Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

Una de las primeras manifestaciones externas del desarrollo socioeconómico de las naciones es la abundancia de alimentos. Durante siglos la inestabilidad de las cosechas y los problemas de sanidad animal y vegetal, el atraso en los medios de producción, la imposibilidad de desligarse de los factores climáticos, geográficos y naturales, las carencias en estructuras productivas y de transporte, almacenamiento y comercialización y las ineficiencias del mercado produjeron frecuentes mortandades y ruinas económicas, forzaron emigraciones y redujeron la capacidad para desarrollarse de muchas sociedades. El mundo desarrollado produce hoy alimentos en cantidad y calidad suficiente para la mayoría de su población, permitiendo un reparto adecuado y a un precio razonable. Y a pesar de estos avances, aún hoy para millones de personas en todo el mundo el hambre es una amenaza real y una desdicha cotidiana.

Las pérdidas y el desperdicio de alimentos son señal de un funcionamiento ineficiente de los sistemas alimentarios y de una falta de concienciación social. Sin perjuicio de la seguridad alimentaria, a lo largo de toda la cadena alimentaria se producen niveles significativos de pérdidas y desperdicio alimentario, desde la producción hasta el consumo. Solamente entre las fases de la postcosecha y la venta minorista se pierde hasta el 14 % de la cantidad de alimentos que se producen en todo el mundo según ha indicado la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en 2019. Las pérdidas y el desperdicio alimentario pueden tener su origen en una gama muy variada de antecedentes, ya sea por la utilización de insumos inadecuados en las actividades de producción; errores en la planificación y calendario establecidos para las tareas de cosecha; el empleo de prácticas de producción, recolección y manipulación inapropiadas; deficiencias en las condiciones de almacenamiento y control de la temperatura para la conservación de productos perecederos; inadecuadas condiciones y técnicas de comercialización en la etapa de venta minorista; malas prácticas de los proveedores de servicios alimentarios; comportamiento inapropiado de las personas consumidoras durante la compra, preparación y consumo de los alimentos; falta o insuficiencia de equipos, transporte y capacidad de almacenamiento; una inadecuada organización, la coordinación o la falta de comunicación entre los agentes de la cadena alimentaria y la infraestructura insuficiente.

Por lo tanto, reducir drásticamente ese volumen de pérdidas y desperdicio alimentario es un imperativo moral de los poderes públicos y de los operadores de la cadena de suministro.

Pero no solo se desperdician esos alimentos tan necesarios en sí, sino también los significativos recursos empleados para producirlos, los ingentes esfuerzos humanos, técnicos y económicos invertidos y el valor agregado logrado con tanto trabajo y dedicación. El desperdicio supone una ruptura de las cadenas de valor del sector primario, un freno para el desarrollo económico de muchas regiones y operadores, en especial de las zonas rurales, y una inversión baldía que no se podrá dedicar a otros fines, hasta el punto de que se ha calculado que este desperdicio de recursos supone una disminución en términos económicos equivalente a 936 miles de millones dólares al año (más de 728 miles de millones de euros al año), según detallan los estudios de la FAO «Mitigation of food wastage. Societal costs and benefits». 2014 y «Food wastage footprint. Full-cost accounting. Final report. 2014».

Además, suponen un lastre muchas veces inadvertido para la política ambiental, ya que los alimentos desperdiciados generan una elevada huella hídrica y carbónica. Según el informe «Emisiones de gases de efecto invernadero en el sistema agroalimentario y huella de carbono de la alimentación en España» (Aguilera, E., Piñero, P., Infante Amate, J., González de Molina, M., Lassaletta, L., Sanz Cobeña, A., 2020), en conjunto, el desperdicio de alimento es responsable de la cuarta parte de las emisiones totales del sistema agroalimentario, lo que en términos absolutos representa en torno a una tonelada de CO2e per cápita al año. Los alimentos desperdiciados añaden un inasumible coste de oportunidad en recursos empleados, ya que absorben una ingente cantidad de insumos que no fructificarán e impiden el uso del suelo para otros fines (dos millones de hectáreas se han deforestado para producir alimentos que no se han consumido). Casi un 30 % de la superficie agrícola del mundo se usa anualmente para producir alimentos que se pierden o desperdician. Según el Informe especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) sobre «Climate Change and Land», publicado en agosto de 2019, «La reducción de la pérdida y del desperdicio de alimentos puede disminuir las emisiones de GEI y contribuir a la adaptación mediante la reducción de la superficie de tierra necesaria para la producción de alimentos. De 2010 a 2016, la pérdida y el desperdicio de alimentos en el ámbito mundial contribuyeron a entre el 8 % y el 10 % del total de emisiones antropógenas de GEI. Actualmente, entre el 25 % y el 30 % del total de alimentos producidos se pierde o desperdicia».

Por lo tanto, la pérdida y el desperdicio alimentario suponen un irreparable quebranto en términos de justicia social, de protección ambiental y de crecimiento económico, y todo ello en vano.

En este sentido, España es un claro ejemplo del paso de una sociedad eminentemente agraria a otra urbanizada y del sector terciario. El rechazo al desperdicio alimentario es una preocupación tradicional muy ligada a las sociedades agrarias y entre nosotros ya la Pragmática de 15 de mayo de 1584 (recogida como Ley I, Título XX; Libro VII de la Novísima Recopilación) mandaba que «quando hubiere mucho pan en el pósito, y fuere menester renovarlo por la abundancia, porque no se pierda, que los Ayuntamientos lo manden prestar á personas abonadas, con fianzas que cambien lo sean, de que lo volverán al pósito á la cosecha siguiente». La mejora de las capacidades productivas y logísticas, los intensos cambios sociales y de consumo, la urbanización y las nuevas formas de vida y la menor dependencia de los aspectos naturales, han modificado la realidad productiva y trasladado una parte importante del problema de la pérdida y desperdicio hacia eslabones posteriores de la cadena de suministro. Así, aun existiendo todavía bolsas de pobreza en todas las sociedades desarrolladas, el acceso de la inmensa mayoría de su ciudadanía a comida suficiente y de calidad está asegurado, por lo que tanto la percepción del riesgo de perder esa situación de privilegio como los nuevos patrones de consumo han llevado a olvidar la fragilidad de la abundancia y a descartar cantidades ingentes de comida. Esta realidad debilita la economía nacional, aumenta los costes de oportunidad tanto de profesionales como de las personas consumidoras, incorpora mayores cargas para su correcto tratamiento y genera importantes externalidades negativas, mientras los más vulnerables de las sociedades desarrolladas tienen problemas efectivos de acceso a una alimentación variada y suficiente y los países más pobres padecen los problemas sociales y sanitarios derivados del hambre o la subalimentación, especialmente gravosos entre los niños. Pero la pujanza de nuestro sector agroalimentario ha demostrado siempre sobrada capacidad de adaptación y modernización y ha asegurado, incluso en los tiempos más difíciles, el suministro puntual de alimentos de gran calidad, la fijación de población en las zonas rurales, la contribución a la preservación ambiental y paisajística y la protección de rasgos culturales definitorios como la gastronomía. El compromiso, pues, de nuestro país con la lucha contra las pérdidas y el desperdicio alimentario se antoja imprescindible, como corolario lógico de esos valores y de la responsabilidad tanto de los diferentes eslabones de la cadena como de las entidades del tercer sector, y refleja, al propio tiempo, nuestra evolución socioeconómica. Es imperativo, pues, que las naciones más desarrolladas no olviden ni su pasado ni sus obligaciones para con quienes más necesitan de una apuesta decidida por un mundo mejor.

II

La sociedad española y europea, así como las instituciones nacionales y comunitarias, no han permanecido ajenas a la situación que afecta las pérdidas y el desperdicio alimentario a todos los eslabones de la cadena alimentaria, reclamando medidas para la prevención y la reducción de las pérdidas y desperdicio alimentario, las cuales brindarán una gran oportunidad para asegurar el abastecimiento alimentario, reducir los riesgos medioambientales, conservar recursos no renovables para otros usos y evitar pérdidas económicas. En consecuencia, los poderes públicos han empezado a tomar conciencia del problema y a actuar paulatinamente para poner fin en la medida de lo posible a esta situación insostenible.

En el plano internacional, en el Foro de Alto Nivel de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura celebrado en Roma en 2009 se aprobó el documento «Cómo alimentar al mundo en 2050», en el que se ponía de manifiesto la necesidad de incrementar la producción de alimentos para hacer frente a la demanda creciente de una población en aumento y la imperiosa necesidad de abordar las pérdidas y el desperdicio de alimentos, una oportunidad desaprovechada de alimentar al mundo, especialmente mejorando el nivel de nutrición de las poblaciones más pobres, al tiempo que se contenía el empleo de recursos naturales finitos y de gestión de residuos biodegradables.

Para fomentar la concienciación frente a este problema, se declaró el 29 de septiembre como el Día internacional contra el desperdicio de alimentos.

En ese marco, el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 12 de la Agenda 2030 dispone en su meta 3 que para 2030 hay que «reducir a la mitad el desperdicio de alimentos por habitante correspondiente a los niveles de la venta al por menor y el consumidor y reducir la pérdida de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro». Este objetivo aparece muy vinculado a otros como el ODS 2 «Hambre cero», el ODS 11 «Ciudades y comunidades sostenibles» o el ODS 13 «Acción por el clima», así como los 14 y 15 (relativos a la vida submarina y de los ecosistemas) y conforma un elemento transversal a la actuación internacional en la materia.

Asimismo, los Ministros de Agricultura del G20 se reunieron en Estambul en 2015 para abordar los crecientes desafíos para asegurar el abastecimiento alimentario, expresando «gran preocupación por el notable alcance de la pérdida y el desperdicio de alimentos en todas las cadenas de valor alimentarias», y su importancia económica, ambiental y social, de modo que se conjuraron para establecer sistemas alimentarios sostenibles reduciendo las pérdidas y el desperdicio de alimentos. Posteriormente se presentaría en su marco un «Plan de Acción del G-20 sobre Seguridad Alimentaria/Sistemas Alimentarios Sostenibles» como guía de actuación para sus miembros.

La lucha contra el desperdicio de alimentos es, pues, crucial en el marco del enfoque multilateral para asegurar el abastecimiento alimentario, que la FAO define como la situación que se da cuando todas las personas tienen acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos y en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades nutricionales y preferencias alimentarias, y así poder llevar una vida activa y saludable. Para lograrlo, ha propuesto entre otras medidas la constitución de una plataforma para reducir las pérdidas y el desperdicio mediante un conjunto de recomendaciones coherentes en toda la cadena de suministro, que pasan por evitar las pérdidas en la producción y la cosecha mediante prácticas sostenibles tanto técnica como socioeconómica y ambientalmente; asegurar instalaciones y medios de almacenamiento y procesado adecuadas, desarrollando capacidades y asegurando la disponibilidad de materias primas y tecnologías eficientes; mejorar las técnicas de etiquetado y mercadotecnia, generando alimentos seguros y nutritivos que no se desperdicien o descarten; mejorar el comportamiento informado y el consumo sostenible; y reducir el desperdicio a lo largo de toda la cadena alimentaria, incluyendo el canal HORECA y los hogares.

El estudio de la FAO sobre Pérdidas y desperdicio de alimentos en el mundo – Alcance, causas y prevención, de 2011, fue un verdadero punto de inflexión en la toma de conciencia mundial sobre esta materia. Los resultados del estudio sugieren que un tercio de la producción de alimentos se pierde o desperdicia, lo que equivale a 1.300 millones de toneladas al año: «cantidades enormes de los recursos destinados a la producción de alimentos se utilizan en vano, y las emisiones de gases de efecto invernadero causadas por la producción de alimentos que se pierden o desperdician también son emisiones en vano».

El estudio apreció una diferencia significativa entre los patrones de comportamiento en los países ricos, donde la mayoría se concentra en la etapa de consumo, incluso aun siendo alimentos aptos, consecuencia del comportamiento del consumidor y de la falta de coordinación entre los diferentes actores de la cadena de suministro, y en los países pobres, donde los alimentos se pierden principalmente durante las etapas iniciales e intermedias de la cadena de suministro debido a limitaciones económicas, técnicas y de gestión del aprovechamiento, las instalaciones de almacenamiento y la refrigeración en condiciones climáticas difíciles, la infraestructura, el envasado y los sistemas de comercialización.

Prueba de ello es que en la Unión Europea se calcula que un 40 % del desperdicio se concentra en el consumidor y otro tanto en la transformación y fabricación, siendo del 15 % en la restauración y del 5 % en la distribución.

Precisamente la Unión ha ido aprobando una serie de iniciativas para luchar contra estas prácticas. Así, en 2010 la Comisión elaboró el pionero «Estudio preparatorio de los residuos alimentarios en la UE-27» como una primera aproximación a la situación.

La Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de enero de 2012, sobre «cómo evitar el desperdicio de alimentos: estrategias para mejorar la eficiencia de la cadena alimentaria en la UE», supuso el primer hito en este camino. El Parlamento recordaba que en ese momento había en la propia Unión 79 millones de personas por debajo del umbral de pobreza, de los cuales 16 millones recibían ayuda alimentaria de organismos de beneficencia.

Se instaba a las instituciones, Estados y operadores de la cadena de suministro a abordar el problema del desperdicio, al plantear cuestiones éticas, económicas, sociales y nutricionales, consecuencias sanitarias y ambientales (los residuos alimentarios contribuyen significativamente al calentamiento climático por el gas metano que generan, cuyo efecto invernadero es 21 veces superior al del dióxido de carbono), de modo que se mejorara la eficiencia y se incorporase a las políticas públicas europeas, tomándose medidas para reducir a la mitad el desperdicio de alimentos para 2025 y, al mismo tiempo, prevenir la generación de biorresiduos.

La resolución «considera imperativo reducir el desperdicio de alimentos a lo largo de toda la cadena alimentaria, desde el campo hasta la mesa del consumidor», adoptando «una estrategia coordinada, seguida de acciones concretas a escala europea, incluido el intercambio de mejores prácticas…, fomentando las relaciones directas entre productores y las personas consumidoras y acortando las cadenas de suministro de alimentos, pidiendo a todas las partes interesadas que asuman más responsabilidades compartidas y alentándolas a intensificar la coordinación con el fin de continuar mejorando la logística, el transporte, la gestión de existencias y el envasado» dado que las causas del desperdicio son diversas: «exceso de producción, mal acondicionamiento del producto (tamaño o forma mal concebidos), deterioro del producto o del envase, normas de comercialización (problemas de aspecto o envase defectuoso), y mala gestión de existencias o estrategias comerciales inadecuadas».

La resolución «hace hincapié en que la agricultura, por su propia naturaleza, es eficiente en el uso de recursos y puede desempeñar un papel fundamental y de avanzadilla en la lucha contra el desperdicio de alimentos», de modo que insta a tenerlo en cuenta en sus propuestas normativas, a fijar una definición armonizada de desperdicio, invertir en investigación, fomentar la educación y revisar los requisitos de calidad aplicables al aspecto exterior, tanto los impuestos por la legislación europea o nacional como por normas internas de las empresas, recordando que el estudio de la Comisión sobre el empoderamiento de los consumidores en la Unión Europea (SEC(2011)0469) concluyó que el 18 % de los ciudadanos europeos no comprenden la frase «Consúmase preferentemente antes del…».

Años después, el Parlamento Europeo aprobaría por unanimidad una Resolución sobre la «Iniciativa sobre el uso eficiente de los recursos: reducir el desperdicio de alimentos, mejorar la seguridad alimentaria» (2017), que insiste tanto en el problema como en las soluciones, recordando la necesidad de tomar medidas urgentes, efectivas y coordinadas para reducirlo y fijar objetivos concretos.

Entre las medidas recogidas en dicho documento cabe destacar la necesidad de realizar actividades de sensibilización y campañas de comunicación; fija un objetivo de reducción del desperdicio de alimentos en la Unión del 30 % para 2025 y del 50 % hasta 2030; insiste en el potencial de optimización de la utilización de alimentos perdidos o descartados y de subproductos en la producción de piensos, el reciclado de nutrientes y la producción de enmiendas de suelo; propone replantear los indicadores «fecha de caducidad» y «consumir preferentemente antes de» e identificar modelos logístico-organizativos que permitan recuperar, con plena seguridad, los productos que no se han vendido en esa fecha; incita a los hogares mediante la promoción de un día semanal dedicado a aprovechar las sobras y la creación de mercados para dar salida a los productos que normalmente quedan excluidos; destaca el potencial de los proyectos de innovación social, como la recogida y donación de alimentos excedentarios a las asociaciones de ayuda alimentaria y el fomento de las cadenas cortas de comercialización; sugiere aprobar «legislación del buen samaritano» pero teniendo en cuenta que las donaciones de alimentos no resuelven los principales problemas de la pobreza y que han de sujetarse a controles para que no se desvíen a la creación de un mercado alternativo; y recomienda incluir en las licitaciones de restauración la obligación de contar con planes de reducción y gestión de los desperdicios alimentarios y que los operadores asuman su parte de responsabilidad y apliquen la declaración conjunta sobre el desperdicio de alimentos Every Crumb Counts («cada migaja cuenta») y el acuerdo del sector minorista sobre el desperdicio.