Real Decreto 346/2025, de 22 de abril, por el que se establecen las bases de desarrollo de la normativa de la Unión Europea de sanidad animal, en lo relativo a las obligaciones de vigilancia del titular de la explotación

La normativa de la Unión Europea en materia de sanidad animal ha experimentado una profunda transformación en los últimos años, adoptando un enfoque preventivo bajo el lema «más vale prevenir que curar». Esta transformación se centra en mejorar el estatus sanitario de la cabaña ganadera mediante medidas preventivas y un riguroso control y vigilancia de enfermedades, con el fin de reducir su incidencia y minimizar el impacto de posibles brotes.

Asimismo, resulta imprescindible abordar la sanidad animal desde la perspectiva «One Health» («Una sola salud»), iniciativa global cuya finalidad es garantizar un enfoque holístico a la hora de hacer frente a las amenazas para la salud de los animales, los seres humanos, las plantas y su entorno. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, la Organización Mundial de Sanidad Animal, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Organización Mundial de la Salud se han comprometido con este enfoque. El concepto de «Una sola salud» resume una idea que se conocía desde hacía más de un siglo: que la salud humana y la salud animal son interdependientes y están ligadas a la salud de los ecosistemas en los que existen, por lo que debe concebirse y aplicarse como un enfoque global colaborativo para comprender los riesgos para la salud humana y animal y la salud del ecosistema en su conjunto.

Para ello, el Reglamento (UE) 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a las enfermedades transmisibles de los animales y por el que se modifican o derogan algunos actos en materia de sanidad animal («Legislación sobre sanidad animal»), asigna a los operadores una serie de responsabilidades en aspectos como la bioseguridad, el uso prudente y responsable de los medicamentos veterinarios y la prevención y control de enfermedades. Sin embargo, aunque estas responsabilidades recaen en el operador, su implantación requiere la intervención de un veterinario, que pueda supervisar y asesorar en la aplicación de medidas sanitarias conforme a lo dispuesto por la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, cuyo artículo 6.2.d) establece que a los profesionales veterinarios le corresponde «el control de la higiene y de la tecnología en la producción y elaboración de alimentos de origen animal, así como la prevención y lucha contra las enfermedades animales, particularmente las zoonosis, y el desarrollo de las técnicas necesarias para evitar los riesgos que en el hombre pueden producir la vida animal y sus enfermedades».

Además, el Reglamento prevé la necesidad de realizar visitas zoosanitarias en los establecimientos que albergan animales. Estas visitas incluyen la supervisión del cumplimiento de los aspectos sanitarios y de bienestar animal en la explotación, recomendaciones para subsanar deficiencias, reducción del uso de antibióticos y la detección de signos clínicos indicativos de enfermedades. Igualmente, estas visitas deben ser llevadas a cabo por un profesional veterinario con una frecuencia basada en el riesgo que presente cada establecimiento, conforme a los criterios del artículo 25.1 de dicho reglamento.

El Real Decreto 364/2023, de 16 de mayo, por el que se establecen las bases de desarrollo de la normativa de la Unión Europea de sanidad animal, en lo relativo a las obligaciones de vigilancia del titular de la explotación y al plan sanitario integral de las explotaciones ganaderas, y por el que se modifican varias normas de ordenación ganaderas, vigente hasta la fecha, regula una serie de requisitos sanitarios y de bienestar animal que los titulares de explotaciones ganaderas deben cumplir, incluyendo la obligación de disponer de una persona que tuviera la condición de profesional veterinario de explotación que, entre otras funciones, elaborara un Plan Sanitario Integral (PSI) y un Plan de bienestar animal así como realizar las visitas zoosanitarias obligadas a la explotación.

Por otra parte, en el desarrollo de las visitas zoosanitarias el ganadero debe ser asesorado por un profesional veterinario, entendido como profesional con colegiación en vigor en ejercicio privado de la profesión, a efectos de las obligaciones y requisitos que establece la normativa de la Unión Europea y el presente real decreto para ellos, y, en especial, en lo referente al bienestar y sanidad animal, bioseguridad, higiene y medicamentos veterinarios, en adelante profesional veterinario.

La sanidad y el bienestar animal son materias inescindibles, de ahí que el legislador las agrupe como una misma materia, principalmente en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, y ha sido reconocida la competencia en este sentido de la Administración General del Estado en la Sentencia del Tribunal Constitucional 58/2015, de 18 de marzo de 2015. Ello se explica pormenorizadamente en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo n.º 1.457/2021 a propósito de las funciones concretas establecidas para los veterinarios en el Real Decreto 306/2020, de 11 de febrero, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo, en la que dicho Tribunal declara que el titular de la explotación debe tener un asesoramiento permanente, mediante un profesional integrado en la gestión ordinaria, y que ese profesional «no puede ser otro que una persona licenciada en veterinaria» tratándose de un supuesto de excepción contemplado en el artículo 12 de la Ley de Libre Acceso a las Actividades de Servicio y su Ejercicio, cuando autoriza poder supeditar el acceso a determinadas actividades «por razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente» concluyendo que ambas facetas de las explotaciones intensivas, la sanidad y el bienestar animal, son propias de los profesionales veterinarios y en modo alguno cabe encomendarlas a otras profesiones tituladas.

En la mencionada sentencia se declara correcta y lógica la redacción de dicho real decreto, en relación con la exigencia de que exista una persona que tenga la condición de profesional veterinario de la explotación que asesore e informe a quien sea titular de la explotación en determinadas materias, como la bioseguridad, el bienestar o la higiene o que sea un profesional veterinario el que haga las visitas zoosanitarias periódicas, pues es éste el que tiene conocimiento de las necesidades que la salud e higiene de los animales requieren, pudiendo detectar, una vez se han dado por correctas al inicio de la actividad de la explotación intensiva, la necesidad de reparaciones o correcto mantenimiento de las instalaciones en que estos se alojan.

Una vez en vigor tales obligaciones y declarada la idoneidad y exclusividad de los profesionales veterinarios para la elaboración del plan sanitario o del plan de bienestar en las explotación de animales, resulta necesario reducir las cargas administrativas y simplificar los procedimientos para los ganaderos, por lo que este real decreto flexibiliza la intensidad de la intervención de la figura del profesional veterinario de la explotación, que pasa a ser una figura voluntaria, aunque se mantiene la obligatoriedad de las visitas zoosanitarias a realizar por un profesional veterinario conforme a lo estipulado por el Reglamento de sanidad animal de la Unión Europea.

Con el fin de combinar la reducción de cargas administrativas en aquellas explotaciones que así lo requieran y el reconocimiento de la excelencia en la gestión sanitaria y del bienestar animal para aquellas otras que así lo deseen, se definirán una serie de beneficios para las explotaciones que opten por implantar esta figura, reconociendo su compromiso con la excelencia en estas materias, a través de posibles vías de incentivación o de asignación de una mejor situación sanitaria previa de dichas explotaciones en lo relativo al cumplimiento de la obligación de las visitas sanitarias y de sus consecuencias e implantación de las medias necesarias a adoptar, que se concretarán en las correspondientes normas.

Resulta preciso aprobar un nuevo real decreto para aplicar en España las mencionadas previsiones, concretando los aspectos esenciales de las visitas zoosanitarias, las obligaciones de los titulares de explotación al respecto, y las funciones y requisitos del profesional veterinario que realice las visitas, derogando, en consecuencia, el Real Decreto 364/2023, de 16 de mayo, que viene a ser substituido por este real decreto.

Considerada dicha normativa, resulta preciso aprobar un nuevo real decreto para aplicar en España las mencionadas previsiones, concretando los aspectos esenciales de las visitas zoosanitarias, las obligaciones de los titulares de explotación al respecto, y las funciones y requisitos del profesional veterinario que realice las visitas.

El presente real decreto también modifica diversos reales decretos en conexión con el Real Decreto 364/2023, de 16 de mayo, con el fin de eliminar la connotación obligatoria del veterinario de explotación, del Plan de bienestar animal y del PSI, alineándose así con los nuevos criterios de simplificación administrativa en los casos necesarios y garantizando la coherencia normativa.

En consecuencia, se modifican también el Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva 98/58/CE, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas, el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas, el Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, relativo a las normas mínimas para la protección de cerdos, el Real Decreto 1547/2004, de 25 de junio, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones cunícolas, el Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas, así como el Real Decreto 159/2023, de 7 de marzo, por el que se establecen disposiciones para la aplicación en España de la normativa de la Unión Europea sobre controles oficiales en materia de bienestar animal, y se modifican varios reales decretos, para contener en ellos la voluntariedad del titular de designar a un profesional veterinario que tenga la condición de veterinario de explotación que ostente las funciones contenidas en este real decreto y referir el contenido del Plan sanitario integral y del Plan de bienestar animal a lo aquí dispuesto y, de este modo, alcanzar la congruencia plena entre las normas de ordenación sectoriales con las obligaciones sanitarias generales aquí establecidas.

Por otro lado, uno de los ámbitos que continúa siendo de gran importancia es el uso racional de medicamentos veterinarios, debido a que la resistencia antimicrobiana y sus consecuencias son una prioridad de la Unión Europea, que estableció en 2011 una estrategia común, a través de la publicación de un Plan Director de Acción sobre Resistencias Antimicrobianas, documento que estimuló la puesta en marcha de planes nacionales de actuación. En su desarrollo, el Reino de España aprobó en 2014 su primer Plan Nacional frente a la Resistencia a los Antibióticos (PRAN), y desde entonces, uno de sus pilares fundamentales ha sido la «Prevención de la necesidad del uso de antibióticos», aspecto en el cual es crucial la colaboración e implicación de los titulares de explotaciones.

De esta forma, el Real Decreto 992/2022, de 29 de noviembre, por el que se establece el marco de actuación para un uso sostenible de antibióticos en especies de interés ganadero, ha de ser revisado y simplificado, modificando los rangos de actuación y los umbrales. Estos cambios están justificados por la necesidad de intensificar la lucha contra las resistencias antimicrobianas, un problema creciente y prioritario en la sanidad animal. La simplificación de los procedimientos y la actualización de los rangos y umbrales permitirán una mejor aplicación de las medidas de control, facilitando un uso más responsable y prudente de los antimicrobianos en las explotaciones ganaderas. Esto contribuirá a minimizar el desarrollo de resistencias y a preservar la eficacia de los tratamientos veterinarios. Del mismo modo, se asegura su correcto encaje normativo con el presente real decreto, dado su nuevo enfoque.

En todo caso, procede señalar que la regulación prevista en este real decreto se incardina en un grupo normativo más amplio, regulador de las cuestiones de sanidad y bienestar animal en las explotaciones, en que las obligaciones que, de manera horizontal, se recogen en este real decreto se proyectan de modo concreto en el marco de su concreta regulación, hayan sido objeto de modificación para formalizarlas de modo expreso, como se ha indicado en el párrafo precedente, en los diversos reales decretos reguladores de aspectos transversales o tipos de granjas. Del mismo modo, esta normativa ha de entenderse siempre sin perjuicio de la aplicación del resto de reglas que regulan aspectos diferentes aunque también relacionados con la sanidad animal, como son las reglas que disciplinan la actuación de los servicios veterinarios oficiales, tales como las contenidas en el citado Real Decreto 990/2022, de 29 de noviembre, sobre normas de sanidad y protección animal durante el transporte, o el Real Decreto 138/2020, de 28 de enero, por el que se establece la normativa básica en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis).

Por lo demás, esta norma contempla un periodo adicional de un año en la aplicación de las nuevas reglas destinadas a mejorar el bienestar de los animales en las granjas, a fin de evitar el raboteo rutinario, adoptando medidas para prevenir la caudofagia, incorporadas en el Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, relativo a las normas mínimas para la protección de cerdos, por medio del Real Decreto 159/2023, de 7 de marzo, por el que se establecen disposiciones para la aplicación en España de la normativa de la Unión Europea sobre controles oficiales en materia de bienestar animal, y se modifican varios reales decretos, ya que se va a tramitar una nueva modificación de dicho real decreto para prever las condiciones a cumplir en las explotaciones que no se rabotee en absoluto y la posibilidad de que ciertas explotaciones introduzcan mejoras adicionales.

La regulación que se contiene en esta norma se ajusta a los principios contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, se justifica esta norma en la necesidad de establecer una gestión adecuada que controle los riesgos en la salud pública y la salud animal de la actividad ganadera. Se cumple el principio de proporcionalidad pues los requisitos se ajustan al interés perseguido y se fundamentan en motivos tanto de sanidad animal como de salud pública y la regulación se limita al mínimo imprescindible para controlar los riesgos en dichos ámbitos. En cuanto al principio de seguridad jurídica, la norma se inserta coherentemente en el ordenamiento nacional y de la Unión Europea. El principio de transparencia se ha respetado igualmente puesto que este real decreto ha sido sometido al procedimiento de información y participación pública del artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, se reducen las cargas administrativas.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad. Los reales decretos que se modifican en las disposiciones finales de este real decreto seguirán amparándose en los títulos competenciales que en los mismos se expresan.

Asimismo, el presente real decreto se dicta en virtud de la habilitación contenida en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, y en la disposición final quinta de la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición.

En la elaboración de esta disposición se ha consultado a las comunidades autónomas y al sector implicado.

En su virtud, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de abril de 2025,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.