Ley 6/2025, de 10 de diciembre, de Ordenación Sostenible del Uso Turístico de Viviendas

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 6/2025, de 10 de diciembre, de Ordenación Sostenible del Uso Turístico de Viviendas.

PREÁMBULO

I

El Estatuto de Autonomía de Canarias, en su redacción inicial, aprobada por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, en el apartado 21 de su artículo 30, atribuyó a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de turismo, en el ejercicio de la cual se aprobó la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, debiendo reseñar que ya desde el Real Decreto 2807/1983, de 5 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de turismo, la comunidad autónoma ha ejercido esta competencia, destacando, en el ámbito normativo, el Decreto 23/1989, de 15 de febrero, sobre ordenación de apartamentos turísticos, que regulaba «como rigurosa excepcionalidad, las viviendas turísticas absolutamente aisladas», derogado por el Decreto 142/2010, de 4 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Actividad Turística de Alojamiento y se modifica el Decreto 10/2001, de 22 de enero, por el que se regulan los estándares turísticos, y que ya no alude a aquella excepcionalidad referida a las viviendas turísticas absolutamente aisladas, de modo que en la modalidad extrahotelera se integraban solo cuatro tipos de establecimientos: el apartamento, la villa, la casa emblemática y la casa rural.

En el año 2015, mediante el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, se aprueba el Reglamento de las viviendas vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, y se hace, según expresa el propio decreto, como consecuencia de la aprobación por las Cortes Generales de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, que en su artículo primero, apartado 2, añade una letra e) al artículo 5 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, por la que queda excluida del ámbito de aplicación de la citada ley «la cesión temporal de uso de la totalidad de una vivienda amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato, comercializada o promocionada en canales de oferta turística y realizada con finalidad lucrativa, cuando esté sometida a un régimen específico, derivado de su normativa sectorial». Esta disposición modifica el artículo 5 del Reglamento de la Actividad Turística de Alojamiento, introduciendo la vivienda vacacional como una nueva tipología de establecimiento turístico de alojamiento extrahotelero.

El Decreto 113/2015, de 22 de mayo, constituye, pues, la normativa sectorial turística a la que alude la nueva redacción de la Ley 29/1994, aunque su contenido se limitó a incorporar las viviendas vacacionales como una nueva tipología de establecimientos de alojamientos turísticos en la modalidad extrahotelera, estableciendo unos requisitos específicos para los mismos sobre la base de que «debido a las características especiales de esta tipología extrahotelera, a desarrollar en viviendas que han sido construidas o rehabilitadas conforme a unos requisitos ya regulados por su normativa específica, que los diferencian del resto de las tipologías de establecimientos turísticos de alojamiento, no le deben resultar de aplicación ni los requisitos constructivos ni los de equipamientos o servicios aplicables al resto de los establecimientos turísticos de alojamiento». Además, sus determinaciones se vieron aún más reducidas por resoluciones judiciales que anularon parte de su articulado.

El mencionado decreto no ha sido acompañado de ninguna otra norma sectorial específica en relación con el uso turístico de vivienda.

El Estatuto de Autonomía de Canarias vigente tras su reforma por la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, refuerza y consolida la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de turismo, debiendo destacarse las funciones referidas a la planificación del turismo, que comprenden la fijación de los criterios y condiciones de crecimiento y desarrollo de la oferta turística; la ordenación del sector turístico, que abarca la regulación de las empresas, actividades y establecimientos turísticos, la regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y de los prestadores de servicios turísticos, y a la protección del espacio y de los recursos turísticos.

Además, en su artículo 37 establece como uno de los principios rectores de la política que deberán desarrollar los poderes públicos canarios el fomento de la actividad turística y su ordenación con el objetivo de lograr un modelo de desarrollo sostenible, especialmente respetuoso con el medio ambiente, el patrimonio cultural canario y el territorio.

II

La Constitución española (CE) proclama, en su artículo 47, el derecho de toda la ciudadanía a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Por y para ello, los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.

En esa línea, la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, destaca en su preámbulo que «el derecho constitucional así reconocido incide en el goce del contenido de otros derechos constitucionales, declarados incluso fundamentales, como los relativos a la integridad física y moral (artículo 15 CE), a la intimidad personal y familiar (artículo 18 CE), a la protección de la salud (artículo 43 CE) y a un medio ambiente adecuado (artículo 45 CE); derechos, todos ellos, que guardan una relación estrecha con los valores de la calidad de vida –de la que habla el propio preámbulo de la norma fundamental– y del libre desarrollo de la personalidad en sociedad (artículo 10.1 CE). Esta incidencia e imbricación también se deduce de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y resalta en la doctrina del Tribunal Constitucional, que es receptiva de aquella. Todo lo cual modula, tanto el derecho de propiedad, como la libertad de empresa, cuando operan en el sector de la vivienda, desde el doble punto de vista de la función social que deben cumplir y del interés general, respectivamente (artículos 33.2, 38, 128.1 y 131.1 CE)».

La citada Ley 12/2023, en su artículo 15.3, establece un mandato concreto acorde con el transcrito preámbulo, y es que «En la regulación de los usos en entornos residenciales en el medio urbano, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística establecerá instrumentos efectivos para asegurar el equilibrio, preservar la calidad de vida y el acceso a la vivienda, y asegurar el cumplimiento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible recogido en el artículo 3 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre».

El Estatuto de Autonomía de Canarias, artículo 143, señala también que corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de vivienda, que incluye, en todo caso, la ordenación, planificación, gestión, fomento, protección, control de calidad, inspección y sanción en materia de vivienda, de acuerdo con las necesidades sociales, de equilibrio territorial y de sostenibilidad, así como, de acuerdo con la legislación estatal, la regulación de la función social y habitacional de la vivienda.

Esa competencia exclusiva ha de ejercerse, de acuerdo con el artículo 14 del Estatuto, promoviendo políticas públicas que favorezcan la emancipación de los jóvenes, facilitándoles el acceso, entre otras cosas, a la vivienda, para que puedan desarrollar su propio proyecto de vida y participar en igualdad de derechos y deberes en la vida social y cultural, en los términos que establezcan las leyes.

El artículo 22 del Estatuto exige a los poderes públicos canarios garantizar el derecho de todas las personas a una vivienda digna y regular su función social mediante un sistema de promoción pública, en condiciones de igualdad y en los términos que establezcan las leyes, poniendo especial atención sobre aquellos colectivos sociales más vulnerables. Se regulará el uso del suelo de acuerdo con el interés general para evitar la especulación.

La Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias, es más explícita y concreta en esa línea al establecer, en su artículo 1, como objeto de la ley, que «en materia de vivienda, forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad privada el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico en coherencia con la función social que debe cumplir, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda en los términos contemplados en la legislación vigente», añadiendo en su artículo 2 que la intervención de las Administraciones públicas canarias en materia de vivienda deberá fomentar y velar por la dedicación efectiva de las viviendas al uso habitacional, de acuerdo con la función social del derecho de propiedad sobre las mismas, e integrar la vivienda en el entorno, con especial atención a los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y el territorio, volviendo a insistir, en su artículo 77 bis, en que las Administraciones públicas canarias velarán para que la vivienda libre se destine de manera efectiva al uso habitacional que le corresponde de acuerdo con la función social del derecho de propiedad y, en el artículo 80, reitera que el ejercicio efectivo del derecho a una vivienda digna y adecuada, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Constitución, exige que se destinen al uso habitacional para el que fueron construidas.

Las reiteradas alusiones de la legislación en materia de vivienda al uso habitacional que corresponde a las viviendas, de acuerdo a la función social del derecho de propiedad sobre las mismas, se ven complementadas por la doctrina jurisprudencial, en sentencias tales como la del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 31 de enero de 2023 (recurso 8318/2021), que se remite a las 75/2021, de 26 de enero (8090/2019), y 1550/2020, de 19 de noviembre (5958/2019), en línea con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 22 de septiembre de 2020, en las que se señala que el uso residencial se caracteriza por desarrollarse en los edificios destinados al alojamiento estable y permanente de las personas, sin que estas características de estabilidad y permanencia puedan predicarse de los ocupantes de las viviendas de uso turístico, configurándose este último como un uso equipamental, que cuenta con una connotación distinta, ya que comprende las actividades destinadas a dotar a la ciudadanía de los servicios necesarios, entre otros, para su esparcimiento, enriquecimiento cultural, bienestar, etc. En consecuencia, el uso residencial es el que da respuesta a las necesidades de vivienda de la población y se dirige a satisfacer el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, lo que resulta completamente ajeno al uso de las viviendas de uso turístico, puesto que se dirigen, no ya a satisfacer el derecho a la vivienda, al que es inherente el carácter estable que caracteriza el domicilio habitual, sino a satisfacer circunstanciales necesidades de alojamiento temporal por razones de turismo o de vacaciones.

Debe destacarse que no solo la jurisdicción contencioso-administrativa se ocupa de la delimitación del derecho de propiedad de la vivienda, deslindando claramente los conceptos relativos a los usos habitacional y residencial propio de la vivienda, sino que la propia Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, en sentencia número 1671/2023, de 29 de noviembre, destaca la condición de actividad económica de la actividad de alquiler de las viviendas que se ofrezcan o comercialicen como alojamiento por motivos turísticos o vacacionales y que son cedidas temporalmente por la persona propietaria, explotadora o gestora y comercializadas directamente por ella misma o indirectamente a terceros, de forma reiterada o habitual y a cambio de contraprestación económica. Es una actividad económica equiparable a las actividades económicas caracterizadas por ser usos distintos del de vivienda y en los que concurre un componente comercial, profesional o empresarial.

III

El texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, establece, de acuerdo con la tradición legislativa urbanística española, que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística y, en virtud de ello, el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.

El citado texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana proclama en esa línea, en su artículo 3.4, en relación con el carácter de condición básica de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, que «El suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia», lo cual supone, a la vez, una delimitación precisa del contenido concreto del derecho de propiedad del suelo calificado para un uso residencial y un límite claro y diáfano respecto de la posibilidad de alterar el destino del suelo cuyo uso pormenorizado es el residencial, para habilitar otro uso diferente, como puede ser el turístico, caracterizado por la jurisprudencia como un uso económico, diferente al de vivienda.

El mismo precepto, previamente y con el mismo carácter de condición básica, dispone que los poderes públicos «Posibilitarán el uso residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro, salubre, accesible universalmente, de calidad adecuada e integrado socialmente, provisto del equipamiento, los servicios, los materiales y productos que eliminen o, en todo caso, minimicen, por aplicación de la mejor tecnología disponible en el mercado a precio razonable, las emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero, el consumo de agua, energía y la producción de residuos, y mejoren su gestión». Tales determinaciones encajan en el propio objeto de la citada ley, que no es otro que regular para todo el territorio estatal las condiciones básicas que garanticen, entre otras cosas, un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes cuando sean necesarias para asegurar a la ciudadanía una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

De las mencionadas condiciones básicas, el artículo 5 del citado texto refundido proclama, entre los derechos de la ciudadanía, el relativo a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable y en un medio ambiente y un paisaje adecuados.

Todas las determinaciones precedentes han de entenderse y aplicarse junto al mandato de que el suelo se ocupe de manera eficiente, combinando los usos de forma funcional, valorando, en su caso, la perspectiva turística, permitiendo y mejorando el uso turístico responsable cuando proceda. En tal sentido, la Nueva Agenda Urbana (aprobada en el Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible –Hábitat III–, celebrada en Quito el 20 de octubre de 2016), señala en su prólogo: «En esta era en la que vivimos un crecimiento sin precedentes de la urbanización, y en el contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París y otros acuerdos y marcos mundiales para el desarrollo, hemos llegado al momento decisivo en que entendemos que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas a que se enfrenta nuestro mundo en la actualidad, y no su causa. Si está bien planificada y bien gestionada, la urbanización puede ser un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados».

El Estatuto de Autonomía de Canarias, artículo 158, atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de urbanismo que abarca el régimen urbanístico del suelo, es decir, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de usos del suelo, así como el régimen jurídico de la propiedad del suelo, respetando las condiciones básicas que el Estado establezca para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad, que incluye, en todo caso, la clasificación, categorización y subcategorización, así como los derechos y deberes asociados a ellos.

La Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, asigna la delimitación del contenido del derecho de propiedad que recaiga sobre los terrenos y las construcciones o edificaciones, concretando su función social, a las técnicas urbanísticas de la clasificación, categorización, en su caso, subcategorización y la calificación urbanística del suelo.

En consecuencia, la Ley 4/2017 determina que el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de usar, disfrutar y explotar los terrenos conforme a la clasificación, categorización, subcategorización y calificación, estableciendo expresamente como uno de los deberes del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que esté sujeto por razón de su clasificación y categorización, destinar el suelo a los usos previstos por la ordenación o, en su caso, a los que sean compatibles con la misma.

Las citadas técnicas han de aplicarse respetando los principios que inspiran dicha ley, uno de los cuales es la promoción del acceso a la vivienda como derecho constitucionalmente protegido, de calidad adecuada, segura, eficiente y con acceso a todas las dotaciones, equipamientos y servicios y a un precio razonable, pero, sobre todo, entendiendo que dicha ley «se fundamenta en el principio constitucional de desarrollo sostenible como criterio rector del entendimiento de las reglas que establece, de las normas reglamentarias que la desarrollen y, sobre todo, como principio que debe guiar la labor de ordenación e intervención sobre el suelo de las islas», y que nunca debe perderse de vista la fragilidad medioambiental del suelo en las islas que, entre otras cosas, llevó a imponer la restricción de los suelos turísticos y la práctica prohibición de clasificar nuevo suelo con destino turístico.

IV