Circular 2/2025, de 9 de abril, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se establece la metodología y condiciones de acceso y asignación de capacidad en el sistema de gas natural

Incluye la corrección de errores publicada por Resolución de 23 de abril de 2025. Ref. BOE-A-2025-9480

La utilización de las infraestructuras gasistas a través del acceso a la red se encuentra regulada en un amplio grupo normativo que aparece presidido, en el ordenamiento español, por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos. En su artículo 61, la Ley determina cuáles son los sujetos con derecho a incorporar gas al sistema, mientras que en sus artículos 70 y 76 se refiere al acceso a las redes de transporte y distribución de gas natural. Estos dos últimos preceptos, en su redacción original, habilitaron al Gobierno para desarrollar el régimen de acceso y conexión a las redes gasistas, lo que tuvo lugar mediante el Real Decreto 949/2001, de 3 de agosto, por el que se regula el acceso de terceros a las instalaciones gasistas y se establece un sistema económico integrado del sector del gas natural.

Sin embargo, en esta habilitación vino a incidir el Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero, de medidas urgentes para adecuar las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a las exigencias derivadas del derecho comunitario en relación a las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas natural, el cual modificó el artículo 7.1 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, asignando a esta comisión la función de establecer, mediante circular, las metodologías utilizadas para calcular las condiciones para la conexión y el acceso a las redes de gas y electricidad.

El mismo Real Decreto-ley 1/2019 también modificó el artículo 70.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, relativo al acceso a las instalaciones de transporte, así como el artículo 76.3 de la misma Ley, referido al acceso a las redes de distribución, atribuyendo a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) las competencias para aprobar, mediante circular, la metodología y las condiciones de acceso y conexión, que comprenderá el contenido de las solicitudes y permisos, los criterios económicos, los criterios para la evaluación de la capacidad, los motivos para su denegación, el contenido mínimo de los contratos, y las obligaciones de publicidad y transparencia de la información relevante para el acceso y la conexión.

En ejercicio de tales atribuciones, la CNMC adoptó la Circular 8/2019, de 12 de diciembre, por la que se establece la metodología y condiciones de acceso y asignación de capacidad en el sistema de gas natural. Esta circular homogeneiza el modelo de acceso para las infraestructuras del sistema gasista (plantas de regasificación, redes de transporte y distribución y almacenamientos subterráneos), así como los procedimientos de asignación y contratación de capacidad en las mismas, dentro del proceso de creación de un mercado de gas competitivo y en el que se garantice la seguridad de suministro. Posteriormente, la Circular 9/2021, de 15 de diciembre, modificó la Circular 8/2019, introduciendo nuevos mecanismos de gestión de las congestiones y de antiacaparamiento de capacidad, para hacer frente a las situaciones de congestión en el sistema gasista, promoviendo un uso eficiente de las infraestructuras y contribuyendo al incremento de la competencia.

Más tarde se aprobó el Reglamento (UE) 2024/1789 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, relativo a los mercados interiores del gas renovable, del gas natural y del hidrógeno y por el que se modifican los Reglamentos (UE) número 1227/2011, (UE) 2017/1938, (UE) 2019/942 y (UE) 2022/869 y la Decisión (UE) 2017/684 y se deroga el Reglamento (CE) número 715/2009. Este nuevo Reglamento (UE) 2024/1789, plenamente aplicable desde el 5 de febrero de 2025, regula el derecho de conexión y acceso a la red de gases renovables e hipocarbónicos, en especial, en sus artículos 3, 20 y 36. Las disposiciones del nuevo reglamento europeo se complementan con las previsiones establecidas en la Directiva (UE) 2024/1788 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, relativa a normas comunes para los mercados interiores del gas renovable, del gas natural y del hidrógeno, por la que se modifica la Directiva (UE) 2023/1791 y se deroga la Directiva 2009/73/CE, que habrá de ser objeto de transposición a más tardar el 5 de agosto de 2026. Para esta transposición se han dado ya los primeros pasos, puesto que se ha celebrado un trámite de consulta previa a través del portal web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico entre el 5 de septiembre y el 16 de octubre de 2024. De acuerdo con esta consulta, la transposición de la directiva afectará no solo a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos sino también a varias normas con rango de real decreto. La Directiva (UE) 2024/1788 establece en sus artículos 41 y 45 que los gestores de red deberán seguir «procedimientos transparentes y eficientes para la conexión no discriminatoria de instalaciones de producción de gas renovable y gas hipocarbónico». Ese procedimiento habrá de ser aprobado por la autoridad reguladora independiente de cada Estado miembro (la CNMC en el caso de España).

En el ordenamiento español, ha de tenerse en cuenta que, dos años antes de la publicación del paquete de normas europeas más arriba descrito, se había aprobado el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural, el cual introdujo un nuevo artículo 12 bis en el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural. Este nuevo artículo 12 bis se refirió por primera vez en nuestro ordenamiento de modo expreso a la «conexión de plantas de producción de gases renovables con las redes de transporte o distribución». Sin embargo, el precepto se limita a establecer unas previsiones muy generales, relativas a la posibilidad de solicitar la conexión por parte de los titulares de esas plantas, así como a la resolución de los eventuales conflictos de conexión que se produzcan entre el solicitante y el titular de la red. Por lo demás, el apartado 2 el artículo 12 bis dispone que la CNMC «aprobará un procedimiento de gestión de conexiones de las plantas de generación de gases renovables con la red de transporte o distribución». Con fundamento en este precepto, la CNMC aprobó la Resolución de 19 de abril de 2024, por la que se establece el procedimiento de gestión de conexiones de plantas de generación de biometano con la red de transporte o distribución.

Así pues, la CNMC se encuentra habilitada para regular el procedimiento y condiciones de acceso y conexión a la red de plantas de producción de gases renovables o hipocarbónicos. Además de encontrar un fundamento directo en el derecho de la Unión Europea, esta regulación se encuentra amparada en los artículos 7.1.f) de la Ley 3/2013 y en los artículos 70.2 y 76.3 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

A la vista de lo anterior, los objetivos principales de esta nueva circular son dos. Por un lado, revisar los mecanismos de acceso a las infraestructuras gasistas y las medidas antiacaparamiento ya establecidas en la Circular 8/2019, que ahora se deroga, teniendo en cuenta la situación actual del mercado y la demanda, así como el grado de utilización de la capacidad. En particular, se establecen nuevos valores de reserva de capacidad para los diferentes horizontes de contratación y nuevos rangos para los recargos establecidos en los mecanismos de gestión de congestiones y antiacaparamiento, de forma que estos garanticen la eficacia de los fines que se persiguen.

Por otro lado, actualizar y adaptar las condiciones de conexión y acceso y asignación de capacidad en el sector gasista a las nuevas necesidades derivadas de su descarbonización y la promoción de gases renovables y bajos en carbono. Para ello, se añaden las disposiciones necesarias para facilitar la conexión y el acceso de las instalaciones de producción de estos gases a la red de gas natural, cumpliendo con lo dispuesto en los citados artículos 70.2 y 76.3 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

En este último sentido, la circular es novedosa pues la única regulación hasta el momento es la del citado artículo 12 bis Real Decreto 1434/2002. Con ello, se da respuesta a la necesidad de proporcionar tan pronto como sea posible un marco normativo para la conexión y el acceso de estos gases a la red de gas natural, a fin de proporcionar certidumbre y articular la viabilidad de proyectos de producción que ya se encuentran previstos o en marcha.

Adicionalmente, se considera oportuno que la nueva circular revise aquellos otros aspectos de la Circular 8/2019 que, según la experiencia adquirida en su implementación, es necesario completar o clarificar, para su correcta interpretación y efectos.

La circular se adecúa a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En particular, la circular se justifica en la necesidad de completar la Circular 8/2019 con el desarrollo de los mecanismos de conexión y acceso a la capacidad de las infraestructuras gasistas para adaptarlos al nuevo contexto derivado del proceso de descarbonización del sector. Dicha necesidad se ha puesto de manifiesto a raíz del despliegue actual y previsto de proyectos de producción de gases renovables y bajos en carbono, para los que resulta imprescindible contar con un marco normativo objetivo, transparente y no discriminatorio, que facilite su integración en el sistema gasista, contribuyendo de este modo a los objetivos de neutralidad climática establecidos a nivel europeo. Junto a ello, la experiencia resultante de la aplicación de la Circular 8/2019 y la evolución de la situación del sector gasista ha mostrado la necesidad de actualizar otros aspectos. A tal fin, la circular es el instrumento más eficaz para garantizar la consecución de los objetivos que persigue.

La circular es, asimismo, conforme con el principio de proporcionalidad, en especial en lo relativo a la actualización y adaptación de las condiciones de conexión y acceso y asignación de capacidad a los proyectos de producción de gases renovables y bajos en carbono, que permitirá al sistema gasista adaptarse a las nuevas necesidades derivadas de la descarbonización. En tal sentido, la circular propone condiciones y mecanismos acordes con la naturaleza de las instalaciones de producción de estos gases. Igualmente, los recargos asociados a las medidas de antiacaparamiento resultan proporcionales a los perjuicios causados por eventuales conductas de algunos usuarios sobre el resto de usuarios y sobre el sistema gasista.

La modificación se ha tramitado con plena seguridad jurídica y transparencia. En particular, a los preceptivos trámites de información pública y audiencia se han añadido otros tendentes a favorecer la participación del sector en la adopción de la norma, con el fin de dotar a la misma de la mayor previsibilidad y certeza. Singularmente, con carácter previo a la elaboración de un primer texto de la circular proyectada, se celebró una jornada de trabajo dedicada a la discusión y planteamiento de opciones, en la que participaron numerosos agentes del sector, así como promotores de proyectos de producción de gases renovables y bajos en carbono. En la redacción del proyecto se han tenido en cuenta las contribuciones efectuadas por los agentes a raíz de dicha jornada de trabajo. Igualmente, la circular tiene en cuenta los comentarios recibidos durante el trámite de audiencia a los interesados.

Finalmente, debe señalarse que el calendario de circulares 2024 de esta comisión comunicado al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico incluyó la tramitación de esta circular durante 2024.

Por todo lo anterior y conforme a las funciones asignadas en el artículo 7.1.f) de la Ley 3/2013 de 4 de junio, y artículos 70 y 76 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, previo trámite de audiencia y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Pleno del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su sesión de 9 de abril de 2025, ha acordado emitir la presente circular:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Esta circular tiene por objeto regular el procedimiento y las condiciones de acceso y conexión de terceros a las instalaciones de transporte y distribución del sistema gasista, incluyendo el contenido de las solicitudes, contratos y permisos, los procedimientos de cálculo y asignación de capacidad, los criterios técnicos generales aplicables al acceso y conexión a las instalaciones del sistema, los criterios económicos relacionados con la conexión, los fundamentos para el establecimiento de garantías relativas al acceso y conexión, así como los mecanismos de gestión de congestiones y las obligaciones de publicidad y transparencia de la información relevante al acceso y conexión.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Artículo 3. Definiciones.

A los efectos de la presente circular, serán de aplicación las siguientes definiciones:

Artículo 4. Sujetos con derechos de acceso y conexión.