Real Decreto 91/2025, de 11 de febrero, por el que se establece el mecanismo de gobernanza en materia de energía, cambio climático y calidad del aire

I

La calidad del aire y la protección de la atmósfera, la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo han sido, desde hace décadas, una prioridad de la política ambiental, porque constituyen un sustrato básico para la salud de las personas y los ecosistemas.

Tanto el cambio climático como la calidad del aire suponen problemas ambientales de carácter global y local provocados por la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) y contaminantes atmosféricos. En este contexto, se enmarca el importante acervo jurídico y el conjunto de políticas y medidas que la Unión Europea ha venido desarrollando en materia de energía, cambio climático y calidad del aire.

En el ámbito internacional, la emisión de gases de efecto invernadero y de contaminantes atmosféricos se ha regulado a través de convenios internacionales, en virtud de los que los Estados firmantes se comprometen a realizar el seguimiento de las emisiones, a cuantificarlas mediante metodologías consensuadas a nivel internacional y a reducirlas en los plazos acordados. Se obligan igualmente a desarrollar políticas y medidas para mitigar dichas emisiones y en el caso del cambio climático, también para adaptarse a los impactos derivados del mismo. Dichos convenios internacionales son el Convenio de Ginebra sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia (CLRTAP, por sus siglas en inglés), también denominado Convención del Aire, y sus protocolos, –como el Protocolo de Gotemburgo– y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y sus protocolos o acuerdos posteriores, como el Acuerdo de París. Estos convenios internacionales, de los que la Unión Europea y España son partes, imponen diversas obligaciones de información que España debe cumplir en los plazos y formatos de informe estipulados para los contaminantes atmosféricos y para los gases de efecto invernadero, respectivamente.

Por su parte, los artículos 4 y 12 de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático establecen, como obligaciones de información, la elaboración de las Comunicaciones Nacionales del Reino de España, cada cuatro años, y de los Informes Bienales de Transparencia, para reflejar las políticas puestas en marcha por nuestro país para luchar contra las causas y los efectos del cambio climático.

En el ámbito europeo, la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, establece los compromisos de reducción de los contaminantes atmosféricos asumidos hasta 2030 por la Unión Europea y sus Estados miembros en virtud del Protocolo de Gotemburgo al Convenio CLRTAP, y establece compromisos de reducción más ambiciosos a partir de esa fecha, con el objetivo de reducir los impactos en la salud humana y el medio ambiente derivados de la contaminación atmosférica. Por otra parte, también recoge la obligación de los Estados miembros de elaborar, adoptar y aplicar un Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica con medidas específicas en todos los sectores pertinentes, y de preparar y comunicar inventarios y proyecciones nacionales de emisiones, que permitan a la Unión cumplir sus obligaciones en el marco del Convenio CLRTAP y sus correspondientes protocolos. Asimismo, esta Directiva pretende contribuir a la mejora de las sinergias entre las políticas de calidad del aire de la Unión y otras políticas, en particular las climáticas y energéticas.

Adicionalmente, también en el ámbito europeo, el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la Gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 663/2009 y (CE) n.º 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE y 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Directivas 2009/119/CE y (UE) 2015/652 del Consejo, y se deroga el Reglamento (UE) n.º 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, establece que, en virtud de la CMNUCC, se obliga a la Unión y a sus Estados miembros a elaborar, actualizar periódicamente, publicar y facilitar a la CMNUCC, inventarios nacionales de las emisiones antropogénicas por las fuentes y de la absorción por los sumideros, de todos los gases de efecto invernadero, utilizando metodologías comparables acordadas por la Conferencia de las Partes.

El citado reglamento regula también en su capítulo 4 la comunicación de los informes de situación bienales y su seguimiento. El artículo 17 establece que cada dos años se comunicará a la Comisión la situación de la aplicación del Plan nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) mediante un Informe de Situación Nacional Integrado de Energía y Clima que abarque las cinco dimensiones de la Unión de la Energía, y que incluirá información sobre los avances registrados en la consecución de los objetivos generales, los objetivos específicos y las contribuciones expuestos en el plan nacional integrado de energía y clima, así como en la financiación y aplicación de las políticas y medidas necesarias para ello, así como información sobre adaptación que sea relevante para el cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

La letra (e) del apartado 2 del mismo artículo establece que dichos informes abarcarán, en la medida de lo posible, la cuantificación de los efectos de las políticas y medidas del plan nacional integrado de energía y clima en la calidad del aire y las emisiones de contaminantes atmosféricos.

Por otra parte, el artículo 18 del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, regula la comunicación de información integrada de las políticas y medidas en materia de gases de efecto invernadero y de las proyecciones correspondientes, incluyendo la comunicación de sus políticas y medidas y sus proyecciones nacionales de emisiones antropógenas por las fuentes, y absorciones por los sumideros, de gases de efecto invernadero organizadas por gases o grupos de gases.

Por último, el artículo 19 del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, incorpora entre sus obligaciones la necesidad de informar sobre las acciones nacionales en materia de adaptación al cambio climático y sobre el apoyo financiero y tecnológico proporcionado a países en desarrollo. Los artículos 20 a 25 recogen respectivamente las obligaciones de reporte específicas en cuanto a energías renovables, eficiencia energética, seguridad energética, mercado interior de la energía, pobreza energética y sobre investigación, innovación y competitividad. El artículo 37 del citado reglamento sobre sistemas de inventario de la Unión y nacionales, recoge la obligación de los Estados miembros de constituir y gestionar sistemas de inventario nacionales. El artículo 39 establece que los Estados miembros y la Comisión gestionarán sistemas nacionales y de la Unión, respectivamente, para la notificación de las políticas y medidas en materia de energía y clima y de reducción de emisiones, y para la notificación de las proyecciones de las emisiones antropogénicas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de gases de efecto invernadero.

El Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1208 de la Comisión, de 7 de agosto de 2020, relativo a la estructura, el formato, los procesos de presentación de información y la revisión de la información notificada por los Estados miembros con arreglo al Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 749/2014 de la Comisión, determina los plazos y el contenido de la información a remitir. Por su parte, el procedimiento relativo a los informes de situación de los planes nacionales integrados de energía y clima se regula en el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/2299 de la Comisión, de 15 de noviembre de 2022, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo con respecto a la estructura, el formato, los detalles técnicos y el proceso de los informes de situación nacionales integrados de energía y clima.

II

Por lo que se refiere a España, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, establece las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica, con el fin de evitar y, cuando esto no sea posible, aminorar, los daños que de ésta puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza. Esta ley prevé que la Administración General del Estado elaborará y actualizará periódicamente los inventarios españoles de emisiones y demás informes que el Estado deba cumplimentar, con objeto de cumplir las obligaciones de información asumidas por éste, en el marco de la normativa comunitaria e internacional. En el artículo 27.4 se indica que, para la elaboración y actualización periódica de los inventarios españoles el Gobierno establecerá reglamentariamente un Sistema Español de Inventario acorde con las directrices y criterios comunitarios e internacionales vigentes.

En aplicación de lo dispuesto en dicha ley, el Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, establece el Sistema Español de Inventario y Proyecciones de Emisiones a la Atmósfera (en adelante, SEI) de gases de efecto invernadero y contaminantes atmosféricos, bajo la autoridad de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (en adelante, DGCEA) del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

En este contexto, es necesario completar la regulación del sistema nacional para el seguimiento y la comunicación de las políticas y medidas en materia de energía, clima y contaminación atmosférica y para la notificación de las proyecciones de las emisiones antropogénicas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de gases de efecto invernadero.

Igualmente dicho sistema permitirá la preparación de los informes de situación de los planes nacionales integrados de energía y clima, la elaboración y aprobación del Inventario Nacional y las Proyecciones de emisiones, así como de los programas nacionales de control de la contaminación atmosférica (PNCCA). Todo ello, mediante el establecimiento de los mecanismos de colaboración entre departamentos ministeriales, organismos públicos o administraciones públicas distintas de la Administración General del Estado, de modo que se disponga de un sistema de gobernanza para reunir toda la información relevante para el adecuado cumplimiento de las obligaciones del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en estos ámbitos.

Mediante este real decreto se pretende, también, perfilar la estructura institucional y establecer los distintos procedimientos para cumplir con lo previsto en los artículos 4, 18, 38 y 40 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

Así, el apartado 2 del artículo 4 de la ley 7/2021, de 20 de mayo, establece que los informes de situación del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima serán elaborados por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se someterán periódicamente al Consejo de ministros para su toma en consideración, debiendo ser objeto de la correspondiente publicidad.

En relación con los riesgos climáticos y la adaptación, el artículo 18 de la referida Ley 7/2021, de 20 de mayo, establece que, con la finalidad de cumplir con los objetivos de información asumidos en el Acuerdo de París y en la normativa internacional y comunitaria, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en colaboración con otros departamentos ministeriales y con las comunidades autónomas, elaborará y publicará informes, con una periodicidad al menos quinquenal, sobre la evolución de los impactos y riesgos derivados del cambio climático y sobre las políticas y medidas destinadas a aumentar la resiliencia y disminuir la vulnerabilidad frente al cambio climático en España.

En relación con la cooperación administrativa en materia de cambio climático y energía, el artículo 38 de la ley 7/2021, de 20 de mayo, establece que a partir del 31 de diciembre de 2021 las comunidades autónomas deberán informar en la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático de todos sus planes de energía y clima en vigor.

Por su parte, el artículo 40 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, indica que, de acuerdo con la normativa comunitaria e internacional, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico regulará la estructura institucional y los procedimientos para asegurar la oportunidad, transparencia, exactitud, coherencia, comparabilidad y exhaustividad de la información sobre las políticas y medidas y sobre las emisiones y proyecciones de emisiones antropogénicas por las fuentes y de absorción por los sumideros de gases de efecto invernadero, lo que incluirá la utilización y aplicación de datos, métodos y modelos, así como la realización de actividades de aseguramiento y control de la calidad. Precisa que la estructura y los procedimientos asegurarán también la total coherencia de las políticas con los inventarios nacionales de contaminantes atmosféricos y demás informes que el Estado deba cumplimentar, con objeto de cumplir con las obligaciones de información asumidas en el marco de la normativa internacional y europea de emisiones a la atmósfera.

El apartado 4 del artículo 40 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, señala igualmente que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá recabar de cualquier unidad del resto de los departamentos ministeriales, así como de sus organismos dependientes, la información necesaria para la estimación de las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero y el cálculo de sus proyecciones, así como para la evaluación de los impactos económicos y ambientales. El apartado 5 del artículo 40 de la mencionada ley hace referencia a la necesidad de establecer mecanismos de colaboración también con otros organismos o administraciones públicos distintas de la Administración General del Estado con competencias en el ámbito de diseño y ejecución de políticas y medidas con impacto en la mitigación y adaptación al cambio climático.

III

Este real decreto contribuye, en definitiva, a facilitar el cumplimiento de los compromisos asumidos por España en materia de información. Desde el punto de vista de organización institucional, facilita la coordinación, el seguimiento, la evaluación y la notificación de obligaciones de información a la Comisión Europea, a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), al Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia (CLRTAP) y a cualquier otro órgano que requiera los datos de emisiones del Inventario nacional de gases de efecto invernadero y otros gases contaminantes, las proyecciones de emisiones y las políticas y medidas implementadas, adoptadas y previstas en materia de mitigación y adaptación al cambio climático y de control de la contaminación atmosférica, que permitan cumplir con los compromisos internacionales adquiridos por nuestro país en cada momento.

En su articulado detalla las distintas actuaciones a llevar a cabo en materia de información remitiendo a sus anexos I, II, III, IV y V que identifican los organismos encargados de la remisión de la información y el reparto de competencias derivadas de la aplicación de los reglamentos correspondientes.

En primer lugar, en los artículos 1, 2 y 3, se expone el objeto y finalidad de la norma, las definiciones que aplican al texto de la norma y su ámbito de aplicación. A continuación, en el artículo 4 se definen los actores y los plazos para la elaboración y aprobación tanto del Inventario nacional como de las Proyecciones de emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosféricos. En el artículo 5 se identifican los criterios a seguir para la identificación, seguimiento y notificación de políticas y medidas sobre estas materias, se establecen los procedimientos internos a seguir en caso de detectarse deficiencias en la información suministrada para el cumplimiento de las obligaciones de notificación, y se concretan también los mecanismos para realizar el seguimiento y la notificación de estas políticas y medidas ante la Unión Europea. Por otra parte, con objeto de cumplir con las obligaciones complementarias de seguimiento y notificación en relación con el sector del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (LULUCF, por sus siglas en inglés), previstas en el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, en el artículo 6 se concretan los mecanismos para que los departamentos ministeriales y organismos competentes remitan la información pertinente.

En lo que se refiere a la adaptación, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) constituye el instrumento de planificación básico que define los objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación frente al cambio climático. Dicho Plan se desarrolla mediante Programas de Trabajo, a aplicar en periodos de cinco años y mediante planes sectoriales de adaptación que deben ser impulsados y elaborados por los departamentos ministeriales competentes sobre el sector, recurso o ámbito correspondiente. El artículo 7 establece el plazo para remitir la información relevante, para cumplir con los compromisos de España en materia de adaptación al cambio climático, conforme al artículo 19 del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, y sus Reglamentos de Ejecución.

Asimismo, en el artículo 8 de este real decreto se concretan las obligaciones relativas a información sobre el apoyo financiero, tecnológico y de capacitación a países en desarrollo que debe ser coherente con los requisitos de información acordados con arreglo a la CMNUCC y al Acuerdo de París y conforme a lo establecido en el artículo 19.3 del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018. Así, tanto en las directrices para la elaboración de los Informes Bienales, como en las Comunicaciones Nacionales a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se incluye también un capítulo sobre el apoyo financiero, tecnológico y de capacitación proporcionado a países en desarrollo.

En el artículo 9 se especifica el procedimiento para la remisión de las Comunicaciones Nacionales del Reino de España y de los Informes Bienales de Transparencia, incluidos entre los mecanismos de transparencia ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

El artículo 10 hace especial referencia al formato, los plazos y la periodicidad con la que se notificará, por las unidades responsables, la información referida en los artículos anteriores a la Unión Europea y a los organismos internacionales y, por último, el artículo 11 establece los procedimientos por los que se garantizará el acceso a toda esta información.