave de la economía y se amplía el ámbito de actuación del FES-CO2 para poder financiar nuevas actuaciones acordes con las obligaciones nacionales asumidas por España en materia de cambio climático, desarrolladas en Real Decreto 986/2024, de 24 de septiembre, por el que se aprueba la actualización del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2023-2030 y en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética. De este modo, el Fondo puede impulsar, además de actuaciones de reducción de emisiones, otras actuaciones tales como aquellas que persigan la adaptación a los efectos del cambio climático, el aumento de los sumideros de carbono o el apoyo a proyectos emblemáticos de desarrollo tecnológico que tengan un potencial significativo para la descarbonización del sector de generación eléctrica o de la industria.

Tanto el Acuerdo de París de 2015 como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, han marcado el inicio de una agenda que conlleva la transformación del modelo económico y social para lograr la neutralidad climática a mediados de siglo y la construcción de una mayor resiliencia a nivel global. A nivel europeo, el Pacto Verde Europeo, aprobado en diciembre de 2019, ha establecido una nueva estrategia de crecimiento de la Unión Europea situando la sostenibilidad en el centro de las políticas europeas con el objetivo de hacer de la Unión Europea el primer continente climáticamente neutro en el año 2050. Dicho objetivo ha sido recogido en la Ley Europea del Clima conformada por el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) n.º 401/2009 y (UE) 2018/1999, y ha sido desarrollado posteriormente a través de un ambicioso conjunto de expedientes legislativos conocido como paquete de medidas «Objetivo 55», que marcan una senda inequívoca de transformación que busca reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero de la Unión Europea en al menos un 55 % para 2030, con respecto a los valores de 1990. Para alcanzarlo, tanto los ecosistemas naturales como las actividades industriales deben contribuir a eliminar CO2 de la atmósfera. En este contexto, una de las iniciativas regulatorias de la Unión Europea es el Reglamento (UE) 2024/3012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2024, por el que se establece un marco de certificación de la Unión para las absorciones permanentes de carbono, la carbonocultura y el almacenamiento de carbono en productos. Este Reglamento establece un marco común europeo para la certificación de absorciones de carbono y desarrolla las normas necesarias para supervisar, notificar y verificar la autenticidad de estas absorciones de modo que se fomente el uso de soluciones sostenibles e innovadoras para capturar, reciclar y almacenar CO2 por parte de agricultores, ganaderos, silvicultores e industrias.

El paquete normativo «Objetivo 55» incorpora numerosas medidas basadas en el establecimiento de un precio al carbono como parte de la política climática de la Unión Europea. Entre ellas, se encuentra la ampliación del Régimen Europeo de Comercio de Derechos de Emisión (en adelante, RCDE UE) a las emisiones procedentes del transporte marítimo o la creación de un nuevo régimen independiente de comercio de derechos de emisión para los edificios, el transporte por carretera y los combustibles para otros sectores. La actividad del FES-CO2 mediante el impulso de actuaciones de reducción de emisiones en estos sectores contribuirá al cumplimiento de este nuevo objetivo.

En España, el Marco Estratégico de Energía y Clima sienta las bases de una hoja de ruta que descarbonizará nuestra economía a mitad de siglo y la hará más resiliente, de manera socialmente justa, solidaria y costo eficiente. El Marco cuenta con varios instrumentos. Entre ellos, destacan el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y, en particular, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que se constituye como el marco institucional que persigue asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París y de la Unión Europea asumidos por España, con el objetivo de ser un país neutro en emisiones antes de 2050.

En este contexto de ambición climática reforzada y a la vista de los resultados obtenidos durante la primera década de operación del FES-CO2, en la que ha quedado patente la pertinencia de su continuidad, la finalidad de esta norma es reforzar el proceso de transformación nacional, tras la ampliación del alcance del FES-CO2, conforme a lo previsto en la disposición final décima del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 diciembre, así como adecuar el ordenamiento jurídico a la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2018, de 22 de febrero, que resuelve el conflicto positivo de competencia (núm. 1245/2012) planteado por la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, y al Reglamento (UE) 2018/2067, de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, relativo a la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

El presente real decreto tiene por objeto la regulación del régimen jurídico del FES-CO2, adaptándola a las nuevas exigencias citadas que afectan tanto al objeto como al ámbito de actuación del Fondo. Dado que las nuevas actuaciones financiables y fórmulas de financiación por el FES-CO2 requieren una descripción extensa y precisa que implica dotar a la norma de una nueva estructura con nuevos contenidos, este real decreto deroga en su totalidad el vigente Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre.

Este real decreto consta de 21 artículos, distribuidos en cuatro capítulos, así como dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria única, una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

El capítulo I contiene las disposiciones generales referentes al objeto del FES-CO2, a su naturaleza jurídica de fondo carente de personalidad jurídica y su adscripción al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a través de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Se concretan, asimismo, los objetivos perseguidos por el Fondo.

El capítulo II describe las actuaciones financiables con cargo al FES-CO2 y las condiciones generales que estas deben cumplir. Así, el primer grupo de actuaciones financiables por el FES-CO2 lo constituyen las que persigan la adaptación a los efectos del cambio climático en ámbito nacional. El segundo y tercer grupo de actuaciones son aquellas que tengan por objeto tanto la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero como el aumento de sumideros de carbono en ámbito nacional. Para ambas actuaciones el apoyo que ofrece el FES-CO2 se basa en la fijación de un precio por tonelada de CO2 equivalente reducida o absorbida. La promoción de este último tipo de actividades por el FES-CO2 tendrá especialmente en cuenta los posibles desarrollos que se establezcan en el marco del Reglamento (UE) 2024/3012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2024. El cuarto grupo de actuaciones lo conforman proyectos emblemáticos de desarrollo tecnológico de ámbito nacional que tengan un potencial significativo para la descarbonización del sector de generación eléctrica o de la industria. El quinto grupo de actuaciones financiadas por el FES-CO2 consiste en la adquisición por el Fondo de créditos de carbono en el ámbito internacional, en especial, aquellos créditos derivados de actividades realizadas en el marco de los instrumentos de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y de su Acuerdo de París, que tendrá carácter subsidiario y de último recurso. Finalmente, el capítulo II contiene disposiciones relativas a la compra de créditos de carbono, desarrollando el régimen jurídico que resulta de aplicación a este tipo de operaciones, además de otros aspectos aplicables en función del alcance nacional o internacional de las actuaciones que los generen. En el caso de actuaciones de ámbito nacional, se indica, entre otros aspectos, que no procederán de instalaciones sujetas al sistema europeo de comercio de derechos de emisión. Esta limitación, prevista en el artículo 11 apartado 1 letra a) debe entenderse aplicable al concepto de instalación tal y como se define en la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que se refiere a unidades técnicas fijas.

El capítulo III regula el régimen presupuestario y económico del FES-CO2, haciendo una referencia expresa a sus recursos, que procederán tanto de las aportaciones que anualmente se consignen en los Presupuestos Generales del Estado como de los recursos derivados de la gestión de sus activos.

El capítulo IV regula la organización del Fondo, describiendo la composición y las funciones de los órganos de gobierno del FES-CO2 en los artículos 19 y 20. Se trata del Consejo Rector y la Comisión Ejecutiva, cuyo régimen de actuación se ajusta a lo dispuesto en la sección 3.ª del capítulo II del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen jurídico del Sector Público. Por otro lado, en la medida en que el Fondo puede financiar proyectos ubicados en el territorio nacional, el Consejo Rector cuenta entre sus miembros con la participación de un representante de las comunidades autónomas tal y como establece el artículo 19.1. Finalmente, con el fin de garantizar que el Fondo pueda recabar la asistencia técnica necesaria para el desarrollo de las funciones que tiene encomendadas, se regulan en este capítulo los instrumentos a disposición del Fondo para realizar tareas necesarias para su gestión administrativa o interna. De este modo, los recursos del Fondo pueden destinarse no solo a la financiación de las actuaciones encaminadas a cumplir con los objetivos del Fondo, tal y como señala el artículo 6, sino también a financiar los gastos necesarios vinculados a tareas de apoyo técnico y gestión del propio Fondo descritas en el artículo 21.

En la disposición adicional primera se refleja la colaboración del FES-CO2 con las comunidades autónomas, garantizando su participación activa en la actividad del Fondo, no solo a través de su participación en el Consejo Rector, su máximo órgano de gobierno, sino mediante la habilitación de mecanismos de consulta sobre el desarrollo de su actividad. La disposición adicional segunda contiene una precisión sobre los medios personales y materiales que comporte la creación y funcionamiento de los órganos de gobierno.

Se incluye una disposición transitoria única, en relación con la normativa aplicable a los proyectos en ejecución en el marco de las convocatorias del FES-CO2 publicadas con anterioridad a este real decreto.

En la disposición derogatoria única se adecúa y depura el ordenamiento jurídico nacional. Se deroga expresamente el Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria única respecto de los proyectos en ejecución. Se deroga, asimismo, el Real Decreto 1315/2005, de 4 de noviembre, por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificación de emisiones de gases de efecto invernadero en las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo. Su redacción es contraria a lo estipulado por el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2067 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018 y se considera oportuno proceder a su derogación expresa en aras de garantizar la seguridad jurídica.

El real decreto finaliza con dos disposiciones finales relativas al título competencial, así como a la entrada en vigor del real decreto que tendrá lugar a los veinte días siguientes al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Este real decreto halla su fundamento legal en el artículo 91 y en la disposición final quincuagésima novena de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, que habilita al Gobierno, en el ámbito de sus competencias, para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de dicha ley. Además, se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De este modo, responde a los principios de necesidad y eficacia, al tratarse de una norma imprescindible para garantizar el buen funcionamiento del FES-CO2, y resultar el instrumento más adecuado para garantizar la consecución de los fines de interés general que motivan esta nueva regulación, ya que permite orientar los flujos de inversión y promover el desarrollo de nuevas actuaciones acordes con las obligaciones nacionales asumidas por España en materia de cambio climático, desarrolladas en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y en la Ley 7/2021, de 20 de mayo.

El principio de seguridad jurídica queda garantizado. La norma asegura la coherencia de la materia con el ordenamiento jurídico, tanto con su ley de creación, como con el resto de las normas de derecho administrativo que le son aplicables.

Esta norma cumple con el principio de proporcionalidad, ya que contiene la regulación imprescindible para alcanzar sus objetivos y no impone obligaciones a los ciudadanos ni incluye medidas restrictivas de derechos.

Finalmente, el real decreto es conforme con las exigencias del principio de transparencia, ya que en el mismo se identifican claramente los contenidos y objetivos que persigue. Además, se ha posibilitado el acceso actualizado a los documentos propios del proceso de elaboración, lo que ha permitido que los potenciales destinatarios hayan tenido una participación activa durante su tramitación.

Por lo que se refiere a la tramitación, en cumplimiento del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, durante la tramitación de esta norma se ha realizado la consulta pública previa y la audiencia e información públicas. Asimismo, las comunidades autónomas han sido consultadas en el marco de los órganos colegiados establecidos en materia de cambio climático y han sido evaluados los correspondientes informes de los departamentos ministeriales.

La norma respeta, asimismo, el principio de eficiencia ya que se limitan las cargas administrativas a las imprescindibles para la consecución de los fines descritos y, mediante la misma, se contribuye, asimismo, a una asignación óptima de los recursos con el fin de alcanzar los objetivos programados mediante el impulso a las actuaciones financiables con cargo al FES-CO2.

El presente real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1, apartados 13.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado las competencias sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre legislación básica en materia de protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 16 de diciembre de 2025,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Este real decreto tiene por objeto regular la actividad y organización del fondo carente de personalidad jurídica «Fondo de Carbono para una Economía Sostenible» (FES-CO2) (FCPJ) previsto en el artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

Artículo 2. Naturaleza jurídica y adscripción.

Artículo 3. Objetivos del FES-CO2.

CAPÍTULO II. Operaciones del FES-CO2

Artículo 4. Actuaciones financiables con cargo al FES-CO2.