Real Decreto-ley 16/2025, de 23 de diciembre, por el que se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social, y se adoptan medidas urgentes en materia tributaria y de Seguridad Social

Norma derogada por Acuerdo del Congreso de los Diputados publicado por Resolución de 27 de enero de 2026. Ref. BOE-A-2026-2024

I

Desde que comenzara el año 2022, se han aprobado un total de nueve paquetes de acciones y medidas que han perseguido mitigar el impacto y las consecuencias que la invasión de Rusia en Ucrania está teniendo en España. Estas políticas públicas han contemplado tanto medidas normativas como no normativas, que se han ido adaptando a la evolución de la situación económica y social por la que ha atravesado durante estos años nuestro país.

El primer conjunto de actuaciones se abordó por medio del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, que tenía como premisas fundamentales la contención de la evolución de los precios de la energía que impactó de lleno en la ciudadanía y empresas, junto al decidido apoyo público a los sectores más afectados por el conflicto bélico y colectivos más vulnerables. Entre otras medidas, se redujeron impuestos en el ámbito eléctrico, se estableció una bonificación al precio de los carburantes y se reforzó el escudo social para proteger a los más vulnerables.

Posteriormente, mediante el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, por el que se establece con carácter temporal un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista, se aprobó un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista. El llamado «mecanismo ibérico», se tradujo en un notable aminoramiento de los costes de la electricidad en España y Portugal, salvaguardando así de los efectos más nocivos de la guerra en la economía y en el conjunto de la sociedad.

Un segundo paquete de actuaciones fue aprobado por medio del Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma.

Con este segundo bloque de medidas se dio continuidad a las principales medidas temporales para reducir los precios de la energía, la inflación y proteger a los colectivos más vulnerables, incluidas en el primer paquete de ayudas. Asimismo, se incorporaron nuevas medidas adicionales, tales como la congelación del precio de la bombona de butano o la subvención de hasta un 30 % de los títulos transporte multiviaje de transporte público.

La persistencia del conflicto bélico entre Rusia y Ucrania propició que se aprobase durante el período estival de ese año el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural, impulsor de un elenco de medidas orientadas a promover el ahorro energético, destacando entre otras, la gratuidad del transporte público de media distancia y el incremento de ayudas directas para el transporte.

El siguiente paquete de medidas fue adoptado gracias al Real Decreto-ley 17/2022, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la energía, en la aplicación del régimen retributivo a las instalaciones de cogeneración y se reduce temporalmente el tipo del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) aplicable a las entregas, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de determinados combustibles.

Con esta norma, entre otras actuaciones, se acordó la bajada del IVA del gas natural de forma temporal para abaratar la factura energética de consumidores e industrias. Meses más tarde, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, por el que se aprueban medidas de refuerzo de la protección de los consumidores de energía y de contribución a la reducción del consumo de gas natural en aplicación del «Plan + seguridad para tu energía (+SE)», así como medidas en materia de retribuciones del personal al servicio del sector público y de protección de las personas trabajadoras agrarias eventuales afectadas por la sequía.

Este nuevo bloque de medidas continuó con la senda del ahorro energético, a fin de preparar la economía española de cara al invierno, dada la persistencia del conflicto ucranio-ruso.

Estos primeros paquetes de medidas implicaron un notable esfuerzo fiscal que fue consistente con los objetivos de reducción del déficit y la deuda pública del Gobierno de España, teniendo a su vez un efecto muy positivo sobre la evolución de la inflación y las principales variables económicas.

La inflación en España logró moderarse sensiblemente en la última parte del año 2022. De hecho, tras alcanzar un máximo en julio, la tasa de inflación descendió cuatro puntos hacia finales de 2022, situándose por debajo de la media de la zona euro. Las medidas de apoyo a las familias de menor renta permitieron además compensar alrededor de 3,5 puntos porcentuales de pérdida de poder adquisitivo, evitando un deterioro de los indicadores de desigualdad. Al mismo tiempo, la economía española mostró una notable solidez en este entorno complejo: la actividad económica y el empleo mantuvieron un fuerte crecimiento, el sector exterior aportó positivamente, y se continuó reduciendo el déficit y la deuda públicos. Estos resultados evidencian la eficacia de las medidas adoptadas para capear la crisis energética de 2022.

Sin embargo, a finales de 2022 la moderación de los precios energéticos fue contrarrestada con aumentos de precios de otros bienes fundamentales como los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios. Este encarecimiento se explicó principalmente por el impacto de la guerra en las cadenas de suministro y producción globales, así como por los anteriores aumentos de costes energéticos. Como referencia, algunos productos de primera necesidad llegaron a registrar subidas interanuales cercanas al 40%. Aunque también se estabilizaron los precios del gas natural y los carburantes hacia finales de 2022, persistían factores que hacían temer nuevos repuntes de los costes energéticos en 2023.

Ante este contexto económico, el Gobierno continuó por la senda de adopción de medidas para evitar que se produjera un efecto rebote de la inflación al inicio de 2023, a la vez que seguía protegiendo a los colectivos más afectados y vulnerables. Todo ello debía lograrse sin poner en riesgo el cumplimiento de las metas fiscales para 2023.

En consecuencia, por medio del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad, se aprobó el sexto paquete de medidas, movilizando unos 10.000 millones de euros de recursos públicos para articular la respuesta de política económica frente a la guerra de Ucrania a partir del 1 de enero de 2023, concentrando su actuación en los colectivos vulnerables al incremento en el precio de los alimentos y otros bienes de primera necesidad y en los sectores más afectados por la subida de la energía.

Durante el primer trimestre de 2023, como consecuencia de la prolongación de la guerra y de la persistencia de las presiones al alza inflacionistas sobre los precios de los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios, algunas de las medidas puestas en marcha fueron prorrogadas y actualizadas mediante el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Desde mediados del año 2023, no obstante, los precios de los alimentos, de las materias primas y de los bienes intermedios se fueron suavizando y los mercados se adaptaron a la incertidumbre geopolítica persistente. En este contexto, por medio del Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía, y por primera vez desde el inicio de la guerra, se procedió, de forma prudente y evitando posibles efectos rebote en los precios, a la retirada gradual y progresiva de algunas de las medidas extraordinarias hasta entonces adoptadas pero sin desproteger a los colectivos sensibles, todo ello sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas ni los objetivos de reducción de déficit y deuda.

Durante el año 2024 el crecimiento de los precios generales se estabilizó tal y como refleja la evolución del IPC: desde el 6,0% interanual registrado en febrero de 2023 hasta el 2,4% en noviembre de 2024. La inflación subyacente también ha seguido una trayectoria descendente. Esta moderación de los precios ha permitido que se vayan desactivando paulatinamente algunas de las medidas excepcionales adoptadas en el pico de la crisis inflacionaria, por ejemplo, la retirada progresiva de las rebajas fiscales temporales sobre la electricidad, el gas natural o determinados combustibles.

Posteriormente, por medio del Real Decreto-ley 1/2025, de 28 de enero, por el que se aprueban medidas urgentes en materia económica, de transporte, de Seguridad Social, y para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad, se continuó con la senda de retirada gradual de medidas y el sostenimiento de otras, pero con el mismo objetivo general de seguir dando respuesta a la persistencia de los distintos conflictos internacionales con efectos globales.

De este modo, se continuó con la protección de los sectores estratégicos de nuestra economía, en línea con las iniciativas que se han venido adoptando a nivel europeo y nacional orientadas a garantizar la seguridad económica, se continuó avanzando en la descarbonización y sostenibilidad del sector del transporte, impulsando nuevamente el sistema de ayudas al transporte terrestre colectivo urbano o interurbano, y garantizando la revalorización de las pensiones y otras prestaciones públicas en el año 2025, a fin de mantener el poder adquisitivo de los más de nueve millones de pensionistas, entre otras medidas.

Además, el Gobierno de España ha aprobado otras medidas económicas relevantes durante el año 2025, tales como el Real Decreto-ley 3/2025, de 1 de abril, por el que se establece el programa de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) para el año 2025, o el Real Decreto-ley 4/2025, de 8 de abril, de medidas urgentes de respuesta a la amenaza arancelaria y de relanzamiento comercial, con el objeto de hacer frente al impacto de la política arancelaria de la administración de los Estados Unidos.

Actualmente, la evolución de los precios generales y del índice de precios al consumo subyacente se ha estabilizado plenamente. En esta línea, según el último informe del Banco de España de junio de 2025, sobre las proyecciones macroeconómicas para España 2025-2027, los niveles de inflación se situaron en 2024 en el 2,9 % y se espera que esta tendencia descendente continúe en los próximos años previendo niveles de inflación del 2,4 % en 2025 y 1,7 % en 2026, para luego repuntar ligeramente en 2027 hasta el 2,5 %. No obstante, cabe señalar que esta senda ha empeorado ligeramente respecto a lo previsto hace unos meses, cuando se esperaba que la inflación se situara en el 1,9 % en 2025.

Actualmente, y de acuerdo con los últimos datos disponibles del Instituto Nacional de Estadística, la tasa de variación anual del IPC del mes de noviembre en 2025 se situó en el 3,0%, por lo que la variación mensual del índice general fue del 0,2%.

De acuerdo con las previsiones del Banco de España, se espera que en el año 2026 se inicie una senda de desaceleración gradual apoyada en la moderación progresiva de los precios de los alimentos y de la inflación subyacente. El repunte de la inflación general esperado en 2027 se debe, fundamentalmente, a la introducción prevista en ese año de un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión en la Unión Europea.

Las circunstancias descritas, junto con la persistencia de conflictos internacionales complejos, como la guerra en Ucrania, con ya más de tres años de duración, justifican que mediante el presente real decreto-ley se prorroguen ciertas medidas de carácter social, de forma acompasada con la evolución y ritmo de la economía general española.

Junto a lo anterior, en este real decreto-ley se adoptan también medidas en materia de pensiones y Seguridad Social, tributarias y en el ámbito de la financiación territorial.

II

La norma consta de una parte expositiva y de una parte dispositiva estructurada en seis capítulos, 23 artículos, ocho disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y tres anexos.

El capítulo I, relativo a medidas en materia de vivienda, persigue atender la realidad social y económica de los hogares ante el actual contexto caracterizado por determinadas dinámicas de crecimiento de precios e insuficiencia de oferta asequible de vivienda, así como de sobreexposición financiera de los hogares al pago del alquiler. A tal fin, se extienden determinadas medidas de protección en situaciones de vulnerabilidad en materia de vivienda que fueron introducidas en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

En particular, se amplía hasta el 31 de diciembre de 2026 la suspensión de los procedimientos de desahucio y lanzamientos en los supuestos y de acuerdo con los trámites ya establecidos; y, en consonancia, la posibilidad hasta el 31 de enero de 2027 de solicitar compensación por parte del arrendador o propietario recogida en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes.

En consonancia con lo anterior, se establece que la referencia al 31 de diciembre de 2025 que se realiza en la disposición transitoria tercera de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, se entenderá hecha al 31 de diciembre de 2026.

El capítulo II, relativo a medidas en materia energética, incorpora la prórroga de determinadas previsiones que, de no ser adoptadas, decaerían a 31 de diciembre de 2025. De acuerdo con la evaluación de la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024, los precios energéticos se han venido moderando tras la crisis de precios de 2021-2022, y se ha constatado la eficacia de las distintas medidas desplegadas para proteger a los consumidores, en particular los más vulnerables. Así, los datos indican que los hogares españoles, en particular aquellos deciles de menor renta, dedican una menor proporción de sus ingresos.

Sin embargo, se constata que siguen existiendo colectivos con dificultad para cubrir sus necesidades energéticas. Por ello, el Gobierno ha elaborado una nueva Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética con un horizonte temporal hasta 2030, que construya sobre las medidas adoptadas hasta el momento y profundice en mejoras estructurales para continuar abordando esta problemática. No obstante, hasta la puesta en marcha de las medidas de la futura estrategia, existe la necesidad de proteger a los consumidores vulnerables, que podrían acaecer a partir del 1 de enero de 2026 en caso de no adoptarse nuevas medidas.

En particular, se incluye la prórroga, hasta el 31 de diciembre 2026, de los valores extraordinarios de los descuentos del bono social, aprobados en el contexto de crisis energética, a través de una nueva extensión de la senda decreciente hasta que las circunstancias permitan alcanzar el régimen permanente previsto por el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos.

Asimismo, se incluye la prórroga, hasta el 31 de diciembre de 2026, correspondiente a la garantía de suministro de agua y energía a consumidores en los que concurra la condición de consumidor vulnerable, vulnerable severo o en riesgo de exclusión social definidas en los artículos 3 y 4 del citado Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre.

El capítulo III de este real decreto-ley incorpora medidas sobre pensiones y otras prestaciones públicas.

En aplicación de la previsión contenida en el artículo 134.4 de la Constitución Española, la falta de aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2026 determina la prórroga automática de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, hasta la aprobación de la nueva ley. De acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado, la revalorización de las pensiones no es, como regla general, objeto de la prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 de la Constitución Española, por lo que, en tal situación, el Gobierno, si quiere proceder a la actualización de las pensiones públicas, debe acudir a la aprobación de un real decreto-ley al amparo del artículo 86 de la Constitución Española.

Ante este escenario, resulta absolutamente urgente y necesaria la aprobación de este real decreto-ley, que aborda como cuestión urgente y prioritaria la revalorización de las pensiones y de otras prestaciones públicas para el año 2026 en el porcentaje equivalente al valor medio de las tasas de variación interanual expresadas en tanto por ciento del Índice de Precios al Consumo de los doce meses previos a diciembre del año anterior, expresado con un decimal, resultando un 2,7 por ciento. Garantizar la revalorización de las pensiones públicas para mantener su poder adquisitivo se considera una medida de extraordinaria y urgente necesidad, tal como exige el artículo 86 de la Constitución Española, que debe abordarse, en cualquier caso, sin esperar a que se pueda aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2026.

En concreto, en este capítulo se fija el límite de la cuantía inicial de las pensiones públicas durante el año 2026, de conformidad con el artículo 57 y la disposición transitoria trigésima novena del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Este mismo tratamiento es aplicable al Régimen de Clases Pasivas del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27.5 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, y en su disposición transitoria décima quinta.

Igualmente, se establece la revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado; el importe del complemento aplicable a esas pensiones para la reducción de la brecha de género, la actualización de las pensiones no contributivas y de las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.