Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero, por el que se desarrollan la regulación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social y los informes de evaluación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

Este real decreto tiene por objeto, por una parte, el desarrollo de la regulación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social contenida en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

La Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, fue derogada por la disposición derogatoria única del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, de modo que su reglamento, aprobado por el Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, ha subsistido con la cobertura legal del propio texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Mediante la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, se optó por la derogación del Factor de Sostenibilidad introducido por la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, y su sustitución por el Mecanismo de Equidad Intergeneracional, con el fin de preservar el equilibrio entre generaciones y fortalecer la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social en el largo plazo.

Asimismo, la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, mediante su disposición final vigésima quinta, dio una nueva redacción al artículo 96.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, previendo en su párrafo d) que el 80 por ciento del excedente derivado de la gestión de la protección respecto de las contingencias profesionales realizada por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social se ingresará en el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, constituyendo, por tanto, una nueva forma de dotación de dicho fondo.

Posteriormente, mediante el Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones, se ha dado una nueva redacción a los artículos 117, 118, 119, 120 y 121 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que regulan el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, introduciéndose, asimismo, el artículo 127 bis y la disposición transitoria cuadragésima tercera, con la finalidad de modificar y desarrollar el Mecanismo de Equidad Intergeneracional previsto en la disposición final cuarta de la citada Ley 21/2021, de 28 de diciembre, disposición que ha quedado derogada por la disposición derogatoria única del referido real decreto-ley.

Dicho mecanismo consiste en una cotización finalista de 0,6 puntos porcentuales en 2023, que se irá incrementando anualmente hasta los 1,2 puntos porcentuales en 2029, manteniéndose dicha cotización hasta 2050, que nutrirá el Fondo de Reserva de la Seguridad Social en los términos establecidos en los artículos citados.

Así, desde 2033, el Fondo de Reserva de la Seguridad Social podrá efectuar los desembolsos necesarios para cumplir el objetivo de compensación de contribuciones al sistema y prestaciones previstas, tal como se establecía para el derogado Factor de Sostenibilidad, regulado anteriormente en el artículo 211 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Los artículos citados, por lo tanto, también recogen las modificaciones oportunas para que se puedan incorporar al Fondo de Reserva de la Seguridad Social las dotaciones procedentes de la cotización finalista establecida para el Mecanismo de Equidad Intergeneracional.

La nueva disposición transitoria cuadragésima tercera del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece que la aplicación del Mecanismo de Equidad Intergeneracional tendrá efectos desde el 1 de enero de 2023, nutriéndose por la cotización finalista que establece el artículo 127 bis hasta el año 2050.

Procede ahora completar las prescripciones generales del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en esta materia estableciendo, mediante desarrollo reglamentario, los criterios para la determinación de los excedentes a efectos de la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social que, para el caso de las entidades gestoras y servicios comunes y en aplicación de lo previsto en el artículo 119.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, se modifica su forma de cálculo, de manera que se obtendrá a partir del resultado patrimonial de estas entidades derivado de operaciones no financieras de carácter contributivo. De esta forma, la composición del Fondo de Reserva de la Seguridad Social se configura como una reserva de carácter patrimonial con reflejo en el balance de la Tesorería General de la Seguridad Social a partir del patrimonio generado por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, junto con la cotización adicional finalista derivada del Mecanismo de Equidad Intergeneracional.

Asimismo, este real decreto regula la determinación de los valores que han de constituir la cartera del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, los grados de liquidez de esta, el régimen de disposición de los activos que lo integran y demás actos de su gestión financiera, las actuaciones de la Intervención General de la Seguridad Social en este ámbito y el régimen de funcionamiento del Comité de Gestión, la Comisión Asesora de Inversiones y la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.

Por otra parte, se procede a regular el seguimiento de las proyecciones de impacto estimado de las medidas adoptadas en el sistema de pensiones a partir de 2020, conforme a lo contenido en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, conocida como «cláusula de cierre». Para su correcta y segura aplicación, esta regulación legal, que se refiere a las evaluaciones e informes cuya realización se encomienda a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIReF) y que en el real decreto-ley no se especifican o resultan indeterminados o imprecisos, necesita ser complementada en determinados aspectos procedimentales, técnicos y circunstanciales de las reglas definidas legalmente, lo que constituye el objeto del capítulo III de este real decreto.

La intensidad, en número y en alcance, de las reformas del sistema de la Seguridad Social adoptadas en los últimos años, así como su gran impacto social y económico, determinaron la incorporación de esta «cláusula de cierre», donde se perfila un novedoso sistema de evaluación periódico, de aplicación a partir de 2025 y de carácter trienal, de las diferentes medidas adoptadas a partir de 2020 para fortalecer los ingresos del sistema público de pensiones con objeto de estimar su impacto a largo plazo. Una evaluación que, en función de sus resultados, podría dar lugar a la adopción de medidas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de la Seguridad Social.

Con esa finalidad, la citada disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, se refiere a las evaluaciones e informes cuya realización se encomienda a la AIReF, las instancias llamadas a intervenir en las fases sucesivas que contempla, así como las posibles medidas a adoptar en caso de que se produzca un exceso respecto de los equilibrios inicialmente contemplados entre los ingresos y gastos del sistema público de pensiones.

Se trata, en fin, de una disposición compleja en su entendimiento jurídico y transcendente en sus efectos económicos y sociales. Por ello, razones de seguridad jurídica, así como la exigencia de que las evaluaciones e informes presenten una estimación fiel de los ingresos y gastos del sistema de la Seguridad Social y adaptada a la fecha de su realización para que se puedan adoptar las medidas adecuadas, determinan la necesidad de precisar determinados contenidos de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo.

Así pues, el artículo 12 se refiere al Informe de Evaluación de las medidas para fortalecer los ingresos del sistema público de pensiones en el periodo 2022-2050 adoptadas a partir del año 2020, inclusive, que antes del día 1 de abril del 2025, y cada tres años, ha de emitir la AIReF.

Así, se precisa que se entenderán comprendidos en el sistema público de pensiones tanto el sistema de la Seguridad Social como el Régimen Especial de Clases Pasivas del Estado. A continuación, se identifican, desarrollando la genérica expresión legal, los conceptos que tienen la consideración de ingresos del sistema público de pensiones, de manera coherente con lo establecido en el artículo 109 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y con la financiación del Régimen Especial de Clases Pasivas del Estado. En particular, se menciona expresamente, por su relevancia, la transferencia del Estado al presupuesto de la Seguridad Social que debe contemplar anualmente la Ley de Presupuestos Generales del Estado en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional trigésima segunda del citado texto refundido, relativa a la financiación de la acción protectora de la Seguridad Social en cumplimiento del principio de separación de fuentes consagrado en el seno del Pacto de Toledo.

El referido artículo precisa también las medidas para el fortalecimiento de los ingresos del sistema que deben considerarse en el Informe de Evaluación de la AIReF. Además de las medidas directas de Seguridad Social que actúan sobre el régimen jurídico de las cotizaciones sociales, atendiendo a una interpretación finalista y sistemática de la norma legal, se incluyen otras medidas que aumenten el número de las personas obligadas a cotizar, así como las reformas del mercado de trabajo y de otras normas laborales o de empleo que incidan estructuralmente, de manera directa o indirecta, en el fortalecimiento de los ingresos del sistema público de pensiones.

Para garantizar una estimación fiel de los gastos del sistema de la Seguridad Social adaptada a la fecha de su realización y para asegurar la utilidad y la finalidad del citado Informe de Evaluación, el ejercicio de proyección partirá de los datos observados. De lo contrario, el ejercicio se apartaría de la realidad presente y actual y se entraría en un ejercicio de carácter teórico que no reflejaría la realidad del sistema en el momento de su evaluación.

En este sentido, en este artículo 12, se señala que dicho Informe de Evaluación utilizará los supuestos macroeconómicos y demográficos que se hayan establecido en el último Informe de Envejecimiento publicado por la Comisión Europea cuando no se disponga de datos observados que se hayan publicado por el Instituto Nacional de Estadística o las fuentes oficiales oportunas. Precisando que determinados datos deberán ser proporcionados por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a la AIReF.

Respecto a este Informe de la AIReF, se concluye que este evaluará si el nivel de gasto en pensiones (2022-2050) y el impacto de las medidas de ingresos están en línea con los umbrales identificados legalmente.

Seguidamente, en el artículo 13, se incluyen diversas disposiciones que solo se aplicarán en el caso de que el Informe de Evaluación concluya que el exceso de gasto neto estimado en pensiones del periodo 2022-2050 supera el 13,3 por ciento del Producto Interior Bruto (en adelante, PIB).

Si este fuera el caso, las medidas propuestas por el Gobierno para que no se supere ese porcentaje deberán ser objeto de un Informe de Impacto de la AIReF. Las medidas, que deberán ser negociadas previamente con los interlocutores sociales, podrán referirse a un aumento de las cotizaciones sociales u otra fórmula alternativa de incrementar los ingresos del sistema o una reducción del gasto en pensiones en porcentaje de PIB, o una combinación de ambas. Además de fijarse los plazos para la realización de este Informe de Impacto, se precisa también que la AIReF utilizará los últimos datos observados que hayan publicado el Instituto Nacional de Estadística o las fuentes oficiales oportunas.

En el artículo 14 se recoge que, a la vista de este Informe de Impacto de la AIReF, el Gobierno negociará con los interlocutores sociales el envío de una propuesta a la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo para que el gasto neto estimado en pensiones no supere ese porcentaje del 13,3 por ciento del PIB. Finalmente, el Gobierno aprobará un proyecto de ley que contenga las medidas y lo remitirá a las Cortes Generales.

En caso de que el proyecto de ley no estuviera vigente el 1 de enero del año siguiente, se producirá un incremento en la cotización del Mecanismo de Equidad Intergeneracional en los términos previstos en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, con el objetivo de compensar el exceso de gasto neto estimado hasta que se adopten nuevas medidas o el exceso de gasto neto sea corregido.

Por último, el Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, se deroga por disposición derogatoria única, y las disposiciones finales primera, segunda y tercera determinan, respectivamente, el título competencial, que es el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española; la habilitación normativa para la ejecución y desarrollo de este real decreto; y la entrada en vigor, que tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Esta norma se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A estos efectos, se cumplen los principios de necesidad y eficacia, dado el interés general que subyace en esta regulación, como es la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones. La norma es acorde con el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, que constituye una de las razones que justifica su aprobación, ya que completa la regulación legal en cuanto a cómo ha de ser el funcionamiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social; así como los aspectos procedimentales necesarios para clarificar el procedimiento de seguimiento de las proyecciones de impacto estimado de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico mencionado anteriormente.

En cuanto al principio de transparencia, esta norma define claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompaña, y, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se ha sometido al trámite de audiencia e información pública mediante su publicación en el portal de internet del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y mediante audiencia directa a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas. Por último, en relación con el principio de eficiencia, la norma no impone cargas administrativas para los ciudadanos y racionaliza, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

La tramitación de la norma se ha ajustado a las previsiones establecidas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Se ha prescindido del trámite de consulta pública previa, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la referida Ley 50/1997, de 27 de noviembre, toda vez que se ha declarado urgente la tramitación del real decreto por Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de diciembre de 2024, si bien, como ya se indicó anteriormente, se ha realizado el trámite de audiencia e información pública. Se han recabado, asimismo, los informes y dictámenes que resultan preceptivos conforme a lo establecido en el citado artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Esta norma se adecua plenamente al orden constitucional de distribución de competencias, en concreto a la competencia exclusiva atribuida al Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social por el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española.

La habilitación legal para la regulación contenida en el real decreto se encuentra en el artículo 97 de la Constitución Española y en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, que atribuyen al Gobierno la potestad reglamentaria. Asimismo, el artículo 24.1.c) de dicha ley prevé que las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia del Consejo de Ministros adoptarán la forma de reales decretos.

Por otro lado, la habilitación específica para aprobar este real decreto se encuentra en la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que faculta al Gobierno para aprobar cuantas disposiciones resulten necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en dicha ley.

Otras habilitaciones específicas se encuentran en los artículos 119.2 y 122.2 del mismo texto refundido.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de la Ministra de Hacienda y del Ministro de Economía, Comercio y Empresa, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 18 de febrero de 2025,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

CAPÍTULO II. Fondo de Reserva de la Seguridad Social

Artículo 2. Determinación de los excedentes de las entidades gestoras y servicios comunes y de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social a efectos de la constitución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.