Real Decreto-ley 4/2025, de 8 de abril, de medidas urgentes de respuesta a la amenaza arancelaria y de relanzamiento comercial

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Junto a los tradicionales mercados europeo y latinoamericano, la relación comercial entre España y Estados Unidos se ha reforzado en los últimos años, consolidándose como un pilar estratégico de nuestra economía y aumentando la diversificación de mercados de las empresas españolas, tanto en el flujo de comercio de mercancías como en el de servicios y en las inversiones directas. Esta mayor diversificación de nuestra economía ha facilitado la rápida recuperación de los intercambios comerciales tras acontecimientos adversos, como la crisis de la COVID-19, cuyas consecuencias empezaron muy pronto a revertirse, de forma que entre 2021 y 2022 el comercio de bienes y servicios superó ya las cifras de 2019. Estados Unidos es, además, el principal origen y destino de la inversión extranjera recibida y la española en el exterior. Este vínculo no solo fomenta la inversión y la innovación bilateral, sino que también sitúa a España como un socio comercial fiable en un contexto internacional cada vez más complejo.

No obstante, la política arancelaria recientemente anunciada por la administración de Estados Unidos va a generar desafíos en algunos sectores. El impacto económico en el conjunto de la economía española se espera moderado, debido al limitado peso relativo del comercio bilateral de mercancías con los Estados Unidos en el PIB español. Sin embargo, el impacto puede ser muy heterogéneo, sectorial y territorialmente, con empresas y sectores particularmente expuestos al comercio con Estados Unidos. Es por eso que es necesario desplegar un plan de respuesta que dé tranquilidad a nuestro tejido productivo estableciendo una red de instrumentos que permita a las empresas adaptarse a los efectos de este shock comercial y mitigar sus efectos.

El impacto territorial de esta medida es especialmente intenso en determinadas comunidades autónomas cuya estructura económica presenta una elevada exposición al comercio exterior y, particularmente, a las relaciones comerciales con Estados Unidos. El diseño de los instrumentos previstos en este real decreto-ley incorpora este criterio de asimetría territorial a efectos de planificación y aplicación.

El incremento anunciado de los aranceles podría llegar a ocasionar efectos significativos sobre la actividad comercial, la producción y el empleo de las empresas españolas. Primero, por el orden de magnitud de los incrementos anunciados, en ocasiones superiores al 25 %, en un contexto en el que los aranceles aduaneros habían venido disminuyendo entre las principales economías desarrolladas. Y segundo, porque actualmente la producción se organiza en torno a cadenas de valor globales, de modo que el endurecimiento de la política arancelaria tiende a generar efectos que trascienden a los competidores directos de las empresas nacionales cuya actividad se pretende proteger, afectando incluso a clientes y proveedores intermedios que operan en terceros países.

Bien sea de forma directa, como exportadores recurrentes a Estados Unidos, o de forma indirecta, en tanto que proveedores de compañías con exposición directa al mercado norteamericano, el incremento de los aranceles puede tener un impacto significativo para un número importante de empresas. Muchas de las empresas afectadas deberán ajustar sus procesos productivos a las nuevas circunstancias, o adaptar su cadena de valor. Otras podrán experimentar tensiones de liquidez por el ajuste en el comercio internacional que puede aparejar un shock de esta magnitud. Por último, otras intentarán diversificar su actividad orientando sus exportaciones a nuevos mercados.

El Plan de Respuesta y Relanzamiento Comercial, diseñado por el Gobierno de España, pretende mitigar los impactos negativos del shock arancelario atendiendo a estos tres elementos: favoreciendo la inversión productiva, facilitando liquidez y facilitando la actividad exportadora de las empresas afectadas. Las medidas contenidas en este Plan van destinadas a ayudar a nuestras empresas a adaptarse a la nueva situación, protegiendo nuestra economía y garantizando a nuestros trabajadores y empresas que podrán contar con todo el apoyo necesario para que no solo el impacto sobre la actividad sea el mínimo posible sino para que puedan aprovechar esta oportunidad para abrir nuevos mercados.

El Plan despliega todos los instrumentos a disposición del Estado, financieros y comerciales. Con ello, se atiende un doble objetivo: proteger y relanzar. Por un lado, se busca desplegar una red de protección inmediata que permita amortiguar el impacto de las medidas arancelarias sobre empresas y trabajadores, evitando posibles problemas de liquidez y compensando la caída de la demanda. Por otro, el objetivo final es relanzar la actividad de manera que se vea reforzada nuestra autonomía estratégica. Para ello, se trabajará tanto en la mejora de la capacidad productiva, como en el impulso a la presencia internacional de nuestras empresas y la búsqueda de mercados alternativos. El Plan movilizará un total de 14.100 millones de euros, de los cuales 7.400 son de nueva financiación y otros 6.700 se van a emplear de instrumentos ya existentes para impulsar las medidas señaladas en esos dos grandes objetivos.

II

El artículo 86 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. Se configura, por tanto, esta norma como un instrumento con unos contornos bien definidos en los que el juicio político de oportunidad y necesidad goza de un amplio margen, siempre que se oriente en alcanzar un resultado concreto ante una situación de urgencia ineludible.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal y como reiteradamente ha exigido el Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)».

III

Este real decreto-ley consta de un total de 6 artículos, cuatro disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.

Así pues, se considera necesario crear en primer lugar una línea de avales por valor de 5.000 millones de euros para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación otorgada por las entidades financieras a las empresas afectadas por el cambio de la política arancelaria de Estados Unidos, dirigida a las empresas exportadoras e importadoras que tengan una exposición significativa directa o indirecta, por ser proveedoras de empresas expuestas significativamente, al mercado de Estados Unidos, con el objetivo de contribuir a paliar las tensiones de liquidez generadas por la disminución de los ingresos derivada de la imposición de nuevos aranceles, así como para la realización de proyectos de reconversión de las empresas.

Igualmente, en este contexto cobra especial importancia el papel desempeñado por el Fondo para la Internacionalización de la Empresa, F.C.P.J., en adelante FIEM, que se creó como instrumento para la financiación de apoyo oficial a la internacionalización de la economía y la empresa española, siendo su objeto promover las operaciones de exportación de las empresas españolas, así como las de inversión española directa en el exterior.

El artículo 12.2 de la Ley 11/2010, de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalización de la empresa española, establece que la Ley de Presupuestos Generales del Estado fijará anualmente el importe máximo de las operaciones que podrán ser autorizadas en dicho ejercicio presupuestario con cargo al FIEM. Resulta imprescindible incrementarlo de 500 millones de euros a 700 millones de euros, de cara a que FIEM pueda contribuir de forma decisiva a apoyar los proyectos de exportación e inversión en el exterior de las empresas españolas afectadas por las medidas arancelarias establecidas por Estados Unidos.

El real decreto-ley también establece que las operaciones de carácter no reembolsable se financiarán con cargo a los recursos propios del FIEM, para seguir apoyando las iniciativas estratégicas de política comercial internacional de España, y los proyectos de diversificación en terceros países de las empresas españolas afectadas por la política proteccionista de Estados Unidos.

Igualmente es necesario reforzar la cobertura por cuenta del Estado de los riesgos de la internacionalización, cuya gestión está encomendada a la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, SA, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.M.E., en adelante, CESCE. Mediante este instrumento el Estado da cobertura a gran parte de los riesgos asociados a las operaciones de internacionalización, ya sean riesgos de carácter comercial, político o extraordinario. Como instrumento de política comercial, tiene la ventaja de complementar y completar la financiación privada, puesto que se apoya en ella, sirviendo de catalizador para financiar las operaciones de comercio e inversiones en el exterior.

En definitiva, las coberturas por cuenta del Estado proporcionan un elemento de seguridad en las transacciones internacionales –ya sean de exportación o de inversión– sin el cual muchos de los proyectos no llegarían a materializarse.

El Plan moviliza 2.000 millones de coberturas de CESCE para favorecer la internacionalización de las empresas afectadas por el impacto del shock arancelario. Adicionalmente, el presente real decreto-ley, eleva el límite a la cobertura que puede otorgar CESCE en 6.000 millones, hasta los 15.000 millones, de manera que se pueda seguir reforzando el apoyo público a la actividad exportadora sin que el límite actual de 9.000 millones suponga un freno.

Por otro lado, en el apoyo público a la actividad comercial internacional juega un papel de vital importancia el sistema del Convenio de Ajuste Recíproco de Intereses (CARI), mecanismo que permite a las empresas protegerse ante cambios en los tipos de interés vinculados a la actividad comercial internacional. En este sentido, el CARI, al eliminar el riesgo de tipo de interés, puede contribuir a desbloquear la financiación bancaria a los proyectos de diversificación de las empresas afectadas.

Sin embargo, para potenciar la utilización del instrumento es esencial establecer un mecanismo rápido y eficaz para compensar las pérdidas que está sufriendo el sistema CARI en los últimos años, como consecuencia de la brusca e inesperada subida en los tipos de interés que generó el inicio en 2022 de la guerra de Ucrania y la espiral inflacionaria que este conflicto causó.

En particular, es imprescindible introducir modificaciones en el crédito presupuestario ampliable asociado al CARI, habilitando su financiación a través de deuda pública, a fin de permitir compensar de forma ágil e inmediata a Instituto de Crédito Oficial, E.P.E. (ICO), organismo que realiza la gestión financiera del instrumento, por las potenciales pérdidas que se produzcan como consecuencia de la evolución de los tipos de interés. Esta modificación permite dar estabilidad presupuestaria al CARI, en línea con la propuesta 15 del estudio de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) sobre instrumentos financieros del sector público para el apoyo a sectores productivos de la economía española.

La imposición de elevados aranceles sobre productos europeos adoptada por las autoridades estadounidenses y las recíprocas medidas adoptadas por las distintas economías mundiales afectadas amenazan con provocar un considerable impacto en la economía que es preciso mitigar. Sobreviene esta situación en un contexto económico que aún en diversos ámbitos se está reponiendo de los efectos que trajo consigo el Covid-19; en efecto, es sabido que a las distintas variantes del virus que prolongaron el impacto de éste en la economía le siguieron la crisis de suministros, la guerra en Ucrania, una muy acusada subida de la inflación y de los tipos de interés, un elevado precio de combustibles y, en definitiva, un conjunto de factores que ha hecho muy difícil la completa absorción de las pérdidas que el virus trajo consigo. Especialmente necesario ante la actual amenaza de una nueva crisis es preservar nuestro tejido económico y el empleo, procurando las condiciones legales para que las empresas viables que componen nuestra economía puedan continuar su actividad. A tal fin, deviene necesario permitir que las empresas que lo precisen puedan disponer de un plazo adicional para absorber aquellas pérdidas que trajo el Covid-19, prolongando el tiempo en que las mismas no sean tenidas en cuenta a efectos de la causa de disolución.

Asimismo, se establece que, en caso de que ya se hubiese formulado cuentas anuales antes de la entrada en vigor de este real decreto-ley, éstas podrán ser reformuladas en el plazo de un mes y, la junta se reunirá en el plazo de los 3 meses siguientes a la nueva formulación.

Además, se garantiza que la puesta a disposición de las empresas de los instrumentos financieros regulados en el presente real decreto-ley se efectuará con respeto al equilibrio territorial.

Por último, el real decreto-ley dispone el mecanismo de rendición de cuentas por el cual el Ministro de Economía, Comercio y Empresa dará cuenta de la evolución del Plan trimestralmente en el Congreso de los Diputados.

IV

Los motivos que acaban de exponerse demuestran que, en ningún caso, el presente real decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5). Al contrario, todas las razones expuestas justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente norma. A tal fin, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 2021 (recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020) es clara cuando afirma que la doctrina constitucional ha establecido que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (SSTC 1 1/2002, de 17 de enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8).

Debe señalarse también que este real decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

V

Este real decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, estos se apoyan en el interés general en el que se fundamenta la medida, siendo el real decreto-ley el instrumento más inmediato para garantizar su consecución. Se respeta también el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados.

Asimismo, la norma resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica.

En cuanto al principio de transparencia, esta norma define claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompaña.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, en este real decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos.

Por todo ello, por su finalidad y por el contexto de exigencia temporal en el que se dicta, concurren en el presente real decreto-ley las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas en el artículo 86 de la Constitución Española.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de los Ministros de Economía, Comercio y Empresa; y de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 8 de abril de 2025,

DISPONGO:

Artículo 1. Aprobación de una línea de avales para la cobertura por cuenta del Estado de la financiación otorgada por entidades financieras para atender necesidades de liquidez o de inversión derivadas de la imposición por Estados Unidos de aranceles a la importación.