Ley 6/2024, de 20 de diciembre, de participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en la Comunidad Autónoma de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La participación, entendida genéricamente como tomar parte, intervenir, contribuir y colaborar, se califica como «institucional» cuando se articula mediante la inserción estable en las estructuras administrativas de sujetos colectivos que representan los diversos grupos e intereses presentes en una sociedad plural.

Dicha participación es una de las múltiples formas que puede revestir el impulso del diálogo social y su implantación es un rasgo distintivo de las sociedades democráticas más avanzadas, en las que existe un eficaz y fluido diálogo entre las distintas instituciones de gobierno y los agentes económicos y sociales.

La institucionalización del diálogo social se materializa, entre otras formas, mediante la presencia de representantes de las organizaciones sindicales y empresariales intersectoriales más representativas en determinados órganos constituidos por las distintas entidades públicas, así como en otros ámbitos de negociación, concertación o diálogo social.

Los fundamentos jurídicos de la participación institucional se hallan tanto en las propias normas superiores del Estado español como en la jurisprudencia que las interpreta. Así se desprende de varios artículos de la Constitución española, como el 7, en el que se establece que las organizaciones sindicales y empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios; en el 9.2, en el que se determina que los poderes públicos facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social; y en el 129.1, que regula las formas de participación de los interesados en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar general. En términos similares, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los artículos 10.3.20.º, 26.2, 37.1.12.º y 159, reconoce como objetivo básico de la Comunidad Autónoma el diálogo y la concertación; que estos se impulsen mediante la participación de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas para la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios, garantizando a estas su función relevante, con un mandato expreso de ley.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional señala que con la participación institucional se pretende garantizar tanto la corrección del procedimiento administrativo como la tutela de los derechos e intereses legítimos de las organizaciones sindicales y empresariales, estableciendo cauces para que su voz pueda ser oída en la adopción de todas aquellas decisiones que les afectan. De ahí que tanto la Constitución española como el actual Estatuto de Autonomía para Andalucía hayan configurado esta participación como uno de los elementos centrales en la estructura política de nuestro estado social y democrático de derecho; como una fórmula básica destinada a mejorar la calidad de la democracia, favorecer un buen sistema de gobierno y propiciar una mejor administración. Para articular esta participación caben considerar los criterios legalmente establecidos sobre «mayor representatividad» que se encuentran recogidos en las normas básicas del Derecho social, como los artículos 6.2, y 7.1 y la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, en relación a los sindicatos, y la disposición adicional sexta del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, en relación con las organizaciones empresariales. Una lectura conjunta de estos preceptos lleva a concluir que las organizaciones sindicales y empresariales intersectoriales más representativas contribuirán a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios, a través de la promoción de la participación en la vida pública, política, económica y social.

La calificación de «más representativos» les otorga un papel destacado en el ámbito de interlocución ante las Administraciones públicas, como establece, para los sindicatos, el artículo sexto.3.a) de la mencionada Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, y, para las organizaciones empresariales, la Ley 19/1977, de 1 de abril, del Derecho de Asociación Sindical, en relación con la citada disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores. Asimismo, habrá de tenerse en cuenta la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional sobre esta materia, entre otras, en la STC 39/1986, de 31 de marzo, referida a las organizaciones sindicales, y en la STC 52/1992, de 8 de abril, respecto a la representatividad de las organizaciones empresariales.

La cualificación de la participación basada en el criterio de mayor representatividad ha sido respaldada por el Tribunal Constitucional, que conceptúa el derecho de participación institucional como parte integrante del contenido adicional del derecho de libertad sindical, que puede atribuirse a unas organizaciones y no a otras, si el criterio empleado para ello responde a razones objetivas y no arbitrarias, garantizando, en todo caso, el núcleo esencial de ese derecho a todos.

En cualquier caso, conviene recordar que el derecho de participación institucional, cuya relevancia debe ser claramente destacada, nace y requiere de un desarrollo legal que lo enmarque y lo defina, con el objetivo claro de hacer oír la voz de las organizaciones sindicales y empresariales intersectoriales más representativas en todas aquellas materias relevantes sobre las que, obviamente, tenga competencias la Comunidad Autónoma de Andalucía.

II

Sobre estas premisas, no cabe duda de la especial relevancia que, por diversas razones históricas, normativas y sociológicas, ha asumido esta participación institucional cuando la misma se articula sobre las materias específicamente sociolaborales; de hecho, esta trascendencia no solo se deduce de múltiples normas internacionales elaboradas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sino también de su reciente Declaración del Centenario para el Futuro del Trabajo. En ella, y tras reiterar cómo la experiencia ha confirmado que el trabajo de los Gobiernos con los representantes de los empleadores y de los trabajadores ha sido esencial para la justicia social y la democracia, la OIT insiste igualmente en destacar que la cooperación entre sindicatos, empresariado y Gobiernos en el diálogo social contribuye al éxito en la elaboración de políticas y en la toma de decisiones por parte de los estados miembros.

El Convenio 150 de la OIT, sobre «Administración del Trabajo: cometido, funciones y organización», ratificado por España el 3 de marzo de 1982, también recoge, en su artículo 5, el reconocimiento de dicho diálogo social como instrumento fundamental no solo en el sistema de administración del trabajo, sino en los diferentes sectores de actividad económica.

Por su parte, la Comisión Europea se ha pronunciado sobre el valor del diálogo social, destacando en su Comunicación de 12 de agosto de 2004, «Colaboración para el cambio en una Europa ampliada: Potenciar la contribución del diálogo social europeo», el papel esencial que el diálogo social ha desempeñado en la mejora de la gobernanza europea. En esta misma línea se ha posicionado la Unión Europea con motivo del proceso de diálogo social de Val Duchesse. De hecho, en 2015, el entonces presidente de la Comisión Europea señaló, con el aval de los propios interlocutores sociales, la necesidad de forjar un «nuevo comienzo para el diálogo social» europeo, en el que se dotase de un mayor protagonismo a estos interlocutores en la gestión política y en la legislación de la Unión. Y fruto de ello ha sido no solo el progresivo papel de estos sujetos colectivos –de consulta y participación– en el marco de la Estrategia Europa 2020, sino también el llamamiento expreso al diálogo social que realiza el Pilar Europeo de Derechos Sociales de 2017, al destacar la necesidad y el deber de consultar a los interlocutores sociales en el diseño y en la aplicación de políticas sociales, económicas y de empleo, y a fomentar, además, el apoyo y la capacidad de tales interlocutores para promover dicho diálogo social.

Si a todo ello sumamos las expresas referencias a este diálogo social en nuestro Estatuto de Autonomía, resulta apropiado concluir, en primer lugar, la necesidad de potenciar esta participación institucional, especialmente ante las necesidades que surgen de los nuevos escenarios sociales, económicos y laborales propios de este siglo –entre otros, el cambio tecnológico, la globalización del comercio y la aparición de nuevas formas de empleo–; y, en segundo lugar, reconocer la necesidad de adoptar una norma reguladora de la misma, similar a aquellas de las que ya disponen la mayoría de comunidades autónomas españolas.

Una norma que, reconociendo la necesidad de fomentar el diálogo como factor ineludible de la cohesión social y el progreso económico, establezca las bases para que este se lleve a cabo, fijando legalmente reglas de juego objetivas, transparentes, eficaces y equitativas, así como los cometidos esenciales de tal participación, su forma de organización, funcionamiento, financiación y las compensaciones económicas derivadas de las actuaciones realizadas en su ejercicio. Más concretamente, esta ley daría así cumplimiento no solo a lo establecido en el artículo 26.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, sino también a lo acordado en su momento por las partes tanto en el VII Acuerdo de Concertación Social de Andalucía de 2009 como en el Acuerdo para el Progreso Económico y Social de Andalucía de 2013, en el que los principales agentes económicos y sociales plantearon la aprobación «de un Anteproyecto de Ley de Participación Institucional en el que se desarrollasen los criterios de participación así como los contenidos y ejercicio de la misma». Finalmente, ha sido el Pacto Social y Económico por el Impulso de Andalucía, suscrito el pasado 13 de marzo de 2023, donde se ha planteado la necesidad de iniciar la tramitación parlamentaria de la Ley de Participación Institucional para que el diálogo social, como factor ineludible de cohesión social y progreso económico, cuente en nuestra comunidad autónoma con un instrumento jurídico con rango de ley.

III

El modelo de concertación ha evidenciado sobradamente su eficacia en el desarrollo de los intereses sociales y económicos de la Comunidad Autónoma y en el bienestar general de la ciudadanía gracias a la responsabilidad y lealtad institucional de las organizaciones participantes; de hecho, Andalucía tiene una amplia tradición en materia de diálogo y participación social, bastando como prueba la consecución de ocho acuerdos de concertación a lo largo de más de dos décadas. Sin embargo, a pesar de los éxitos logrados, gracias a la voluntad de las partes en encontrar lugares comunes y, por lo tanto, lograr el consenso partiendo de la defensa de intereses legítimos, no existe una regulación que delimite formalmente el marco jurídico de esta participación.

Más recientemente, y en el contexto de la crisis generada por la pandemia del COVID-19, resulta incuestionable el positivo papel que el diálogo social y las políticas laborales y sociales consensuadas han desempeñado para evitar un mayor colapso económico y social. En este sentido, el diálogo social se ha constatado como un instrumento válido y útil tanto en la esfera europea como en los ámbitos nacional y regional.

En esta línea, destacar el Acuerdo para la Reactivación Económica y Social de Andalucía, firmado con las organizaciones sindicales y empresariales intersectoriales más representativas de la Comunidad Autónoma en julio de 2020. Este acuerdo se refuerza con la firma el 22 de marzo de 2021 del Acuerdo Andaluz de Medidas Extraordinarias en el Marco de la Reactivación Económica y Social, demostrando de este modo la eficacia del diálogo social para abordar, con responsabilidad compartida, las decisiones y medidas a implementar en materia de política laboral, social y económica.

En esta línea, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha reforzado la participación y los pilares de la gobernanza real, instalando el diálogo social como eje fundamental de las políticas autonómicas y de la actuación de la Administración pública andaluza. Con este objetivo, el pasado 13 de marzo de 2023 el presidente de la Junta de Andalucía suscribió junto a la Confederación de Empresarios de Andalucía, Comisiones Obreras de Andalucía y la Unión General de Trabajadoras y Trabajadores de Andalucía un nuevo acuerdo de concertación social, el Pacto Social y Económico por el Impulso de Andalucía, documento en el que se recoge la voluntad de todas las partes de adoptar medidas sociales y económicas para el impulso de nuestra tierra mediante la negociación y la concertación, consolidando las vías de diálogo ya existentes.

El compromiso de Andalucía con el diálogo y la participación social es rotundo, convirtiendo este modelo de actuación además en un instrumento de buena gobernanza y de calidad institucional, dado que la participación de los agentes económicos y sociales, conjuntamente con el Ejecutivo en el diseño de estrategias y en su aplicación, constituye un pilar fundamental de las sociedades democráticas más avanzadas y competitivas.

Adicionalmente, esta madurez institucional puede y debe contribuir a hacer efectiva la transformación y las reformas pendientes para alcanzar mayores cotas de igualdad y justicia social y hacer la economía más sólida, productiva, capaz de afrontar los desafíos en las próximas décadas y superar con resiliencia los efectos de futuras crisis.

Por todo ello, se considera necesario dotar al modelo de diálogo y concertación de las suficientes garantías en orden a su pervivencia, fortalecimiento y consolidación, estableciendo un sistema objetivo y transparente, determinando los derechos, los deberes, la legitimación y el procedimiento de una de sus líneas de actuación: la participación institucional.

El papel en la interlocución y en la participación que desempeñan las organizaciones sindicales y empresariales intersectoriales más representativas en la Comunidad Autónoma de Andalucía en la defensa de los intereses que les son propios, y su contribución responsable al desarrollo económico y social, junto al bienestar de la ciudadanía en nuestra comunidad autónoma, hacen necesaria la regulación por ley del marco de su participación institucional.

La presente ley tiene como principal objetivo continuar potenciando los mecanismos de concertación social, reconociendo el papel de los agentes sociales y económicos más representativos en la Comunidad Autónoma de Andalucía; garantizar que puedan realizar eficazmente su labor en todos los ámbitos e instancias de participación institucional existentes o que se constituyan en el futuro, y, en su caso, alcanzar los mencionados acuerdos de concertación social.

La inexistencia hasta ahora de una norma específica que regule este reconocimiento en Andalucía aconseja la aprobación de esta ley, haciéndola más oportuna si cabe en la actual situación social y económica.

Andalucía se suma así a la mayoría de las comunidades autónomas españolas que han regulado por norma del máximo rango legal la participación institucional; entre estas, cabe citar la Comunidad de Madrid (Ley 7/1995, de 28 de marzo); Extremadura (Ley 3/2003, de 13 de marzo); Castilla y León (Ley 8/2008, de 16 de octubre); Galicia (Ley 17/2008, de 29 de diciembre); Cantabria (Ley 4/2009, de 1 de diciembre); Islas Baleares (Ley 2/2011, de 22 de marzo); Canarias (Ley 10/2014, de 18 de diciembre); Comunidad Valenciana (Ley 7/2015, de 2 de abril); La Rioja (Ley 1/2016, de 4 de abril); Murcia (Ley 5/2017, de 5 de julio); Aragón (Ley 1/2018, de 8 de febrero); Castilla-La Mancha (Ley 8/2019, de 13 de diciembre) y Cataluña (Decreto Ley 9/2020, de 24 de marzo).

En términos similares, Andalucía asigna el mismo rango legal a la participación institucional, al diálogo permanente y a la concertación social, con la voluntad de dejar recogido en una norma el reconocimiento explícito al papel primordial que desempeñan los agentes sociales y económicos en los principales ámbitos de responsabilidad política y en la vida pública de la sociedad andaluza.

En este contexto, la Ley, tras delimitar orgánica y materialmente el ámbito de aplicación de la participación institucional en la Administración de la Junta de Andalucía, asume y se remite a los criterios legales para concretar los sujetos que desarrollarán la misma, al mismo tiempo que se identifican la forma y los plazos para hacerla efectiva, así como los criterios de representación paritarios y proporcionales, en los que deberá existir, además, una participación equilibrada de mujeres y hombres.

Por otra parte, la ley diseña igualmente no solo el contenido de esta participación institucional y los derechos y deberes de los sujetos a través de los cuales la misma se ejerce, sino que además regula una compensación, por la dedicación y asistencia a órganos colegiados y otros ámbitos de negociación, concertación o diálogo social, a las organizaciones sindicales y empresariales intersectoriales más representativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La finalidad de esta compensación es favorecer la participación institucional y se vincula a la preparación, asistencia a sesiones y participación cualificada que las citadas organizaciones desarrollan en el seno de los órganos colegiados y ámbitos de participación previstos en el artículo 2 de esta ley, así como al desarrollo continuado de todas aquellas actuaciones derivadas de los trabajos y tareas de análisis, estudio, informe, propuesta o seguimiento que realizan de forma permanente a consecuencia de la participación institucional.

IV

Para el desarrollo de estos contenidos, la presente ley consta de ocho artículos estructurados en tres títulos, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El título I de la ley regula las disposiciones generales, señalando el objeto de la norma, su ámbito de aplicación y los denominados criterios de participación y representatividad.

En el título II, de la participación institucional, se determina el contenido propio de la misma, así como las facultades, derechos y deberes inherentes a su ejercicio.

En el título III se concretan las medidas de compensación económica por la participación institucional y de su seguimiento y análisis.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y definición de la participación institucional.